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Derechos Humanos 
en el Uruguay 


Informe 2016 





Derechos Humanos 
en el Uruguay 

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Derechos Humanos 
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Informe 2016 



serpaj 


Servicio Paz y Justicia - Uruguay 


serpaj 


© Edición: diciembre de 2016, Servicio Paz y Justicia 
SERPAJ Uruguay 
Joaquín Requena 1642 
CP 11.200 

Montevideo, Uruguay 
Tel. (+598)2 408 53 01 
serpajuy@serpaj.org.uy 
www.serpaj.org.uy 

Impreso en Uruguay 

Derechos Humanos en el Uruguay 
Informe 2016 

Montevideo - Uruguay, 2016 
ISBN: 978-9974-564-42-8 



FUNDACIÓN 

ROSA 

LUXEIWUMJRGO 


Esta publicación fue apoyada por la Fundación Rosa Luxemburgo con fondos del Ministerio Federal de Co¬ 
operación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ) 


Las opiniones vertidas en este informe son de absoluta responsabilidad de los autores. 


Se autoriza la reproducción total o parcial de los contenidos, siempre que sea citada la fuente. 




Consejo Editor 

Ana M. Aguerre, Laura Bálsamo, Mariana Mosteiro, Tamara Samudio, Mauro Tomasini y 
Adriana Vaselli 

Introducción 

Ana M. Aguerre, Adriana Vaselli y Mariana Mosteiro 
Derechos civiles y políticos 

Aldo Marchesi, Francesca Lessa, Chiara Forneris, Roger Rodríguez, Rafael Giambruno, 
Malena Laucero, Ana M. Aguerre, Manuela Abrahan, Mariana Risso, Azul Cordo, Sandra 
Leopold Costábile, Carolina González Laurino, Ximena Baráibar Ribero, Laura Paulo Be- 
vilacqua, Nicolás Guigou, Nilia Viscardi, Mauricio Vázquez, Lucía Vernazza, Adriana Va¬ 
selli, Juan Fumeiro, Daniel Castro, Mariana Mosteiro, Tamara Samudio Mauro Tomasini, 
CAinfo, Asociación Civil de Personas Privadas de Libertad (ASOCIDE). 

Derechos económicos, sociales y culturales 

Jorge Notaro, María Paula Correa (Comisión Nacional por una Ley de Salud Mental), Mi¬ 
guel Scapusio, Juan Ceretta, Santiago Cardozo González, Valeria España, Equipo Sudesta¬ 
da, Anahit Aharonian, Laura Bálsamo, José Silva (Forjar), Coordinadora por el Retiro de 
las Tropas de Haití. 

Anexo Legislativo 
Laura Bálsamo 

Diagramación 

Equipo de diseño de Tradinco S.A. 

Fotografía de tapa 

V Marcha por Salud Mental, Desmanicomialización y Vida Digna, Mauro Tomasini 

Fotografía de solapa 
La Diaria 

Fotografías de interior 
Mauro Tomasini 
Colectivo rebelARTE 
Santiago Mazzarovich 



Introducción 


Ana M. Aguerre, Adriana Vaselli y Mariana Mosteiro 


“La libertad se defiende cada día... 
defendiendo la justicia y condenando la injusticia” 

Guillermo Chfi et 


Los informes anuales que Serpaj viene editando desde hace 27 años, tienen como ob¬ 
jetivo trasmitir los avances y retrocesos en materia de derechos en nuestro país. Es la mirada 
desde la sociedad civil, la academia, periodistas, de los actores que viven directamente la 
vulneración de derechos y tiene como cometido analizar que pasa en materia de derechos 
humanos en nuestro país. Se trata de una elaboración colectiva, reflexiva y con compromiso 
con los derechos humanos. 

De manera similar a lo que venimos compilando desde hace casi 30 años se abordarán 
temas relacionados al pasado reciente, a los derechos económicos, sociales y culturales, a la 
vulneración de derechos de los grupos más excluidos de nuestra sociedad. 

Dentro de las “razones fundantes” que impulsaron a la creación del Serpaj, la medular 
es sin duda, la oposición al régimen militar. El explícito y categórico reclamo de poner fin a 
la dictadura y el restablecimiento de la democracia, el reclamo por la liberación de los pre¬ 
sos políticos, el destino de nuestros desaparecidos, la posibilidad de que quienes debieron 
exiliarse pudieran retornar y el ejercicio pleno de las libertades individuales, fueron y son lo 
que constituye un sello identitario. 

No imaginábamos cuanto nos costaría abordar el estudio de nuestro pasado reciente, 
como superar las indelebles y desgarradoras secuelas, para tener una dimensión integral e 
interdisciplinaria de lo que fue el terrorismo de Estado. A 43 años del golpe, 40 del Plan 
Cóndor y 31 de retorno a la democracia, contamos con múltiples investigaciones, análisis, 
narrativas y todo tipo de material que nos hace, aún al día de hoy, conmovernos con lo 
devastador se su accionar. 

Lamentablemente no hemos podido resolver ese nudo medular y es más, se ha desan¬ 
dado buena parte de los pocos avances conquistados. El trípode verdad, justicia y memoria, 
en la construcción del Nunca Más siguen siendo los componentes probados para las garan¬ 
tías de no repetición. 

Toda manifestación o expresión de violencia proveniente del Estado trae implícita¬ 
mente, una ruptura del tejido social. Lo fue durante la dictadura y lo es hoy cuando se 



criminaliza la pobreza. Esa línea une nuestro pasado con el presente: la construcción del 
“enemigo” y el índice de prisionalización siguen marcando el presente. 

Si bien en los últimos años bajó la pobreza, la brecha entre los barrios más ricos de 
Montevideo y los más pobres -fundamentalmente en materia educativa- ha aumentado, 
casi el 50 % de los niños viven en los hogares más pobres, la desigualdad sigue siendo una 
de las cuestiones más difíciles de revertir, en todas sus dimensiones. Sin embargo, la pre¬ 
ocupación fundamental de casi un 60 % de los uruguayos desde hace más de diez años es “la 
seguridad” y el sistema político continúa sin dar una discusión profunda e integral sobre la 
temática, ejecutando medidas cortoplacistas que logren operar en la opinión pública sin ser 
efectivas en la disminución de la conflictividad social. 

Nuestro parlamento continúa sancionando leyes de corte represivas, que implican un 
retroceso en materia de Derechos Humanos, optando nuevamente por el endurecimiento 
de penas y el encarcelamiento como única solución posible a los conflictos que se desarro¬ 
llan en nuestra sociedad. El sistema carcelario se encuentra en una situación crítica, donde 
salvo alguna excepción solo ofrece encierro y hacinamiento. Continua prevaleciendo el 
paradigma de la seguridad sobre el socio educativo; esto lo único que ha generado es más 
violencia, este año se registraron 32 muertes dentro del sistema. Sumado a esto y pese a la 
negativa del Comisionado Parlamentario y diversas organizaciones sociales, nos encontra¬ 
mos con la situación del traslado de las mujeres embarazadas o viviendo con sus hijos, del 
Molino a la Unidad N°5 donde no se cuenta con las condiciones adecuadas para alojarlas. 
Actualmente, La cárcel continúa siendo un depósito de cuerpos dóciles que produce subje¬ 
tividades pasivas y el castigo su función por excelencia. 

Mientras la “seguridad” siga pensándose únicamente anclada en el delito, bajo un pa¬ 
radigma donde la propiedad privada prevalezca ante la vida, difícilmente podamos salir de 
respuestas punitivas y construir respuestas integrales a un problema tan complejo que ne¬ 
cesariamente demanda un abordaje social, más que una respuesta penal. Objetivamente, y 
sin desconocer los problemas reales referidos a la comisión de delitos, nuestro país continúa 
siendo, en términos de los parámetros internacionales de medición, de los más seguro de la 
región. Esto no quita, la necesidad imperiosa de diseñar y ejecutar políticas criminales que 
colaboren en disminuir los índices de violencia. 

El sistema político y los grandes medios de comunicación construyen un discurso hege- 
mónico y unívoco, afirmando constantemente que la seguridad humana se encuentra amena¬ 
zada por el delito y la violencia. La demanda de soluciones rápidas y eficientes, muchas veces 
terminan socavando derechos que afectan a los más vulnerados por este sistema. La interven¬ 
ción y expansión de la policía en el territorio, la expansión de la vigilancia y el control, hacen 
pensar que solo a través de las agencias penales se pueden desarrollar estrategias para mejorar 
la convivencia y recomponer la comunidad. Y tal, como la lectura de la realidad lo sugiere, 
no sólo estas medidas han fracasado históricamente, sino que además muchas veces abren el 
marco para que el Estado violente los derechos de los y las ciudadanas. 



Evocando al coherente Guillermo ChiKI et, se hace necesario condenar la injusticia. 
Lo seguiremos haciendo, como cada 10 de diciembre, con una visión crítica y sensible, 
afirmando que no se pueden solucionar los conflictos sociales a través de lo punitivo, no 
debemos tener más adolescentes asesinados, no puede seguir aumentando la población en 
situación de calle, no pueden 6 de cada 10 jóvenes abandonar el sistema educativo... 

Ahondar sobre la vulneración de derechos tiene como propósito invitar a la reflexión, 
intercambio, construcción para promover una mirada esperanzadora, sintiendo que otro 
mundo es posible. 

Finalmente agradecer a todas y todos quienes han colaborado con su aporte calificado 
y comprometido con los Derechos Humanos para él contenido de este Informe y en espe¬ 
cial a La Rosa Luxemburgo que hizo posible su publicación. 



Derechos Civiles 
y Políticos 






Memoria e 
impunidad 



Revolución y Contrarrevolución en el Cono Sur 
La operación Cóndor en el contexto de 
la guerra fría latinoamericana 


Aldo Marchesi 1 


La operación Cóndor se ha transformado en un emblema de las prácticas represivas 
impulsadas por las dictaduras del cono sur. El encuentro de archivos vinculados a la temᬠ
tica así como los procesos judiciales desarrollados en diferentes países ha permitido que 
dicha operación haya salido a la superficie. Sin embargo el riesgo de poner tanto énfasis 
en Cóndor es, como dice el refrán, “que el árbol tape el bosque”. La operación Cóndor no 
debería ser vista como un momento excepcional sino como el resultado de la convergencia 
de una serie de actores locales e imperiales que venían actuando coordinadamente en la 
guerra fría latinoamericana. El momento de la operación marcó el punto de encuentro en¬ 
tre la política exterior agresiva de Henry Kissinger y la radicalización de las fuerzas armadas 
cono sureñas. Pero aunque la llegada de Henry Kissinger marcó una ruptura en la política 
exterior norteamericana, así como en su relación con la política doméstica, esto no fue par¬ 
ticularmente advertido desde Latinoamérica. Gran parte de los eventos que veremos en los 
años de Kissinger tuvieron notorias continuidades con lo ocurrido anteriormente. Brasil es 
un claro ejemplo donde el tipo de régimen así como las prácticas del terrorismo de estado 
se iniciaron antes y continuaron durante su período. Sin embargo durante el período de 
Kissinger se cerró un ciclo político que se había abierto desde comienzos de los sesentas en 
América del Sur. 

Salvador Allende, el alter ego de la política de Kissinger para América Latina 

Tres años antes de que Kissinger adquiriera un rol en la política exterior ya advertía 
los problemas que podía enfrentar un posible gobierno cercano a las causas populares en la 
región. En 1966 el futuro presidente de Chile daba un discurso, de carácter casi profético, 
que explicitaba claramente las maneras en que la izquierda latinoamericana veía la política 
exterior norteamericana. 

La doctrina Johnson constituye para el pueblo chileno, como para todos los países de América 
Latina, una declaración explícita de que los imperialistas opondrán la violencia a cualquier 
movimiento popular que en nuestro continente esté en condiciones de alcanzar el poder. Ello 
determina que el movimiento popular chileno, que ha logrado señalados triunfos en la am¬ 
pliación y profundización de la democracia en nuestro país, sepa ahora, claramente, que los 
Estados Unidos le impedirán por las armas el acceso democrático y legal al poder. 

1 Doctor en Historia (New York University), Profesor agregado de la Udelar, Investigador Nivel 1, ANII. 
Director del Centro de Estudios Interdisciplinarios Uruguayos (CEIU). 


17 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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Ello determina, también, en consecuencia, nuestra obligación de acentuar la lucha; movilizar 
las masas, vincular la acción antiimperialista a las reivindicaciones cotidianas de la población: 
la huelga, la ocupación de tierras, la movilización colectiva y la toma de conciencia de que a 
la violencia reaccionaria se opondrá y opondremos la violencia revolucionaria. Será el propio 
pueblo de Chile y las condiciones de nuestro país lo que determine que hagamos uso de tal o 
cual método, para derrotar al enemigo imperialista y sus aliados. 2 

Basado en estos argumentos Allende llamó a la creación de una organización que co¬ 
necte y coordine la acción antiimperialista de los pueblos latinoamericanos que fue la Or¬ 
ganización Latinoamericana de Solidaridad (OLAS). Las palabras de Allende, el más claro 
representante de la vía legal al socialismo, dan cuenta de los dilemas que el conjunto de las 
fuerzas de izquierda enfrentaban en la región frente a una potencia que iba mostrando cada 
vez más explícitamente su voluntad de oponerse a cualquier tipo de movimiento político 
de centro izquierda o izquierda que por medios legales o revolucionarios intentara acceder 
al poder. Lo que Allende denominaba Doctrina Johnson era la justificación desarrollada 
por Estados Unidos para intervenir contra fuerzas democráticas en el conflicto de la Repú¬ 
blica Dominicana, amparándose en el supuesto riesgo de una dictadura comunista. 

En el mismo año Estados Unidos apoyó el golpe de estado en Brasil que sentó las bases 
para un ciclo de dictadura militares que amparadas en la ideología de la seguridad nacional 
asoló América del Sur e instaló una modalidad brutal de tratamiento de los opositores po¬ 
líticos. Las prácticas represivas con los presos políticos se fueron intensificando hasta llegar 
a su mayor nivel en 1968 donde se denunciaban diferentes métodos de tortura sistemática 
que habían sido asesorados por técnicos norteamericanos. Asimismo la dictadura brasilera 
inauguró un tipo de régimen político que implicaba una alianza explícita entre sectores 
dirigentes brasileros y el gobierno norteamericano. 

La doctrina Johnson llegó luego del último posible encuentro entre los sectores re¬ 
formistas y desarrollistas latinoamericanos y norteamericanos. El final de la Alianza para 
el progreso mostró que la iniciativa de aquella necesaria revolución en libertad que había 
prometido Kennedy ya no tendría el apoyo de Estados Unidos, y que el imperio se co¬ 
menzaba a inclinar por gobiernos militares autoritarios promotores de modernizaciones 
conservadoras. 

En 1968, dos años después de las denuncias de Allende contra la doctrina Johnson y 
su llamado a la coordinación antiimperialista un documento del Departamento de Estado 
concluía que la revolución en América Latina no era una amenaza en el corto plazo ya 
que en los países donde habían existido movimientos insurgentes (Colombia, Guatema¬ 
la, y Venezuela) los gobiernos nacionales con la ayuda de Estados Unidos habían logrado 


2 “Discurso en la Primera Conferencia Tricontinental, La Habana, 5 de enero de 1966,” in Frida Modak (co- 
ord.), Salvador Allende: pensamiento y acción (Buenos Aires: CLACSO - FLACSO- Brazil, 2008) 289-290. 



contenerlos. 3 Sin embargo esto no significaba que no hubieran chances para revoluciones 
en el largo plazo: “Ciertamente vemos que en la próxima década se crearan condiciones 
que serán más conducentes a la revolución”. 4 El documento preveía que dichos desarrollos 
también se podrían dar en el cono sur y planteaba que el “estilo castrista insurgente” no 
sería la forma predominante ya que movimientos urbanos emergerán dado los cambios 
demográficos del continente. El informe sugería que dichos movimientos serían variados 
en relación: a los sectores involucrados (militares, católicos, estudiantes universitarios, tra¬ 
bajadores), a las ideologías (marxistas y nacionalistas) y sus estrategias políticas, pero que 
todos tendría un carácter común:” una actitud nacionalista independiente con claro tono 
de un sentimiento anti americano”. 5 

El fracaso de la Alianza para el Progreso y la emergencia de desafíos al control de los 
Estados Unidos en la región marcaron el endurecimiento de la doctrina Johnson y generó 
golpes decisivos que irán más allá del hemisferio. Luego los años de Kissinger serán los años 
donde efectivamente esa diversidad de ideas revolucionarias que surgían desde diferentes 
actores políticos (militares, guerrillas, políticos de centro izquierda, sindicalistas) y de dife¬ 
rentes tradiciones ideológicas (marxismo, populismos, cristianismo) se expandió en Amé¬ 
rica del Sur. En 1969 en un simposio de cancilleres latinoamericanos proponían el llamado 
“consenso de Viña del Mar” donde se cuestionaba el papel de las potencias en el manteni¬ 
miento del subdesarrollo en la región. Aún más radical, en 1973 con motivo de la asunción 
de Héctor José Cámpora como presidente de la Argentina se hablaba del eje Lima-Santia¬ 
go-Buenos Aires-La Habana como una alternativa a la hegemonía norteamericana. Dicho 
eje expresaba un momento de transformaciones importantes en la región. 

Los regímenes militares de Bolivia y Perú se habían apartado de la influencia norte¬ 
americana y comenzaban a proponer un programa de transformaciones sociales vinculadas 
a políticas de nacionalización de los recursos naturales y transformaciones del agro. En 
Chile una coalición de izquierda intentaba construir por medios legales y pacíficos el socia¬ 
lismo, e inspiraba a coaliciones en otros países de la región como el Frente Amplio de Uru¬ 
guay. La tradición nacionalista del peronismo parecía adaptarse a las nuevas circunstancias 
históricas, donde una serie de insurrecciones urbanas como el Cordobazo, proponían nue¬ 
vas formas de movilización social y política de oposición a la dictadura que llevaron a la 
radicalización del movimiento peronista que en 1973 asumía el gobierno. 

Inicialmente la administración de Nixon no vio a América Latina como una prioridad. 
El Informe Rockefeller daba cuenta de que había un creciente malestar frente a las políti¬ 
cas de Estados Unidos y se sugería la promoción de inversiones norteamericanas como un 

3 National Intelligence Estímate, NIE 80/90-68 Washington, March 28, 1968. “13 e Potential for Revolu- 
tion in Latin America,” in David C. Geyer and David H. Herschíer (eds.), Foreign Relations of the United Sta¬ 
tes, 1964-1968: Volume XXXI, South and Central America; México (Washington: United States Government 
PrintingC® ce, 2004) 170-172.(LINK) 

4 Ibid., 171. 

5 Ibid., 172. 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


camino de solución. La política inicial consistió en el desarrollo de relaciones bilaterales 
analizando el caso a caso. 

Tanya Harmer señala que en 1969 Kissinger le decía al canciller chileno. “La historia 
nunca ha sido producida en el sur”. 6 Pero un año después una serie de acontecimientos le 
harían reconocer que la historia global también pasaba por el sur: “La consolidación del 
poder de Allende en Chile, instala serias amenazas para nuestros intereses y posición en el 
hemisferio, y afectan nuestras relaciones con ellos y en otros lugares del mundo” advirtió 
Kissinger quien preveía un efecto dominó que podía recorrer el sistema interamericano 
influenciado por las tendencias mencionadas anteriormente e incluso llegar a Europa oc¬ 
cidental. 

Brasil, bajo un régimen militar firmemente establecido en el período anterior, fue el 
principal aliado para desarrollar lo que en aquellos tiempos varios analistas denominaron 
como una “estrategia contrarevolucionaria” que buscaba frenar esa diversidad de procesos 
de cambios en la región. Los años de Kissinger serán el período del desarrollo de dictadu¬ 
ra militares apoyadas por sectores conservadores de la sociedad civil, legitimadas con el 
discurso de las clases dirigentes, y defensores de un proyecto económico modernizador de 
tono conservador. Estos regímenes desarrollaron prácticas sistemáticas de terrorismo de 
estado y de persecución a los opositores políticos en los escenarios nacionales, en la región 
y en el mundo. 

El ejemplo de la llamada operación Cóndor impulsada por las fuerzas militares de la 
región, realizada con conocimiento de los Estados Unidos, que desarrolló actividades con- 
20 juntas para asesinar opositores y trasladar ilegalmente prisioneros entre países, mostraba 
una preocupación amplia en la destrucción de esos diversos proyectos políticos de cambio. 
Aunque la mayoría de la literatura sobre el Cóndor señala a una reunión de noviembre de 
1975 promovida por el chileno Manuel Contreras, jefe de la DINA (Dirección de Inteli¬ 
gencia Nacional), como el inicio de la coordinación regional entre las inteligencias milita¬ 
res, hay antecedentes previos que resultan relevantes para nuestra investigación. Patrice Me 
Sherry menciona un documento desclasificado que señala que en febrero de 1974 Perón 
comenzó a promover la coordinación entre las inteligencias de la región con el objetivo de 
perseguir militantes de las izquierdas armadas cono sureñas. Argentina comenzaba a gene¬ 
rar la misma preocupación que antes había generado Chile acerca de transformarse en un 
centro de conspiración de los militantes de izquierda. Pero había una gran diferencia, Perón 
no era Allende, el presidente argentino no tenía ninguna simpatía hacia esos sectores, y los 
veía como un apoyo a los sectores que el explícitamente había jurado “extirpar” del terri¬ 
torio argentino. En ese contexto es que Perón autorizó a la policía federal a cooperar con 
los servicios de seguridad de Brasil, Bolivia, Chile y Uruguay. Dicha autorización incluyó 
el permiso para operar a los servicios de países vecinos en territorio argentino así como el 


6 Tanya Harmer , Allende 's Chile and the Inter-American Coid War (Chapel Hill: University of North Caro¬ 

lina Press, 2011) 39. 



arresto y traslado de personas sin proceso judicial. Dichas disposiciones fueron tomadas a 
partir de una reunión que se realizó en Buenos Aires en febrero de 1974 donde participa¬ 
ron jefes de policías de la región. 7 

Es en ese contexto en el cual se pueden entender una serie de actividades realizadas 
contra militantes uruguayos y chilenos en Argentina durante 1974 y 1975 antes de que la 
operación Cóndor se terminara de cristalizar. 8 En el mismo momento de los mencionados 
allanamientos de marzo de 1975 eran detenidos en Paraguay Jorge Isaac Fuentes pertene¬ 
ciente al MIR Chileno y Amílcar Santucho hermano del líder del ERP quienes estaban 
realizando un viaje como representantes de la JCR que tenía como objetivo ampliar las 
relaciones políticas de la Junta en Perú y Venezuela. El viaje llamó la atención de los servi¬ 
cios de inteligencia paraguayos que en mayo de 1975 comunicaron a sus pares argentinos 
y chilenos la presencia de dichos militantes en territorio paraguayo. Aunque los servicios 
de inteligencia de la región ya conocían el accionar de la JCRya que en febrero de 1974 se 
había presentado públicamente, la documentación requisada a ambos militantes advertía 
acerca de los múltiples contactos internacionales que la coordinación buscaba. 9 

Según John Dinges la información encontrada en Paraguay catalizó la necesidad de 
perfeccionar los mecanismos de coordinación entre los servicios de inteligencia militar de 
la región. 10 Por dicho motivo fue que el Teniente Coronel Manuel Contreras, responsable 
de la Dirección Nacional de Inteligencia Chilena (DINA), quien mantenía cercanas rela¬ 
ciones con la CIA, invitó a una reunión de trabajo a los diferentes servicios de inteligencia 


7 Patrice Me Sherry, Los eshidos depredadores: la operación Cóndor y la guerra encubierta en América Latina 
(Uruguay: Ediciones de la Banda Oriental, 2009) 121; Martin Edwin Andersen, Dossier secreto. Argentina 's 
Desaparecidos and the myth ofthedirty war (Boulder, Colorado: Westview Press, 1993), 108. 

8 Entre otros podemos mencionar el asesinato del General Carlos Pratt, la operación de contra información 
llamada “Colombo” cuyo objetivo era plantear que 119 militantes del MIR asesinados por la dictadura chilena 
habían sido asesinados por sus compañeros en Argentina y Europa como resultado de disputas internas. Ver 
Kornbluh, The Pinochet file. En el caso uruguayo Las autoridades uruguayas también comenzaron a coordinar 
operaciones con el estado argentino durante 1974. El 13 de setiembre fueron detenidos cinco tupamaros en 
territorio argentino de los cuales tres fueron encontrados muertos un mes después de su detenimiento. Asi¬ 
mismo el operativo que culminó con la detención en setiembre de 1974 y posterior desaparición en 1975 de 
Washington Barrios en la Argentina se inició en Uruguay. Por último en noviembre de 1974 fueron detenidos 
6 militantes del MLNT y un niño en Argentina. El 20 de diciembre 5 de ellos aparecieron acribillados en la 
localidad de Soca, Canelones, Uruguay. Ver Alvaro Rico (coord.) Investigación histórica sobre la Dictadura y el 
Terrorismo de Datado en el Uruguay (Uruguay: UdelaR, 2008), 94-103, 686-693. Por último todo el proceso 
que culminó con los señalados allanamientos de marzo de 1975 fue el resultado de mutuos contactos entre los 
servicios de inteligencia argentinos y uruguayos. Cultelli, La revolución necesaria , 145. 

9 La mayoría de la información relevante acerca de dichos secuestros se encuentra en los llamados Archivos 
del horror. Centro de Documentación y Archivo para la defensa de los derechos humanos (CDYA) Asunción, 
Paraguay, http://www.gwu.edu/ —nsarchiv/CDyA/ indcx.htm para una recopilación de dicha documentación 
ver: en Alfredo Boccia Paz, Myriam Angélica González y Rosa Palau Aguilar, Es mi informe. Los archivos secre¬ 
tos de la policía de Stroessner. (Asunción: CDE, 1994); y para una reconstrucción del evento ver: Dinges, H e 
Cóndor Years. 

Dinges, The Cóndor Years, 82-126. 


21 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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militar de la región. El documento que acompañaba la invitación proponía un diagnóstico 
general acerca de la continentalización del conflicto político que guardaba coincidencias 
con los análisis de la izquierda. Así como la izquierda venía denunciando la presencia de 
Estados Unidos en la continentalización de la represión política desarrollada por la OEA 
y organismos similares el documento de Contreras planteaba una versión similar pero in¬ 
versa. 

La subversión “no reconoce Fronteras ni Países, y la infiltración penetra a todos los niveles de 
la vida Nacional. 

La subversión, ha desarrollado Mandos intercontinentales, Continentales, Regionales y Subre¬ 
gionales, centralizadas para coordinar las acciones disociadoras. A manera de ejemplo pode¬ 
mos citar la Conferencia Tricontinental de la Habana, la Junta Coordinadora Revolucionaria 
para el Sur, etc., todo ellos amenizado con toda suerte de comités de Solidaridad (...) 

En cambio los países que están siendo agredidos Política-Económica y Militarmente (desde 
adentro y fuera de sus fronteras), están combatiendo solos o cuando más con entendimientos 
bilaterales o simples “acuerdos de caballeros”. 

Es para enfrentar esta Guerra Psicopolítica, hemos estimado que debemos contar en el ámbito 
internacional no con un Mando centralizado en su accionar interno, sino que con una Coor¬ 
dinación eficaz que permita un intercambio oportuno de informaciones y experiencias además 
con cierto grado de conocimiento personal entre los Jefes responsables de la Seguridad . 11 

A diferencia del “grito de guerra contra el imperialismo” propuesto por Guevara y 
reivindicado por varias organizaciones de la izquierda revolucionaria, la guerra de Con¬ 
treras era contra la subversión internacional y era psicopolítica. El conflicto no se remitía 
solamente a aquellos grupos armados que desafiaban a la autoridad estatal sino a todo el 
entorno de la izquierda que se expresaba de diversas maneras. Aunque algunos autores han 
enfatizado el papel de la JCR en la elaboración de la propuesta de la operación cóndor, las 
declaraciones de este documento muestran que la mención a la JCR se hace a modo de 
ejemplo de las diversas actividades internacionales desarrolladas por grupos de izquierda, 
así como la diversidad partidaria de las futuras víctimas del cóndor permite dudar acerca 
de esa aseveración. Algunas víctimas emblemáticas de dicha operación dan cuenta de esa 
variedad de enemigos que tuvieron las dictaduras. Desde los asesinatos del chileno Edgardo 
Enríquez, líder del MIR, una organización radical de izquierda, pasando por el comandan¬ 
te Carlos Prats un militar legalista liberal chileno, el ex presidente de Bolivia el general Juan 
José Torres un nacionalista de izquierda, el senador uruguayo de centro izquierda Zelmar 
Michelini y el diputado Héctor Gutiérrez Ruiz, hasta el ex canciller de Allende Orlando 
Letelier asesinado con una bomba en Estados Unidos muestra la intención de ir contra 
todos aquellos proyectos de cambio que se estaban ensayando en la región. 


11 “Primera reunión de inteligencia nacional” en Operación Cóndor en el Archivo del terror en pagina web del 
National Securiy Archive, http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB239b/index.htm 



Aunque el llamado de Contreras estaba redactado en un tono de urgencia y presenta¬ 
do como una idea original lo cierto es que como hemos visto en capítulos anteriores desde 
mediados de los sesentas se venían desarrollando experiencias de coordinación y perfeccio¬ 
namiento entre las policías y ejércitos nacionales. En algunos casos esto era promovido por 
Estados Unidos como la experiencia de la School of America evidencia, en otros casos era 
el resultado de actividades conjuntas en el marco de la OEA, y por ultimo también se había 
dado frente a situaciones concretas como la llegada del Che en Bolivia. 

Los aspectos que impulsaron y habilitaron el desarrollo de dichas operaciones ya esta¬ 
ban latentes antes de la llegada de Kissinger al gobierno. La gradual conciencia de sectores 
locales conservadores que había que ir hacia salidas autoritarias, la formación de los mi¬ 
litares en la doctrina de la seguridad nacional integrando los métodos contrainsurgentes 
franceses y norteamericanos, el apoyo de la CIA y el Departamento de Estado, y la parti¬ 
cipación en la Escuela de las Américas ya estaban instaladas en 1969. Pero lo que diversa 
documentación desclasificada muestra es un involucramiento inédito, directo y explícito 
de Kissinger en dichos procesos incluso en las dimensiones más claramente represivos. 

A mediados de los setentas las dictaduras mostraban un fanatismo ideológico inaudito 
que los llevaba a considerar que el cono sur estaba a la vanguardia de una tercera guerra 
mundial en la lucha contra el comunismo, y en la que los Estados Unidos estaban en la reta¬ 
guardia. Dicho espíritu de cruzada que justificaba múltiples atrocidades contra los oposito¬ 
res políticos empezó a tener costos políticos para los republicanos en la política doméstica 
preocupando a algunos funcionarios del departamento de Estado. Elarry Schlaudeman, 
Assistant Secretary of State for Inter-American AHairs, advertía en un largo informe de ju¬ 
lio de 1976 los riesgos que estaba tomando esta radicalización ideológica. “Esta mentalidad 
de asedio con tonos de paranoia” donde “ se habla de la tercer guerra mundial con los países 
del cono sur como el último bastión de la civilización cristiana (...) puede ser riesgoso para 
los Estados Unidos. “El informe finalizaba con una pregunta sarcástica: “Como finalizar 
con la tercer guerra mundial” y proponía una serie de propuestas para “ traer las dictaduras 
a nuestro universo cognitivo”. 12 

Greg Grandin señala en su reciente trabajo que Kissinger aunque consciente de dicha 
amenaza aún continuaba mostrándose empático con el espíritu cruzado de los militares 
cono sureños. 13 En la conferencia de la OEA en junio de 1976 donde surgían críticas a la 
dictadura chilena en la escena política norteamericana y en algunos países de la región Kis¬ 
singer tuvo una reunión privada con Pinochet donde le expresó su más firme apoyo: “Noso¬ 
tros queremos ayudar, no perjudicar. Usted hizo un gran servicio a Occidente derrocando 


12 Harry W. Schlaudeman, ARA Monthly report the thirld world war and south America, 03/08/1976 
(LINK) 

13 Greg Grandin, Kissinger 's Shadow. Use long reach of America 's most controversial statesman (Metropolitan 
Books, New York, 2015) Chapter 7. 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


a Allende”. 14 Ese mismo año Kissinger le expresaba al Ministro de Relaciones Exteriores 
de Argentina el Almirante Cesar Augusto Guzzetti cierta empatia con la política represiva 
que: “Si hay cosas que hacer tienen que ser hechas rápidamente. Pero deben rápidamente 
volver a los procedimientos normales”. 15 

Con esos gestos Kissinger mostraba una cercanía donde no parecía preocuparse por 
frenar a esos militares en dicha cruzada fanática sino que por el contrario avalaba las prácti¬ 
cas violentas perpetradas por los estados dictatoriales. Esa empatia tal vez ayude a explicar 
la brutal “eficacia” represiva de las dictaduras. Para 1976 las preocupaciones que describía 
aquel documento del Departamento de Estado de 1968 ya parecían resueltas. El ciclo que 
se había abierto en los sesentas con aquellos diversos proyectos de revolución habían sido 
derrotados, sus líderes asesinados, desaparecidos, exiliados o encarcelados. Kissinger tam¬ 
bién salió maltrecho. Su liderazgo estaba desprestigiado entre otras cosas como consecuen¬ 
cia de su involucramiento en esta región del mundo. Pero a diferencia de lo que ocurría en 
Indochina, en esta zona del mundo su objetivo se había cumplido. Los revolucionarios y 
sus ideas que en diferentes modalidades habían desafiado la hegemonía norteamericana 
desaparecieron de las escenas públicas locales. Los sobrevivientes de aquellas experiencias 
pasaron a ser víctimas del terrorismo de estado. Ahora luego de que las revoluciones habían 
sido derrotadas el imperio podía mostrar su cara más benigna y ofrecer ayuda con las políti¬ 
cas de derechos humanos promovidas por la renovada administración del nuevo presidente 
Jimmy Cárter. 


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14 Department of State, Secret Memorándum of Conversation between Henry Kissinger and Augusto Pino- 
chet, “U.S.-Chilean Relations,” June 8, 1976. (LINK) 

15 Department of State, Memorándum of Conversation between Henry Kissinger and Guzzetti, June 1976 
(LINK). 



Justicia sin fronteras 

El juicio por el Plan Cóndor 


Francesca Lessa 1 


Introducción 

El 5 de marzo de 2013, empezó en el Tribunal Oral en lo Criminal Federal Nro. 1 
de la Ciudad de Buenos Aires, Argentina, un juicio histórico. Después de casi 15 años de 
investigación, finalmente llegaba a la etapa de juicio oral y público, el llamado juicio Plan 
Cóndor, el primero que investigaba la coordinación represiva regional en todo su alcance. 
El juicio iba a abarcar crímenes contra victimas uruguayas, chilenas, paraguayas, argentinas 
y bolivianas cometidos en todos los países que conformaron dicha red represiva en los años 
1970 y 1980. Entre los acusados, se encontraba sentado el banquillo en Argentina también 
un extranjero: el ex militar uruguayo Manuel Cordero Piacentini. Todos los demás impu¬ 
tados eran argentinos y enfrentaban imputaciones por los crímenes de asociación ilícita 
(todos excepto Cordero y Miguel Ángel Furci) y distintos casos de privación ilegal de la 
libertad. Estaban ese día en el banquillo figuras emblemáticas de la dictadura argentina, 
como el ex dictador Reynaldo Benito Bignone (1982-1983), el ex comandante Santiago 
Ornar Riveras, y el ex dictador Jorge Rafael Videla, quien murió poco tiempo después de 
que iniciara el juicio oral. 

En los últimos treinta años, desde el retorno de la democracia, Argentina se convirtió 
en un país líder y pionero en términos de justicia transicional (Sikkink 2008). La justicia 
transicional es un campo académico y de políticas públicas que estudia como los países 
abordan las violaciones de derechos humanos cometidas en el pasado reciente durante un 
período de conflicto o de dictadura, utilizando mecanismos como juicios, comisiones de la 
verdad, políticas de reparación y/o de remoción de cargos. Apenas días después de volver 
a la democracia el 10 de diciembre de 1983, Argentina estableció la conocida comisión 
de la verdad, CONADEP, que fue la primera en el mundo a terminar su informe final, el 
famoso “Nunca Más,” y recibió mucha atención a nivel internacional (Crenzel 2008; Gran- 
din 2005). Asimismo, el juicio a las Juntas de los Comandantes Militares, llevado a cabo 
entre abril y diciembre de 1985, no tenía precedentes en la historia de la región y rompió 
rotundamente con la tradición de impunidad que caracterizaba no solo a Argentina, sino 
que a toda América Latina (González-Bombal 1995; Niño 1996). Sucesivamente, en los 
años 1990, aun en un contexto de impunidad, Argentina logró avanzar en la búsqueda de 
verdad y justicia, superando obstáculos de forma creativa e innovadora. Se establecieron, 
por ejemplo, los juicios por la verdad -a pesar de la existencia de las leyes de impunidad- 


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Latín American Centre, University of Oxford, Observatorio Luz Ibarburu. 


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para seguir investigando el destino de los desaparecidos, reclamando el derecho a la verdad 
de los familiares y de la sociedad entera (IACHR 1999). Además, entre 1988 y 2005, los 
tribunales condenaron a 23 personas por el delito de apropiación de menores, crimen que 
había quedado fuera de la órbita de las leyes de impunidad. 2 Y, finalmente, gracias a la labor 
incansable de los/as abogados/as y activistas de derechos humanos, se llegó en 2005 a la de¬ 
claración de inconstitucionalidad y la anulación tanto de las leyes de amnistía como de los 
indultos, reabriendo así el camino de la justicia (Varsky and Filippini 2005). En los últimos 
diez años, desde el 2006 cuando se reactivaron los primeros juicios, y agosto de 2016, ya se 
concluyeron 163 juicios por los crímenes de la dictadura, con 689 personas condenadas, 68 
absueltas y 2,436 que siguen imputadas por crímenes de lesa humanidad en investigaciones 
en curso. 3 

El juicio Plan Cóndor se enmarca dentro de este contexto de permanente innovación 
y lucha por la aclaración de los crímenes de lesa humanidad que ha caracterizado el proceso 
de justicia transicional en Argentina. El juicio Plan Cóndor fue pionero y un hecho his¬ 
tórico por varias razones. En primer lugar, ningún tribunal había antes sometido a juicio 
el Cóndor en todo su alcance territorial. Anteriormente, habían existido juicios, tanto en 
Argentina como Uruguay, que abarcaban hechos delictivos puntuales que habían sido co¬ 
metidos en el marco de la coordinación represiva regional. El juicio Plan Cóndor, por otro 
lado, utilizando casos emblemáticos de víctimas de diferentes nacionalidades y de cómo 
actuaba la maquinaria de Cóndor, investigó en su conjunto el modus operandi de la coor¬ 
dinación represiva a lo largo y ancho de toda la región. En segundo lugar, es la primera vez 
que se utiliza la figura legal de asociación ilícita a nivel internacional, para juzgar la coordi¬ 
nación represiva que se estableció entre las dictaduras para cometer violaciones de derechos 
humanos y crímenes de lesa humanidad en Suramérica. En tercer lugar, por primera vez se 
juzga a un ciudadano extranjero, quien fue extraditado a la Argentina para ser sometido 
a juicio por crímenes de lesa humanidad. Por último, otra diferencia de este juicio con los 
otros que se llevan a cabo en los tribunales argentinos tiene que ver con el hecho que la gran 
mayoría de las víctimas en este juicio eran extranjeras: de los 107 casos de victimas de Plan 
Cóndor investigados, 48 se refieren a ciudadanos uruguayos y 22 a chilenos; hay también 
paraguayos, bolivianos y argentinos. 

En este capítulo, se evalúa la importancia del juicio Plan Cóndor y de su sentencia 
para el campo de la justicia transicional, y especialmente su relevancia para Uruguay. El 
análisis tiene cuatro partes. En la primera, se relata el comienzo de la causa, el contexto de 
justicia transicional en la Argentina en esos años, como también los avances en la etapa de 
investigación. Después, se analiza la etapa de juicio oral y público llevada adelante entre el 


2 A diez años del fallo “Simón” Un balance sobre el estado actual del proceso de justicia por crímenes de 
lesa humanidad. Buenos Aires: Procuraduría de Crímenes contra la Humanidad, Ministerio Publico Fiscal, 
http ://www.fiscales.gob.ar/lesa-humanidad/wp-content/uploads/sites/4/2015/06/20150612-Informe- 
Procuradur%C3%ADa-de-Cr%C3%ADmenes-contra-la-Humanidad.pdf 

3 Estadísticas, Lesa Humanidad, https://www.fiscales.gob.ar/lesa-humanidad/ ?tipo-entrada=estadisticas 



5 de marzo de 2013 y el 27 de mayo de 2016. En la tercera parte, se resaltan los aspectos 
fundamentales de la sentencia dictada en mayo y cuyos fundamentos fueron difundidos el 
9 de agosto de 2016. Por último, se analiza el impacto de dicha sentencia para Uruguay, a 
la luz de que la mayoría de las víctimas en el juicio eran ciudadanos uruguayos, y el único 
imputado extranjero era también ciudadano de ese país. Además, Uruguay se encuentra en 
una situación paradójica donde en 2016, dos ciudadanos uruguayos se encuentran enjui¬ 
ciados en el exterior (en Argentina e Italia), mientras que, si consideramos la labor de los 
tribunales uruguayos, no se han registrado avances significativos en la judicialización de los 
crímenes de la dictadura adentro del país. 

Denunciar el Plan Cóndor 

La querella original que dio origen a la causa Plan Cóndor se presentó el 8 de noviem¬ 
bre de 1999 en Buenos Aires. La denuncia fue interpuesta por los abogados David Baigún y 
Alberto P. Pedroncini, representando a seis mujeres familiares de víctimas de Plan Cóndor. 
Eran: Dora Gladys Carreño Araya, chilena; Idalina Wilfrida Radice Arrióla, paraguaya; 
Sara Rita Méndez, uruguaya; y las argentinas Elsa Pavón de Grinspon, Claudia Mabel Ca- 
reaga y Ana María Careaga. La querella era a favor de siete ciudadanos (cuatro argentinos, 
dos paraguayos y una chilena) que habían desaparecido en Argentina y en Uruguay entre 
1976 y 1978. Esa primera querella se enfocaba en casos de victimas de desaparición forzada 
que abarcaran a más de un país y que habían sido cometidos parcialmente o en su totalidad 
en territorio argentino. Por ejemplo, el paraguayo Pederico Tatter había sido detenido en 
octubre de 1976 en Buenos Aires y luego probablemente entregado a la policía paraguaya, 
mientras que el matrimonio argentino de Claudio Logares y Mónica Grinspon, quienes 
vivían en Montevideo desde 1977, fueron secuestrados en la capital oriental en mayo de 
1978 y traídos a la fuerza a la Argentina; posteriormente, fueron vistos en los centro clan¬ 
destinos de la Brigada de San Justo y Banfield, y su hijita Paula fue apropiada ilegalmente 
por un policía. 4 La imputación de privación ilegítima de la libertad, considerando a la des¬ 
aparición forzada como delito continuado que se sigue cometiendo mientras la persona 
no aparezca, en particular permitía avanzar con las investigaciones aun en un contexto de 
impunidad dominante. Así me lo explicó el fiscal de la etapa de instrucción, Miguel Ángel 
Osorio, durante nuestra entrevista en los tribunales de Comodoro Py: 

“Cuando empieza Cóndor, empieza con un pequeño grupo de casos que desde el punto de 
vista jurídico serían delitos permanentes. Es decir, delitos que se están ejecutando como es el 
secuestro extorsivo, la privación ilegal de la libertad de las personas y entonces ¿qué se toma? 
Se toma un pequeño grupo de casos, de personas de Uruguay, de Paraguay, de Argentina, que 
fueron secuestradas y no se sabía su destino y entonces ¿por qué? Porque nunca habían apare¬ 
cidos y ni siquiera habían aparecidos sus restos. [...] 


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4 Sobre este caso, ver http://www.pucheronews.com/notas/paula-y-la-sombra-del-condor/ 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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Desde el punto de vista jurídico, el planteo era irrefutable porque el estado tiene la obligación 
ética, la obligación constitucional de hacer saber el delito. Después en todo caso puede, a través 
de mecanismos que lo permitan, legitimando su decisión, eventualmente indultar, perdonar, 
amnistiar, pero primero hay que hacer saber el delito. Entonces, ese fue el inicio de lo que des¬ 
pués se conoció como Cóndor.” 5 

Además de acusar por el delito de privación ilegítima de la libertad sufrida por las 
siete víctimas de desaparición forzada, en esa querella original se incriminó también por 
la existencia de una asociación ilícita entre los imputados de rango político o militar su¬ 
perior, para cometer los delitos de secuestro agravado, aplicación de tormentos, homicidio 
y desaparición forzada de personas, en el territorio de los países involucrados y mediante 
el uso criminal del aparato del Estado respectivo.’ 6 Esa asociación ilícita era la Operación 
Cóndor. 

Es importante recordar que, en el 1999, en Argentina dominaba la impunidad en la 
esfera judicial. A finales de los años 1980 y a comienzo de los 1990, se habían promulgado 
leyes de impunidad e indultos que habían paralizado la actividad de los tribunales. La pre¬ 
sentación de la querella original de la causa Cóndor fue parte de una estrategia por parte de 
las víctimas y sus abogados patrocinantes de empezar a desafiar la impunidad y abrir bre¬ 
chas para lograr justicia. No es casualidad que los mismos abogados Pedroncini y Baigún 
habían anteriormente ya presentado otra querella clave en la lucha contra la impunidad 
en 1996, denunciando el plan sistemático de apropiación de bebés nacidos a mujeres en 
detención clandestina. Esas causas permitieron, en las palabras del juez Daniel Rafecas, en¬ 
contrar “resquicios -o sea huecos- en esa muralla de impunidad y por allí intentaron avan¬ 
zar”. Esas causas se encuadraban en un contexto de litigio estratégico de los crímenes de la 
dictadura, tratando primero de utilizar las excepciones contenidas explícitamente adentro 
de los textos de las mismas leyes de amnistía -como la apropiación ilegal de los bebes- con 
el objetivo de evadir su aplicación, y luego de cuestionar directamente su validez jurídica, 
llegando a las declaraciones de inconstitucionalidad en 2001 y 2005 (Engstrom and Pereira 
2012; Lessa 2013). 

Con la anulación de las leyes de impunidad por parte de la Corte Suprema de Justicia 
de la Nación de Argentina en junio 2005, la causa Plan Cóndor pudo avanzar más rápida¬ 
mente. El contexto político de los 1990 y la existencia de las amnistías, de todas formas, 
afectaron la causa en por lo menos tres aspectos: los delitos imputados, la jerarquía de los 
acusados y el tipo de responsabilidad. El juicio abarca sólo a víctimas de desaparición for¬ 
zada que, como crímenes permanentes, podían ser investigados. Además, la mayoría de los 
imputados eran comandantes y oficiales de alto rango; esa decisión formaba parte por una 
estrategia política y también se debía a que muchas veces no se conocían los autores direc- 


5 Entrevista con el fiscal Miguel Angel Osorio, Buenos Aires, 26 de septiembre de 2013. 

6 Tomado del texto de la querella original, pagina 2. Texto proporcionado por el abogado querellante Jaime 
Nuguer. 



tos. Todos los imputados, excepto dos, estaban acusados como autores mediatos, por ocu¬ 
par puestos de toma de decisiones durante la dictadura y dando órdenes. Sólo el uruguayo 
Cordero y el argentino Furci fueron procesados por haber participado directamente en los 
secuestros y torturas. A pesar de estas restricciones, desde el principio, la querella original 
encarnó el deseo de “hacer algo, empezar a investigar.” 

En 2001, el juez federal en la causa procesó al ex dictador argentino Jorge Rafael Vi- 
dela, y también pidió la extradición de varios de sus pares en los años del terrorismo de 
Estado en los países de Suramérica, entre ellos, el ex General Augusto Pinochet; Alfredo 
Stroessner, el ex dictador paraguayo; y Julio Cesar Vadora, ex comandante en jefe del Ejér¬ 
cito uruguayo, como también de varios policías y militares uruguayos que habían operado 
en Buenos Aires, como el conocido José Niño Gavazzo (Roht-Arriaza 2009). De todos 
los extranjeros investigados en aquellos años, solamente quedaría uno, el militar retirado 
uruguayo Cordero, quien fue extraditado a la Argentina en enero de 2010 por el Supremo 
Tribunal Federal de Brasil, país a donde había huido de Uruguay en el 2004. 

Los diferentes tramos de la causa Cóndor fueron elevados a juicios respectivamente 
en 2007 por la querella original de 1999, y en 2011 y 2012 por las querellas presentados 
en 2008 y 2011. El juicio abarcó a los tres tramos de Cóndor, y también a la llamada causa 
Automotores Orletti II. En esta última, estaba imputado Miguel Ángel Furci, ex agente 
civil de inteligencia de la Secretaría de Inteligencia del Estado, SIDE, acusado de privación 
ilegal de la libertad e imposición de tormentos que afectaron a 67 víctimas que fueron de¬ 
tenidas en el centro clandestino conocido como Automotores Orletti, ubicado en el barrio 
de Floresta en la capital porteña. 

El Juicio 

La causa Cóndor llegó a juicio oral y público después de casi 15 años de etapa de ins¬ 
trucción. La investigación sufrió retrasos y aplazamientos debido a las complejidades aso¬ 
ciadas con la recepción de información de los países vecinos que habían estado involucrados 
en Plan Cóndor, solicitudes pendientes de extradición, y el gran número de juicios que se 
reanudaron en Argentina a partir del año 2006. El juicio oral y público empezó finalmente 
el martes 5 de marzo de 2013. Debido a la complejidad del juicio en cuanto a la cantidad 
de países involucrados, víctimas e imputados, la fase de recepción de prueba se organizó 
por binomios de países, empezando por el primero binomio de países, Argentina-Uruguay, 
hasta abordar todos los países de Cóndor. La etapa de recepción de prueba comenzó en 
mayo de 2013 y finalizó a mediados de abril de 2015. En ese lapso de tiempo, el tribunal 
-compuesto por los jueces Adrián Federico Grúnberg, Oscar Ricardo Amirante y Pablo 
Laufer, y Ricardo Ángel Basifico como juez suplente- recibió el testimonio de más de 300 
testigos como también evaluó miles de documentos enviados desde muchos archivos como, 
por ejemplo, el Archivo del Terror de Paraguay, documentos desclasificados de EEUU por 
la ONG National Security Archive, memos del agente de la Dirección de Inteligencia Na- 


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cional (DINA) chilena en Buenos Aires, Arancibia Clavel, y el archivo de la ex Dirección 
de Inteligencia de la Policía de la Provincia de Buenos Aires (DIPBA) en La Plata. 

La fase de recepción de prueba fue fundamental no solamente para reconstruir las 
circunstancias y dinámicas de cada secuestro y desaparición, sino también para ofrecer y 
brindar elementos que prueben la colaboración y coordinación represiva entre las dictadu¬ 
ras. En palabras de Pablo Ouviña, fiscal general del juicio oral: 

Los casos que llegaron al juicio son una muestra de lo que sucedió con el Cóndor. Con este 
juicio no sólo estamos viendo si en el caso de cada una de las víctimas se verifica si hubo ‘delito’, 
sino que además estamos viendo otra cosa: la misma existencia del Cóndor. En esa vía busca¬ 
mos pruebas sobre la existencia de la asociación ilícita [entre las fuerzas represivas], y luego ver 
si cada persona que está acusada en el juicio tuvo participación o contribuyó en la asociación 
ilícita y cómo lo hizo. 7 

El juicio Plan Cóndor, en consecuencia, ha sido realmente innovador por abarcar por 
primera vez la complejidad de la represión política transnacional en Sudamérica. 

Los testimonios 

Parte fundamental de la etapa de recepción de prueba fue el testimonio de víctimas, 
sobrevivientes y peritos. Escuchar a los testimonios es una experiencia realmente conmo¬ 
vedora, al mismo tiempo que se hace fundamental en la reconstrucción del rompecabezas 
del Plan Cóndor. En los relatos, se encuentran rastros y elementos que demuestran cómo se 
desarrollaba la coordinación represiva y su actuación en esos años. 

Por ejemplo, un activista del Partido Comunista Argentino relató a los jueces como, 
durante su detención en la Brigada Güemes en 1976, asistió a la llegada desde Uruguay de 
los hermanos argentinos Lila y Claudio Epelbaum. Los Epelbaum fueron enviados a Punta 
del Este por su madre en busca de seguridad después de la desaparición del hermano Luis 
en agosto de 1976 en Buenos Aires. Lila y Claudio fueron secuestrados en Punta del Este en 
noviembre de 1976 y traídos por avión a la Argentina, donde luego fueron desaparecidos. 
En otra oportunidad, el hermano de un ex militante uruguayo de Tupamaros, desapare¬ 
cido en Buenos Aires en 1978, recordó como su hermano le comentaba que “se tenía que 
cuidar tanto de la policía argentina, como de las fuerzas armadas uruguayas,” ya que había 
visto varios de sus integrantes por las calles de la ciudad porteña. En otro testimonio, Laura 
Elgueta Díaz, hermana de un militante chileno del MIR desaparecido en 1976 en Buenos 
Aires, contó como ella misma fue también secuestrada y torturada en el ex centro clandes¬ 
tino de detención Club Atlético en 1977, en el barrio de San Telmo, un año después de que 
su hermano Luis había sido desaparecido. Su familia había llegado a Buenos Aires en abril 
de 1974, después ser perseguida por la dictadura de Pinochet en Chile. Pero la persecución 
contra la familia no cesó en Argentina. El 26 julio de 1976, su hermano Luis fue desapa- 

7 “Segunda etapa del Cóndor,” Página 12, 14 de diciembre 2013. 



recido junto con su compañera argentina, y la hermana de ella. Un año más tarde, el 12 de 
julio de 1977, en otro operativo, son secuestradas Laura y su cuñada Sonia. Fueron ambas 
llevadas al Club Atlético. Al llegar allí, se dieron cuenta que había muchos chilenos que las 
esperaban y preguntaron: “¿Porque están ustedes aquí?” Y les contestaron: “Porque Pino- 
chet así lo quiere”. Durante los interrogatorios, les preguntaban a Laura por su hermano, 
aunque ya parecían conocer las respuestas a las preguntas: “¿Tu hermano era del MIR?” y 
ella le contestó que sí, que era del MIR, al cual le dicen, “no eres mentirosa”. Ella preguntó 
si ellos tenían a su hermano y le dicen: “Ya no lo tenemos. Se lo llevaron a Chile porque allí 
tenía muchas cuentas por pagar”. Laura y Sonia fueron finalmente liberadas, amenazadas 
con irse de Argentina y abandonar la búsqueda de Luis. Se exiliaron en México y muchos 
años después reconocieron de algunas fotos al agente chileno Enrique Arancibia Clavel 
como uno de los chilenos que habían visto operando en el Club Atlético. 

Para los sobrevivientes y los familiares de las víctimas, la oportunidad de dar testi¬ 
monio ante el Tribunal constituye una forma de justicia reparativa, más allá del elemento 
retributivo intrínseco al proceso de Justicia Penal. A menudo, destacando la impunidad que 
rodea los crímenes en sus países de origen, los testigos agradecían a los jueces para haberles 
dado la oportunidad de brindar sus relatos y afirmaron que atesoraban poder de narrar sus 
historias y el trabajo de los jueces en tratar de establecer lo que había sucedido con sus seres 
queridos. 

Los alegatos 

Después de la etapa de recepción de prueba, entre junio y noviembre de 2015 tuvo lu¬ 
gar la etapa de alegatos de la acusación. La querella original, la de la Secretaria de Derechos 
Humanos de Argentina y la de la querella unificada CELS-Kaos-Liga presentaron primeros 
sus alegatos finales a la corte. Entre el 7 de agosto y el 10 de noviembre, el Ministerio Pu¬ 
blico, representado por los fiscales Pablo Ouviña y Mercedes Moguilansky, expusieron su 
acusación. Ouviña y Moguilansky abordaron la represión en el Cono Sur organizando su 
exposición, describiendo los binomios de países que la dictadura argentina conformó en la 
Operación Cóndor con Uruguay, Chile, Paraguay, Bolivia y Brasil. Al comenzar el juicio, el 
fiscal Ouviña había declarado: “Los delitos de lesa humanidad exceden el interés particular. 
Estos hechos no sólo interesan a las víctimas y a sus allegados directos. Le interesan a toda 
la sociedad. Pero este juicio de Operación Cóndor tiene un interés mucho más amplio, 
porque están esperando respuestas no sólo argentinos. Están esperando respuesta urugua¬ 
yos, chilenos, bolivianos, paraguayos. No sólo nuestros connacionales, sino todos nuestros 
vecinos nos están mirando para ver qué hacemos”. 8 La Fiscalía pidió en ese momento la 
condena de 17 imputados. En la última etapa, presentaron los alegatos los defensores par- 


8 “Operación Cóndor: con el veredicto previsto para el viernes próximo, llegará el final de un juicio histó¬ 
rico,” 20 de mayo de 2016, http://www.fiscales.gob.ar/lesa-humanidad/operacion-condor-con-el-veredicto- 
previsto-para-el-viernes-proximo-llegara-el-final-de-un-juicio-historico/ 


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ticulares de los imputados como también los defensores de oficio, entre diciembre de 2015 
y abril de 2016. 

La Sentencia Plan Cóndor 

Después de tres años, dos meses y 22 días de la primera audiencia y a casi 17 años de 
que se presentara la querella original, el viernes 27 de mayo de 2016 se dio a conocer el 
veredicto en el juicio Plan Cóndor. De los 27 imputados originales, quedaban en ese día 
solamente 17; 5 habían fallecido y otros 5 apartados del juicio por razones de salud. 

A las 17 horas de la tarde, el presidente del Tribunal Oral en lo Criminal Federal N°1 
(TOF1) de la Capital Federal, Oscar Amirante, leyó el veredicto en los que se condenaron 
a 15 de los 17 imputados, mientras que dos fueron absueltos. 

La sentencia fue la primera a ser dictada por crímenes de lesa humanidad que habían 
sido cometidos en el marco de una organización ilícita transnacional, dedicada al intercam¬ 
bio de información de inteligencia ilegal y a la persecución, secuestro, repatriación forzada, 
tortura y homicidio y/o desaparición de disidentes políticos en el Cono Sur.’ 9 Mientras que 
ya anteriores juicios habían reconocido la existencia de asociaciones ilícitas a nivel nacional 
tanto en Argentina como en Chile, nunca antes se había considerado que también había 
existido una asociación ilícita a nivel internacional establecida entre los gobiernos dictato¬ 
riales en aquellos años para coordinar la persecución de los opositores políticos a lo largo y 
ancho de Suramérica. Las penas más altas fueron dictadas en contra de los ex comandantes 
de Institutos Militares Reynaldo Benito Bignone y Santiago Ornar Riveras, quienes fueron 
condenados a 20 y 25 años de prisión respectivamente. Fueron condenados a 25 años de 
prisión también el ex coronel uruguayo, Manuel Juan Cordero Piacentini, quien se des¬ 
empeñó en el Servicio de Información de Defensa (SID) y en el Organismo Coordinador 
de Operaciones Antisubversivas (OCOA) de Uruguay, y al ex civil de inteligencia Miguel 
Ángel Furci, que revistó en la Secretaría de Inteligencia del Estado y actuó en el centro 
clandestino Automotores Orletti. Los otros 11 imputados recibieron penas que variaron 
entre 20 y 8 años. Los fundamentos de la sentencia fueron difundidos por el TOF1 el 9 de 
agosto de 2016, en un extenso documento de 5,219 páginas, que se encuentra disponible 
en la web. 10 En esta última parte del capítulo vamos a destacar algunos aspectos claves de la 
sentencia, que tienen que ver con la naturaleza de la coordinación represiva y su calificación 
como asociación ilícita transnacional. 

El tribunal abarca desde el punto de vista histórico y político la conformación de la 
coordinación represiva entre las dictaduras suramericanas en un contexto geopolítico ca¬ 
racterizado por la Guerra Fría, la Doctrina de Seguridad Nacional, que hacía hincapié en 

9 “Operación Cóndor: se probó la asociación ilícita y se impusieron penas de 8 a 25 años de prisión,” 27 de 
mayo de 2016, http://www.fiscales.gob.ar/lesa-humanidad/operacion-condor-se-probo-la-asociacion-ilicita- 
y-se-impusieron-penas-de-8-a-25-anos-de-prision/ 

10 Texto de la sentencia, www.cij.gov.ar/http://www.cij.gov.ar/d/doc- 15250.pdf 



la figura del enemigo interno, como asimismo en la influencia de la Doctrina de la Escuela 
Francesa, con la teoría de la ‘guerra antisubversiva’ (página 1,120). En esa coyuntura es 
donde empieza a surgir la coordinación represiva a comienzo de los años 1970. Primero, la 
coordinación se dio, utilizando palabras del General chileno Manual Contreras, jefe de la 
DINA (página 1,222), a través de ‘pactos de caballeros’ entre los servicios de inteligencia, 
las fuerzas armadas y de seguridad de los países de la región, para intercambiar informa¬ 
ciones y prisioneros en casos puntuales y de mandera ad hoc. Un ejemplo de esa fase de 
cooperación informal, también conocida como ‘pre-Cóndor,’ ocurrió en mayo de 1975 con 
la detención en Asunción de Jorge Isaac Fuentes Alarcón, chileno militante del MIR, y el 
militante argentino del ERP, Amílcar Santucho. El TOF1 resaltó como ese caso constituyó 
‘el antecedente inmediato a la formalización del “Plan Cóndor”, ‘en el que pudo advertirse 
la intervención de fuerzas militares, de inteligencia y de seguridad de Paraguay, Chile y 
Argentina para la detención e interrogatorios de los nombrados, y el traslado hacía Chile de 
Fuentes Alarcón, siendo alojado en “Villa Grimaldi”, quien a la fecha permanece desapare¬ 
cido (página 1,200). Ese caso fue, según los jueces, la “prueba piloto” de Plan Cóndor: ‘en la 
práctica estaban listas su estructura y engranajes para iniciarse. Así fue a fines de noviembre 
de 1975, tras su formalización’ (página 1,218). 

El tribunal ofrece, además, una definición de Plan Cóndor, indicando que ‘fue una 
plataforma que estandarizó las prácticas de coordinación represiva presentes en la región 
e implicó la puesta a disposición de recursos humanos, materiales y técnicos entre las dic¬ 
taduras cívico-militares que por ese entonces la gobernaban, con el objetivo de facilitar la 
destrucción o eliminación de sus opositores, fueran individuos u organizaciones -actuales 
o potenciales’ (página 1,221). Con el Plan Cóndor se forjó, por lo tanto, una red multila¬ 
teral de inteligencia institucionalizada, extendida y permanente. El sistema informal y ad 
hoc que existía anteriormente como en el caso de Fuentes Alarcón y Santucho fue, a partir 
de diciembre de 1975, reemplazado por una red ya estable y que se mantuvo activa en el 
tiempo. De hecho, en la sentencia, se fijan las fechas en las que el Cóndor perduró, exten¬ 
diéndose desde fines de noviembre de 1975 hasta -por lo menos- comienzos de la década 
del ochenta, teniendo su accionar mayor impronta entre los años 1976 y 1978 (página 
1,234). 

La asociación ilícita Cóndor se pudo establecer después de que todos los países de la 
región se encontraran bajo gobiernos dictatoriales inspirados por la misma ideología po¬ 
lítica. Según los jueces, Cóndor tuvo consecuencias en, por lo menos, dos niveles. La con¬ 
formación de Cóndor afectó directamente a la soberanía e integridad de cada uno de los 
países integrantes del acuerdo: su accionar agravió no solo a sus nacionales, sino también a 
ciudadanos extranjeros, porque las tareas clandestinas realizadas por las autoridades milita¬ 
res vulneraron el derecho de asilo o refugio que cada uno de esos Estados debía reconocer, 
ya que las víctimas eran perseguidos políticos (página 1,223). Debido a la sucesión de gol¬ 
pes militares que se dieron en la región, a partir de Paraguay en 1954, se habían generado 
varias oleadas migratorias por Suramérica. Los exiliados se escapaban de la persecución 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



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política sufrida en su país natal y buscaban refugio en los países limítrofes. En los años 1960 
y, especialmente, a partir de los 1970, muchos exiliados uruguayos, brasileños, chilenos, 
bolivianos y paraguayos se encontraban viviendo en la Argentina, país que se había con¬ 
vertido en un refugio para miles de perseguidos políticos. Entre 1973 y 1975, Argentina 
era el único país de la región que mantuviera un régimen democrático: por eso, se había 
transformado en un destino privilegiado por los exiliados políticos. Pero, a partir del 24 
de marzo de 1976, cuando se dio el golpe en Argentina también, el país que había ofrecido 
refugio a tantos perseguidos políticos, se convirtió en una trampa mortal. Ya no había a 
donde escaparse. El hecho de que muchos de los crímenes de Plan Cóndor ocurrieran en 
Argentina no fue, consiguientemente, producto del azar. Como bien recalcan los jueces: ‘al 
ser el reducto donde quedaron emplazados los activistas y opositores a los distintos gobier¬ 
nos dictatoriales, este país devino dialécticamente de un refugio a un coto de caza dondefueron 
cercados’ {páginas 1,225-1,226). 

La sentencia examina en detalle varios de los casos de víctimas de la coordinación re¬ 
presiva, analizándolos por binomios de países empezando por el de República Argentina 
- Bolivia. Hacia el final es donde los jueces abordan la categorización de Plan Cóndor como 
asociación ilícita a nivel internacional, figura delictiva la de la asociación ilícita que se había 
imputado a 15 acusados, de los que 13 resultaron condenados por el delito de “asociación 
ilícita en el marco del denominado “Plan Cóndor”.’ El tribunal resaltó como existió un 
acuerdo entre las cúpulas militares que gobernaban autoritariamente Chile, Argentina, Pa¬ 
raguay, Uruguay, Bolivia y Brasil (agregándose luego Perú y Ecuador), con el objetivo de 
perseguir a los opositores políticos -reales o potenciales- al margen de cualquier control 
jurisdiccional.’ Esta persecución se transformó en un terror sin fronteras geográficas: se 
perpetraron centenares de secuestros, privaciones ilegítimas de la libertad, torturas y ho¬ 
micidios, allanamientos ilegales, sustracción y apropiación de niños, robos, extorsiones, y 
amenazas. Todos estos delitos fueron cometidos indistintamente en o a través de cualquiera 
de aquellos países que conformaban la red de Cóndor. En ese pacto criminal transnacional 
tomaron parte principalmente las fuerzas armadas, de seguridad y organismos de inteligen¬ 
cia, pero también los integrantes de cuerpos diplomáticos, migratorios y de otras estruc¬ 
turas estatales. Es decir que Cóndor utilizó todos los recursos a disposición de los estados, 
tanto militares como civiles. Según los jueces, esa “alianza” entre las fuerzas represoras, 
sistematizada y coordinada en forma clandestina no fue otra cosa que una enorme y trans¬ 
nacional asociación ilícita ’ (página 5,097). El tribunal analizó también si era posible que la 
asociación ilícita transnacional de Cóndor pudiera coexistir con las asociaciones ilícitas 
nacionales que cada régimen dictatorial constituía adentro de su propio país. El TOF1 con¬ 
sideró que esa coexistencia era de hecho posible, que el acuerdo ilícito regional claramente 
convivió con las asociaciones ilícitas nacionales y que, además, podían compartir algunos 
de sus integrantes o los medios disponibles (página 5,098). 



Uruguay y El Cóndor 

Hablar del Plan Cóndor es hablar de Uruguay. La vinculación entre Uruguay y Cón¬ 
dor es contundente e indudable: hubo secuestros de uruguayos en cada uno de los países 
del Cóndor. La última actualización de la Investigación Histórica sobre Detenidos Desapa¬ 
recidos del 2015 identifica a 192 casos de desaparecidos uruguayos, cuya mayoría fueron 
víctimas de desaparición forzada en el exterior; 41 desapariciones ocurrieron en Uruguay, 
mientras que 137 en Argentina, 9 en Chile, 1 en Bolivia, 1 en Colombia y 3 en Paraguay. 11 
Las garras del Cóndor alcanzaron a los uruguayos a lo largo y ancho de Suramérica. De 
forma similar, en un informe compilado por la UNESCO en 2016, se estima que hubo 
alrededor de 377 víctimas de la coordinación represiva entre 1974 y 1981, entre ellos 
177 uruguayos, 72 argentinos, 64 chilenos y 25 paraguayos. 12 Es decir que los uruguayos 
constituyeron casi la mitad, 47%, de todas las víctimas de Plan Cóndor. 

A pesar de constituir la mayoría de las víctimas de la coordinación represiva, se registra 
un bajo nivel de judicialización de esos crímenes en Uruguay. Según un relevamiento hecho 
en colaboración con el Observatorio Luz Ibarburu, 13 causas en Uruguay son vinculadas a 
casos de crímenes de Cóndor y las mismas abarcan solamente 111 víctimas, es decir un 63% 
del total. Además, aun considerando las víctimas que se están judicializando, la gran mayo¬ 
ría no tiene sentencia aún como la gran mayoría de las causas se encuentran en la etapa de 


2.1. Las 377 víctimas de la coordinación represiva (1974-1981) 




219 Desaparecidos 

38 Asesinados 
84 Liberados 

i p Identidades 
1 recuperadas 

1 3 Exoulsados 
1 Fugado 

Además se registraron 
4 intentos de asesinato, 

1 niño localizado y 5 suicidios. 


• • 

Tf 

70% 30% 

126 

Traslados ilegales 
entre países 


Niños (2-8 años) | Adultos (31-60 años) 

Adolescentes (9-17 años) H Adultos mayores (+ 60 años) 
Adultos jóvenes (19-30 años) ■ Sin datos 


Nacionalidad de las víctimas 

Además, la identidad de una persona no pudo ser identificada 



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11 Listado de detenidos desaparecidos por responsabilidad del Estado, Secretaría de Derechos Humanos para el 
Pasado Reciente, actualización 26 de febrero de 2015, http://sdh.gub.uy/inicio/institucional/equipos/equipo 
+de+historiadores/3ra+seccion+detenidos+desaparecidos/lista+detenidos- desaparecidos 

12 Operación Cóndor: 40 anos después. Centro Internacional para la Promoción de los Derechos Humanos. 
UNESCO: marzo de 2016, pagina 260, http://www.cipdh.gov.ar/wp-content/uploads/2015/ll/Opera- 
cion_Condor.pdf 


MEMORIA E IMPUNIDAD 










DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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investigación. Las cuatro causas con sentencia firme abarcan solo a 70 víctimas, un 39.5% 
del total de las estimadas 177 víctimas uruguayas. 

Las causas vinculadas con Cóndor tuvieron, de todos modos, un papel clave en la lu¬ 
cha por la justicia en Uruguay. Es interesante resaltar como la primera denuncia penal por 
crímenes de la dictadura que se presentó en el momento de la transición a la democracia 
el 22 de febrero de 1984, aun bajo gobierno dictatorial, se refería al secuestro en 1978 en 
Porto Alegre (Brasil) de los militantes del Partido por la Victoria del Pueblo (PVP), Uni- 
versindo Rodríguez y Lilian Celiberti, y de los hijos de ella. Otra denuncia emblemática del 
mismo año, con fecha 12 de abril de 1984, pedía investigar los crímenes cometidos en el ex 
centro clandestino Automotores Orletti. 

Con la sanción por el Parlamento uruguayo de la Ley de Caducidad de la Pretensión 
Punitiva del Estado, el 22 de diciembre de 1986 (MARCHESI), los juicios penales se sus¬ 
pendieron por casi 20 años, reanudándose solamente a comienzo de los 2000, gracias a los 
persistentes esfuerzos de las víctimas, familiares, activistas de derechos humanos y unos 
pocos abogados patrocinantes. 13 En ese contexto, los crímenes de Cóndor permitieron 
abrir brechas en la situación de impunidad absoluta que había existido hasta ese momento 
(Fried and Lessa 2011). El primer gobierno del Frente Amplio, con el Presidente Tabaré 
Vázquez (2005-2010), decidió no anular la Ley de Caducidad, sino que empezó a aplicarla 
de forma literal, excluyendo del alcance de la ley, por ejemplo, los crímenes cometidos por 
los altos mandos, por civiles, la sustracción de menores, y los delitos que ocurrieron en el 
exterior (Lessa 2014). De tal forma, investigaciones judiciales empezaron a tramitarse en 
el país. De hecho, la primera condena de militares y policías vinculados con el régimen 
dictatorial uruguayo dictada por un juez en el país tuvo lugar en marzo de 2009 y estaba 
vinculada con hechos delictivos en el marco de Plan Cóndor. El juez Luis Charles condenó 
en ese entonces a seis ex militares y dos ex policías por 28 delitos de homicidios, contra 
militantes del PVP secuestrados en Buenos Aires en 1976. En el mismo año, en octubre 
de 2009, otra causa Cóndor llevó a la condena del ex dictador Gregorio Alvarez, junto con 
otro imputado, por 37 homicidios de militantes uruguayos exiliados en Argentina entre 
1977 y 1978. Finalmente, en una causa posteriormente archivada por la muerte del único 
imputado, se procesó en 2010 por primera vez tipificando el delito de desaparición forzada 
(no homicidio como se había utilizado en los casos anteriores), tipificación ratificada en 
apelación en 2011. 

Desde 2011, se han registrado muy pocos avances en la investigación judicial de los 
crímenes tanto de Cóndor como de la dictadura más en general en Uruguay. El único uru¬ 
guayo condenado en 2016 recibió su sentencia en Argentina en el juicio Cóndor. El ex 
coronel Manuel Cordero Piacentini había llegado a la Argentina en enero de 2010, después 
de su extradición desde Brasil. En 2004, Cordero se había fugado de Uruguay. El activista 


13 Luchas contra la impunidad. Uruguay 1985-2011. Gabriela Fried, Francesca Lessa, compiladoras. (Trilce: 
Montevideo, 2011), http://www.trilce.com.uy/pdf/luchas%20contra%20impunidad.pdf 



brasileño Jair Krischke, del Movimiento Justicia y Derechos Humanos de Porto Alegre, 
quien había iniciado una paciente búsqueda del uruguayo prófugo, finalmente lo encontró 
en Santana do Livramento, Brasil, escondido en la casa de su cuñado y alertó a las autorida¬ 
des de Uruguay y Argentina. 14 El proceso de la extradición de Cordero a la Argentina fue 
largo y complejo. Finalmente, el Supremo Tribunal Federal (STF) de Brasil votó a favor de 
la extradición, pero limitó los crímenes por los que Cordero podía ser sometido ajuicio en 
Buenos Aires. El STF rechazó el enjuiciamiento por el delito de asociación ilícita, consi¬ 
derando que ese crimen ya había prescrito, pero autorizó por lo menos su extradición por 
11 casos de desaparición forzada, considerando que estos últimos eran delitos permanentes 
que se seguían cometiendo. Además, el STF decidió la extradición a favor de Argentina, 
porque ese había sido el primer país en solicitarla. 15 

Al momento del veredicto en mayo 2016, elTOFl consideró que Cordero había sido 
un partícipe necesario en 11 delitos de privación ilegítima de la libertad, cometidos en 
contra de 10 víctimas uruguayas (es decir: Ary Cabrera Prates, José Hugo Méndez Do¬ 
nadío, Francisco Edgardo Candía Correa, Feón Gualberto Duarte Fuján, Rubén Prieto 
González, Adalberto Soba Fernández, Alberto Cecilio Mechoso Méndez, María Emilia 
Islas Gatti de Zafaron i Castilla, Washington Cram González) y una víctima argentina, 
María Claudia García Iruretagoyena de Gelman. Eos jueces consideraron, en particular, 
que Cordero había sido un elemento fundamental en las operaciones represivas en el marco 
de la llamada “lucha antisubversiva” contra los exiliados uruguayos en la Argentina (página 
4,911). Además, para los jueces, la coordinación y el traspaso de información de un país a 
otro demostraba la actividad conjunta de las fuerzas represivas de Argentina y Uruguay. 
Cordero actuaba como parte del Servicio de Información de Defensa (S.I.D.) y del Or¬ 
ganismo Coordinador de Operaciones Antisubversivas (O.C.O.A.) de Uruguay. Para el 
tribunal. Cordero tuvo un papel clave en las oleadas represivas que se desataron contra el 
Partido por la Victoria del Pueblo (PVP), entre abril y octubre de 1976 en Buenos Aires. 
A lo largo del tiempo, Cordero se había transformado en un “especialista” en la represión 
contra el “P.V.P.,” experto en procesar la información, tanto la que obtenía en Buenos Aires 
como en su país de origen, e intentaba con ello armar el organigrama del partido y la cú¬ 
pula de sus líderes para lograr, eventualmente, su desarticulación. El tribunal resaltó como 
Cordero, entre abril y octubre de 1976, cumplió ‘un papel fundamental y participó de los 
secuestros, interrogatorios y traslados de personas, en su mayoría uruguayos e integran¬ 
tes del “P.V.P.”, que fueron privados ilegalmente de su libertad durante ese período. Hay 
abundantes testimonios de las actuaciones de Cordero, tanto en Argentina como en Uru¬ 
guay, su participación en operativos de secuestros, detenciones, violación, interrogatorios 
y torturas, como también de su presencia permanente en Orletti en ese lapso de tiempo. 


14 “Cordero fue extraditado a Argentina,” La Red 21, 24 de enero de 2010, http://www.lr21.com.uy/ 
politica/397551-cordero-fue-extraditado-a-argentina 

15 http://www.montevideo.com.uy/contenido/CORDERO-SERA-EXTRADITADO-A-ARGENTI- 
NA-64209 


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Cordero formaba parte del grupo de militares liderados por el Mayor José Niño Gavazzo 
que operaban en Buenos Aires en el centro clandestino de detención Automotores Orletti 
en el marco de Plan Cóndor. 

Además de la condena en contra de Cordero dictada por el tribunal argentino, es po¬ 
sible que antes de fin de año sea condenado otro ex militar uruguayo, Jorge Troccoli, del 
Cuerpo de Fusileros Navales (FUSNA) investigado por 20 casos de secuestros de ciudada¬ 
nos uruguayos y argentinos llevados a cabo en Argentina, 16 en el marco el juicio Cóndor 
en Roma, Italia. En octubre, empieza la etapa de alegatos y se espera la sentencia en los 
próximos meses. 17 

Es importante destacar que, en 2016, los tribunales uruguayos no dictaron sentencia 
en ninguna de las más de 200 causas abiertas en el país. Por otro lado, como ya remarcamos, 
la única condena de un uruguayo este año se dio hasta ahora en Argentina. Si a esta condena 
se sumara también otra más en contra de Tróccoli en Roma, se generaría una situación pare¬ 
cida a la que existía hacia finales de los años 1990, cuando muchos militares argentinos eran 
investigados por las cortes europeas por crímenes cometidos durante la dictadura argenti¬ 
na. Esa presión internacional a nivel judicial puso a la luz aún más la impunidad que existía 
en Argentina en ese momento, favoreciendo los reclamos de verdad y justicia de víctimas y 
militantes de derechos humanos, y permitiendo que se llegara tiempo después a la reanu¬ 
dación de los juicios en ese país. Veredictos condenatorios en contra de Cordero y Tróccoli 
-figuras emblemáticas de la represión en Uruguay- podrían convertirse en herramientas 
valiosas para los activistas locales para movilizar el tema. Especialmente, serviría para ejer¬ 
cer presión hacia el poder judicial y el poder ejecutivo para avanzar en la investigación del 
pasado reciente adentro de Uruguay, en un contexto donde las causas judiciales no logran 
avanzar y no existe aún una política de estado de aclarar las atrocidades del pasado. Además, 
la condena en contra de Cordero resalta aún más a nivel internacional la impunidad y la 
falta de investigación de los crímenes por parte del Estado uruguayo. A más de cinco años 
de dictarse, en febrero de 2011, Uruguay sigue incumpliendo los términos de la sentencia 
Gelman de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que ordenó que los crímenes 
de la dictadura tienen que ser investigados eficazmente (CortelDH 2011). La búsqueda de 
verdad y justicia sigue siendo, en gran medida, una cuenta pendiente en Uruguay. 

Conclusión 

A 40 años de los crímenes, un tribunal argentino finalmente reconoció en una senten¬ 
cia judicial que la coordinación represiva conocida como Plan Cóndor, que sembró terror 
por toda Suramérica en los 1970, había constituido una asociación ilícita transnacional, 


16 Imputados y víctimas causa Condor http://www.24marzo.it/index.php?module=pagemaster&PAGE_ 
user_op=view_page&PAGE_id=483&MMN_position=184:184 

17 “Se acerca sentencia sobre Plan Cóndor”, Brecha, 30 septiembre de 2016, http://brecha.com.uy/se-acerca- 
sentencia-plan-condor/ 



condenando a 15 imputados. El juicio Plan Cóndor fue innovador, no solo a nivel de Ar¬ 
gentina y de la región directamente afectada por los delitos del Cóndor, sino que también 
fue un hito para la justicia transicional y los derechos humanos a nivel global. 

Desde un enfoque regional, el tribunal tuvo por acreditado, después de evaluar y 
valorar por más de 38 meses un corpus probatorio de miles de documentos y centenares 
de testimonios, que el Plan Cóndor constituyó un ‘acuerdo represivo regional.’ 18 Muchos 
académicos, historiadores, y periodistas habían hablado e investigado sobre la existencia 
de Plan Cóndor hace años, especialmente después del hallazgo del Archivo del Terror en 
Paraguay en diciembre de 1992. La sentencia del tribunal vino a confirmar, después de un 
exhaustivo análisis judicial de toda la prueba recopilada, lo que esos investigadores, como 
las mismas víctimas de Cóndor que lo denunciaron ya a partir de 1977 en plena persecu¬ 
ción, había afirmado. En mi investigación sobre Cóndor, pude relevar la existencia de 23 
causas judiciales -en diferentes etapas del proceso penal- que abarcan varios de los críme¬ 
nes cometidos por la coordinación represiva regional. De esas 23 causas, 13 tuvieron lugar 
en Uruguay, 4 en Chile y 6 en Argentina; 11 causas ya concluyeron, tres se encuentran en 
etapa de juicio, y 9 bajo investigación aún. En anteriores juicios vinculados con Cóndor, 
como los de Uruguay donde se juzgaron los responsables de secuestros contra militantes 
del PVP y del GAU entre 1976 y 1978 en Buenos Aires, o los de Chile, se limitan a episo¬ 
dios específicos de delitos cometidos dentro del marco del Cóndor. El juicio Cóndor, por 
otro lado, fue el único de esas 23 causas que abarcara casos emblemáticos de victimas de 
todas las nacionalidades y de todos los países de la coordinación represiva con el objetivo 
de emitir juicio sobre el modus operandi del Cóndor en su totalidad, para así considerarlo 
una asociación ilícita transnacional. 

El juicio, en su larga duración de 17 años entre la etapa de instrucción y juicio oral, acu¬ 
muló una enorme cantidad de prueba, alrededor de 300 testimonios, miles de documentos 
de archivos de Argentina, Uruguay, Paraguay, Chile, Brasil, y Estados Unidos, libros aca¬ 
démicos y sentencias judiciales vinculadas con Cóndor de toda la región. La existencia de 
muchos documentos de archivos que se incorporaron al juicio fue algo excepcional de esta 
causa judicial. El fiscal Ouviña recalcó en una entrevista con la BBC como ‘normalmente 
los juicios por crímenes de lesa humanidad se basan principalmente en los testimonios de 
los sobrevivientes y de los familiares de las víctimas.’ Pero en este juicio existía, además, 
una cantidad impresionante de prueba documental, que la Fiscalía pudo utilizar para re¬ 
construir ‘el rompecabezas de Cóndor,’ ya que lo que se estaba investigando no se limitaba 
a un centro clandestino o lugar específico de Argentina [que es como se conforman los 
otros juicios generalmente en ese país], sino que los crímenes abarcaban a los territorios de 
Argentina, Uruguay, Chile, Bolivia, Paraguay y Brasil’. 19 La gran cantidad de acervos docu- 

18 Dandan, Alejandra, “Con el Cóndor, el país fue un coto de caza ’’ Página 12, 2 de octubre de 2016, http:// 
www.pagina 12,com.ar/diario/elpais/1-310776-2016-1 0-02.html 

19 “Operation Cóndor: Landmark human rights trial reaches finale,” BBC News, 27 de mayo 2016, http:// 
www.bbc.com/news/world-latin- america-36394820 


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mentales, que incluían también documentos desclasificados de Estados Unidos, se transfor¬ 
mó en una herramienta clave para corroborar y confirmar los relatos de los sobrevivientes 
y los familiares. 

El juicio fue pionero, asimismo, desde una mirada global, considerando la evolución del 
campo de la justicia transicional en las últimas décadas. Desde los 1980 y 1990, a partir de 
las transiciones a la democracia en Suramérica y Europa del Este, se han utilizado diferentes 
mecanismos para responder a los crímenes del pasado, como por ejemplo juicios, comisiones 
de la verdad, políticas de reparación, remoción de cargo y juicios civiles, tribunales estableci¬ 
dos por Naciones Unidas y tribunales especiales. Por un lado, es fundamental resaltar que el 
TOF1 de Buenos Aires que dictó la sentencia es un tribunal ordinario, es decir un tribunal 
permanente adentro del sistema judicial argentino; no es un tribunal especial ni internacio¬ 
nal. Otro aspecto innovador de esta causa es el hecho de que nunca antes se habían judicia- 
lizado crímenes de alcance transnacional. Los delitos probados en el juicio Cóndor fueron 
perpetrados por una red represiva que no respetaba ningún límite y se caracterizaban por el 
cruce indiscriminado de las fronteras de los países. Hasta ahora, el enfoque dominante de la 
justicia transicional había sido hacia la investigación de crímenes cometidos adentro de un 
país o en el marco de conflictos armados internos o externos. Lo que hizo este tribunal, por lo 
tanto, representa un salto cualitativo en este campo, ya que los delitos investigados cruzan las 
fronteras de los estados y, además, tienen una naturaleza transnacional. 

A diferencia de juicios anteriores, como por ejemplo el caso Pinochet de España, el 
juicio Plan Cóndor adoptó un enfoque transnacional en cuatro niveles. En primer lugar, 
existía un intercambio permanente de información sobre blancos perseguidos entre los paí¬ 
ses de la red de Cóndor para primero ubicarlos y, posteriormente, lograr su eliminación. En 
segundo lugar, los delitos cometidos abarcaban siempre por lo menos a dos países: el país 
de nacionalidad de la víctima y el país donde se encontraba la misma. En tercer lugar, los 
operativos se llevaban a cabo por grupos de tareas internacionales, conformados por agen¬ 
tes policiales o militares locales, y sus contrapartes del país natal de la víctima y, en algunos 
casos, también participaban otros países interesados en perseguir esas personas. Finalmen¬ 
te, en un gran número de casos, aunque no en todos, hubo un cruce adicional de fronteras: 
después de la detención de la(s) víctima(s) en el extranjero, las mismas eran devueltas en 
contra de su voluntad a su país de origen, en traslados ilegales y clandestinos de prisioneros, 
para su destino final, que era frecuentemente la desaparición forzada. 

Cuando se cumplen 40 años de los horrores del Plan Cóndor, la sentencia dictada 
marca un hito fundamental en la búsqueda de verdad y justicia por los delitos del pasado re¬ 
ciente en la región. Pero la sentencia no es un punto final, sino que representa un paso más 
en la lucha permanente de las sociedades que fueron víctimas del Cóndor. El juicio abarcó 
un número importante de casos de victimas del Cóndor que les permitieron sacar a la luz y 
evaluar toda la maquinaria del Cóndor y sus operativos a lo largo de Suramérica. Muchos 
casos siguen aun sin aclararse e impunes: la labor de los tribunales tiene, por lo tanto, que 



continuar. El 4 de octubre de 2016, por ejemplo, el mismo TOF 1 empezó un nuevo juicio 
contra 4 imputados por delitos cometidos en contra de 9 víctimas de Automotores Orletti. 
El veredicto sobre Plan Cóndor fue ejemplar y constituye también una forma de reparación 
para las víctimas y sus familiares. Pero queda mucho por hacer aún. Es fundamental que 
los tribunales de todos los países que conformaron el Cóndor tomen esta sentencia como 
punto de partida para seguir profundizando y aclarando los crímenes de la coordinación 
represiva en el futuro cercano. Ya pasaron 40 años de los hechos: es particularmente ur¬ 
gente que los países de la región que, en los años 1970 y 1980 conformaron una asociación 
transnacional para delinquir, hagan ahora los mayores esfuerzos para atender y satisfacer 
los reclamos de verdad y justicia de las víctimas y de las sociedades de la región que fueron 
perseguidas por el Cóndor. 

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41 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


La causa Cóndor en Italia 

Una mirada acerca de las sentencias internacionales en la materia 


Dra. Chiara Forneris 1 


La dictadura cívico-militar uruguaya (1973-1985) llevó a cabo la represión planifica¬ 
da de cualquier disenso, a través de la eliminación de cada uno de los opositores, incluso 
pacífico: secuestros, detenciones clandestinas y no, torturas y homicidios, ocultados o disi¬ 
mulados de diversas formas. 

Aproximadamente, 192 fueron las personas desaparecidas y 123 los asesinados 
políticos 2 ,entre ellos (en función de decenios de nutrida inmigración) muchos italianos. 

El Plan Cóndor permitió a las autoridades militares y civiles de diferentes dictadu¬ 
ras de América Latina (Argentina, Chile, Uruguay, Brasil, Paraguay, Bolivia y hasta cierto 
punto Perú) el intercambio de información sobre supuestos subversivos residentes en los 
distintos países parte de la operación, y la colaboración en la persecución de estas personas. 
El “Plan Cóndor” dio lugar a operativos de inteligencia y de las fuerzas armadas de los dis¬ 
tintos países participantes permitiendo desplazarse libremente en el territorio de los otros, 
para así secuestrar, desaparecer o asesinar a sus conciudadanos. 

Con el final de la dictadura y la vuelta a la democracia tendría que haber habido un 
42 camino a la recuperación de la justicia através de la búsqueda de la verdad y la persecución 
penal de los numerosos responsables. Lamentablemente así no fue por qué el Estado uru¬ 
guayo eligió caducar el ejercicio de su natural pretensión punitiva (cfr. Ley 15.848). La 
fundamental exigencia y derecho a la verdad empujó a los familiares de las víctimas, los 
sobrevivientes y las organizaciones civiles por los derechos humanos a buscar remedios a 
esta impunidad, apelando también a otros países. 

En este marco Italia brindó y brinda su sistema judicial en un espíritu de “cooperación” 
y lucha por la defensa y promoción de los derechos humanos y la superación de la impuni¬ 
dad. 

La intervención de un Estado extranjero, como contra medida a violaciones de normas 
internacionales, contribuye a dar efectividad a las herramientas internacionales en materia 
de derechos humanos. Impone el respeto a aquellos derechos fundamentales no lo suficien¬ 
temente garantizados en el derecho interno en pos de la superación de la impunidad. 


1 Abogada. Investigadora de Derecho Penal Intarnacional y Derechos Humanos. 

2 Dr. Alvaro Rico, Investigación Histórica sobre Dentenidos Desaparecidos, Montevideo, IMPO, que abor¬ 
da la dimensión del asesinato político por responsabilidad y/o aquiescencia del Estado uruguayo. 



La Procura (Procuraduría) de la República de Roma pudo instruir un proceso, de 
valor histórico, haciendo referencia al principio de nacionalidad o personalidad activa o 
pasiva, por el que actúan respecto de delitos políticos 3 4 sucedidos en el extranjero cuando 
el autor o la víctima del delito son, respectivamente ciudadanos italianos. Se ejerce la juris¬ 
dicción o el derecho de protección, por el que intervienen extra territorialmente porque 
el hecho ilícito afecta los intereses de su Estado. De esta manera se otorga una chance a las 
victimas tuteladas/protegidas no solo por el derecho interno sino también por el derecho 
internacional fundamental para poder acceder a la justicia, a la verdad, a la reparación y a 
la no repetición. 

Fundamento para perseguir estos delitos son los artículos 8 y 11 del Código Penal 
italiano donde se reconoce la jurisdicción italiana por los “delitos políticos”, incluso por 
extranjeros, en perjuicio de ciudadanos italianos y aun cuando el ciudadano extranjero haya 
sido ya juzgado en el exterior, si así lo solicita el Ministro de Justicia italiano" 1 . 

En el caso “Plan Cóndor” los hechos denunciados revelan claramente la connotación 
política siendo en la mayor parte de los casos, delitos de homicidio agravado y secuestro de 
persona agravado, sistemáticos y fruto de una planificada colaboración transnacional. 

El objetivo de este trabajo es analizar más que el proceso italiano “Operazione Cón¬ 
dor” en sí mismo, su valor como ejercicio de la jurisdicción penal internacional y su posible 
“injerencia”, clave de la lucha contra la impunidad en Uruguay. O, dicho en otros térmi¬ 
nos, privilegiando el rol del derecho como “constructor de verdad”, por encima de su papel 
como productor de penalidades. 

Sin embargo no podemos dejar de recorrer brevemente los pasos judiciales cumplidos 
hasta el día de hoy que nos dejan analizar el valor universal de estos procesos bajo el punto 
de vista, no solamente jurídico, sino también histórico y político. 

En este marco la investigación sobre el Plan Cóndor, empieza el 9 junio de 1999 con 
la denuncia presentada por parte de los familiares de 8 desaparecidos de nacionalidad ita¬ 
liana. En el 2011, luego de una fase de investigación de más de diez años 5 , se abre la fase de 


3 «[...] cualquier delito que perjudica un interés político del Estado, es decir, un derecho político del ciuda¬ 
dano (48-54 Cost.). Se considera, asimismo, delito político, el delito común determinado, completa o parcial¬ 
mente, por motivos políticos» art. 8 c.p. 

4 En el caso del proceso Plan Cóndor el Ministro de la Justicia de Italia concedió el consentimiento a la con¬ 
tinuación del proceso, por no vigencia del “ne bis in idem”, por ocho imputados uruguayos (José Ricardo Arab 
Fernández, Juan Carlos Blanco, José Horacio “Niño” Gavazzo, Luis Alfredo Maurente Mata, Ernesto Avelino 
Ramas Pereira, José Sande Lima, Jorge Alberto Silveira Quesada, Gilberto Vázquez) por los cuales se habían 
pedido tales verificas.Por los imputados Ernesto Soca, Gregorio Conrado Alvarez Armellino y Juan Carlos 
Larcebeau Aguirregaray luego de una búsqueda en las relativas sentencias uruguayas de I o y 2 o se estableció 
igualmente la no existencia de “ne bis in idem” tampoco para estos tres imputados. 

5 Fase de las “diligencias de investigación preliminares” (indagini preliminari) no jurisdiccional, desarro¬ 
lladas por la Policía Judicial bajo la dirección de la Fiscalía, o por la Fiscalía directamente y que finalizan en la 


43 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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la Audiencia Preliminar/Previa 6 en la que se formulan las solicitudes de sobreseimiento o 
del reenvío a juicio. En la Audiencia Preliminar el GIP (Juez para las Investigaciones Pre¬ 
vias), una vez escuchadas las partes, evaluadas las actuaciones y la copiosa documentación 
probatoria, disminuye -debido a problemas burocráticos para entregar la notificación y a la 
muerte de varios acusados, como el caso del ex Presidente Juan María Bordaberry Arocena 
fallecido en 2011- a 32 el número de acusados por los crímenes de secuestro de persona y 
homicidio múltiplepluriagravado. Entre estos se encuentran los ciudadanos uruguayos: Jor¬ 
ge Alberto Silveira, Ernesto Avelino Ramas, Ricardo José Medina, Gilberto Valentín Vás- 
quez, Luis Alfredo Maurente, José Felipe Sande, José Horacio Gavazzo, José RicardoArab, 
Juan Carlos Larcebeau, Gregorio Conrado Alvarez y Ernesto Soca. También Juan Carlos 
Blanco; el teniente Ricardo Elíseo Chávez Domínguez; el general Iván Paulos, Pedro An¬ 
tonio Mato Narbondo y Jorge Néstor Tróccoli. 

Todos ellos fueron llamados a declarar ante la Justicia. Todos han declinado, aun ha¬ 
biéndoles ofrecido la posibilidad de hacerlo por videoconferencia, pero han manifestado 
su intención de no declarar. Por esta razón la Justicia italiana les ha asignado un abogado de 
oficio. Tróccoli es el único que reside en Italia y que contará con un abogado de confianza. 

Recién en 2015 se abre el proceso de acuerdo con los trámites del Procedimiento Or¬ 
dinario (Rito ordinario), por lo que acabará desembocando en un juicio oral y en el pro¬ 
nunciamiento de una sentencia que puede ser absolutoria o de condena. Hace más de un 
año que vienen declarando numerosos testigos en la penosa reconstrucción del contexto 
histórico, de los hechos y los dolorosos recuerdos vinculados a cada crimen en un contexto 
complejo y agotador donde la fatiga del relato está marcada por el ritmo de la traducción. 

Sin embargo este proceso tiene un doble y hasta un triple valor. En primer lugar, ha 
representado y sigue representando hoy en día (15 años atrás cuando en Uruguay no había 
alguna posibilidad ni siquiera de investigar sobre los crímenes de “terrorismo de Estado”, 
aunque la situación judicial interna esté parcialmente cambiada), una enorme chance de 
hacer una brecha en el velo del olvido y de una política verdadera de promoción y protec¬ 
ción de los derechos humanos en Uruguay. 

En segundo lugar, reconocer el fundamento de la operatividad de la jurisdicción ita¬ 
liana 7 . Es un ejemplo más de la extra-espacialidad, además de la extra-temporalidad, de 


concreción de la notitia criminis y el eventual impulso de una acción penal. Esta es la fase en lacual se adquiere la 
notitia criminis, se asumen las fuentes de prueba y eventualmente se adoptan medidas cautelares. 

6 Es la fase en la que se establesecen las partes tras las cuales se iniciará propiamente el proceso. 

7 Sobre el tema se puede leer la sentencia con la que la Corte Suprema de Cassazione italiana motiva la 
aplicación del art.8 c.p. «Hay que compartir la conclusión a la que han llegado los jueces de mérito acerca de 
la naturaleza política, objetiva y subjetiva, de los delitos en examen, aún más si consideramos que la definición 
de delito político que ofrece el art. 8 c.p. hay que leerla a la luz del art. 10 de la Constitución, según el cual “el 
ordenamiento jurídico italiano se adapta a las normas del derecho internacional generalmente reconocidas”. 
Entre dichas normas hay que recordar el convenio para la salvaguardia de los derechos del hombre y de las 
libertades fundamentales, que obliga a los Estados contrayentes al respeto de algunos derechos fundamentales 



la ley penal en la lucha por la intervención de la justicia en el caso de los crímenes de lesa 
humanidad. Es así que se pasa de la “eliminación de las fronteras para el aniquilamiento 
de la gente que pensaba en manera diferente” a la superación de los límites territoriales 
en la persecución judicial, no solo por la nacionalidad de los sujetos pasivos (las víctimas) 
y activo 8 (el victimario) del delito, sino también por el bien jurídico afectado: el interés 
nacional y la protección de la «justicia universal» (principio de universalidad). La perse¬ 
cución transfronteriza se basa también en las particulares características de los delitos cuya 
lesividad trasciende la de las concretas víctimas y alcanza a la Comunidad Internacional en 
su conjunto. Consecuentemente su persecución y sanción constituyen, no sólo un compro¬ 
miso, sino también un interés compartido de todos los Estados. En este sentido el proceso 
en curso en Italia puede ser leído también como expresión de solidaridad universal -la de 
evitar la impunidad de un delito- en pos de un ideal de justicia supranacional fundada en 
la idea de que la política criminal no es exclusiva de cada Estado, sino que requiere también 
de la cooperación internacional y la unificación de políticas. 

Para las organizaciones uruguayas involucradas con el tema, la búsqueda en el exte¬ 
rior de un tribunal que pueda cumplir con el derecho a la verdad de las víctimas, de sus 
familiares y de la sociedad en su conjunto, busca colmar las lagunas punitivas y sirve de 
complemento concurrente al poder punitivo de un Estado (Uruguay) que no puede y/o no 
quiere actuar para que no quede impune. Pese a que es preferible que sea el país directamen¬ 
te afectado quien juzgue a quienes lo devastaron, la actuación coincidente y sincrónica de 
jurisdicciones de distintos países del mundo en ejercicio de la justicia universal es necesaria 
e invalorable, hasta que caigan todas las barreras de la impunidad. 

Aunque pueda parecer que el proceso judicial sea dirigido a la investigación de delitos 
de quienes habían sido víctimas, ciudadanas y ciudadanos italianos, nunca es así. Desde su 
inicio estuvo destinado al conocimiento de la totalidad de los crímenes, cometidos en el 
marco del Plan Cóndor, con independencia de la nacionalidad de ofensores y ofendidos. 
En su justificación misma encarna la universalidad de la ofensa y una medida disimulatoria 
por la no reiteración del crimen: L’Italia con tutti i suoilimiti aprendo le porte dellagiustizia 
si colloca a differenza deU’Uruguay... (Italia, con todas sus limitaciones, abriendo las puertas 
de la justicia a diferencia de Uruguay) 

El tercer valor, y no por último menos importante, es la constitución como parte civiP 
de la República Oriental de Uruguay, una novedad absoluta en un juicio europeo que tiene 


45 


de cualquier persona bajo su jurisdicción, como el derecho a la vida, el derecho a la libertad personal, el derecho 
a un juicio ecuo, el derecho a no ser torturado[...]» Cass., Sez. 1,28 aprile 2004, n. 23181/04. 

8 El proceso Plan Cóndor es interesante también por la presencia entre los imputados de un ciudadano italia¬ 
no, Jorge Néstor Tróccoli ex militar uruguayo, residente en Italia desde 2007 adonde se escapó, usando su doble 
ciudadanía, de la justicia uruguaya. 

9 La figura de “parte civil” en el proceso penal italiano hace referencia a la parte dañada por el crimen o sus 
sucesores universales cuando se constituyen en el proceso penal introduciendo así en si mismo la acción civil, 
que está dirigida a obtener del imputado y del responsable civil la compensación de los daños productos por 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


46 


un valor simbólico y jurídico importante. El abogado Fabio Galiani, ha dicho: «ser reco¬ 
nocidos como parte dañada significa definir claramente el confín entre la responsabilidad 
de quien en aquel momento desempeñaba ilegítimamente funciones públicas en nombre 
del Estado y la comunidad civil que fue afectada. La participación activa de Uruguay es 
útil porque recuerda a los ciudadanos que el Estado son ellos [...]>> 10 . Todavía la posición 
de Uruguay es ambigua. En Europa el Uruguay de hoy participa en un proceso como parte 
dañada por crímenes de lesa humanidad, en los cuales el mismo fue parte, en los años de la 
dictadura como autor del terrorismo de Estado, lo que puede parecer una contradicción o 
una oportunidad. 

Hasta el día de hoy el Estado uruguayo nunca pidió perdón a sus ciudadanos por el te¬ 
rrorismo de Estado y sigue obstaculizando el cumplimento de la justicia. Contextualmente 
puede ser visto como la oportunidad de generar un debate político, institucional y jurídico 
sobre la derogación o nulidad de la Ley de Caducidad y la necesidad de intentar canales 
“internos” que permitan el juzgamiento de los responsables. ¿Será un primer tímido paso 
en la dirección del proceso de deslegitimación de la impunidad, como lo que ya ha pasado 
en Argentina? 

Sobre esta ambigüedad el Estado uruguayo debería dar una respuesta por qué no pue¬ 
de jugar en dos canchas diferentes al mismo tiempo. En el extranjero, Uruguay usa un ins¬ 
trumento y una categoría jurídico penal para participar en un proceso por crímenes de ho¬ 
micidio múltiple agravado y captura, sistemáticamente cumplidos por sectores del propio 
Estado uruguayo de aquella época en el marco de un plan transfronterizo de aniquilamiento 
de la oposición, con total desprecio a las más elementales normas del estado de derecho. Si 
pretende, como corresponde, (en la opinión de quien escribe) ser parte dañada tomando así 
la distancia de una época en la cual perseguía sus opositores perpetrando graves crímenes 
de lesa humanidad, no puede no tomar todas las medidas para que se repare est evulnus 11 , 
abriendo los archivos, no permitiendo más la impunidad y cumpliendo a todos los niveles 
con la reparación. 


el crimen, de los gastos legales y de los bienes de los cuales sean eventualmente estados privados por el crimen 
(artt.74-85 c.p.p.). 

Según cuanto aclara la corte en el reconocer la legitimidad de la República Oriental de Uruguay a constituirse 
parte civil en el proceso “Plan Cóndor”: «el fundamento de la legitimación activa es aun más evidente y se 
precisa en doble lado de la tutela del cuerpo social y del dercho-deber de proteger intereses vitales, como la 
incolumidad de subjectos que, como tiene doble ciudadanía, eran plenamente parte del pueblo y, entonces, de 
uno de los elementos constitutivos esenciales de la nación, así como de la lesión directa del patrimonio moral 
y de la imagen intenacional, claramente comprometida por la acción represiva y liberticida del aparato político 
y militar responsable por los hechos por lo que está procesado », Verbale Udienza Preliminare, 11/10/2013, 
Tribunale Ordinario di Roma, L® ció del Giudice per le Indagini Preliminari, L® ció 19°, N. 31079/05 R.G. 
Notizie di Reato, N. 19356/05 R.G. G.I.P., Roma, p. 19. 

10 Internazionale 22 noviembre 2013 Valentina Veneroso http://archivio.internazionale.it/news/ 
italia/2013/11 /22/roma-processa-le-dittature-sudamericane 

11 Herida. 



Falta una política de memoria. Falta una didáctica de la memoria sobre el pasado re¬ 
ciente. Como italiana, alumna de la Recistencia al nazifacismo (cada 25 de abril en las es¬ 
cuelas y liceos italianos van a dar charlas los siempre menos partesanos para testimoniar lo 
que fue), me asombra la total ausencia y el silencio sobre este tema en la educación local. 
Falta presupuesto para las instituciones y las organizaciones por los derechos humanos. Fal¬ 
ta presupuesto para los sitios de la memoria, falta presupuesto para las investigaciones. Falta 
un verdadero acceso a la justicia. Falta un verdadero compromiso por parte del Estado para 
tomar todas las medidas que confluyen en el establecimiento de puentes de la memoria. 

Algo se hizo pero al “va y viene”. Hay una clara falta de decisión por parte del Estado, 
lo que le imprime la lógica de un relato incompleto que no responde preguntas fundamen¬ 
tales: ¿Quién los secuestró? ¿Por qué? ¿Qué les sucedió? ¿Dónde están? Queda aún mucho 
por avanzar por la conformación de un Estado que ha resuelto sus conflictos de clase con 
una violencia inusitada y nunca antes revisada desde una noción de justicia institucional 
hacia las víctimas. 

Los procesos de democratización que siguen a los regímenes dictatoriales, autoritarios 
o totalitarios nunca son simples. Una vez que se restablecen los mecanismos democráticos 
se debe afrontar la compleja problemática de cómo ubicarlos y desarrollarlos en el tejido 
socio-político del país. 

El tema fundamental y básico es cumplir con la reconstrucción del principio de legalidad. 

La centralización de la cuestión de la justicia y la comprobación de las responsabili¬ 
dades individuales y colectivas en relación a las grandes violaciones de derechos cometidos 
durante los regímenes dictatoriales, autoritarios o totalitarios; la necesidad de reconstruir 
y reorganizar una identidad colectiva nacional fundada sobre valores democráticos y sobre 
los principios de cohesión y de armonía social; la necesidad de insertarse plenamente en un 
orden internacional basado en los principios de libertad y de justicia en el cual, el recono¬ 
cimiento de la verdad histórica va acompañada por la libertad de expresión y de discusión 
necesaria para tratar de alcanzarla. 

Más allá del rol del derecho como productor de penalidades hay que analizar el papel 
que juega como “constructor de verdad”. El Derecho es parte integral del proyecto de vida, 
sea individual como colectivo, que se realiza precisamente a través de la experiencia como 
mediación colectiva en la cual el hoy se coloca como síntesis inclusiva de la historia completa. 
A la luz de esto, si el derecho contribuye a la construcción de la memoria colectiva, incluso 
(aunque no solamente) a la “verdad” jurídica, la memoria, no como restitución exacta de los 
hechos sino como reconstrucción del pasado en función del presente, sostiene a la ciencia 
jurídica para desarrollar un rol decisivo en consolidar la adhesión a los principios fundamen¬ 
tales y al compromiso en un proyecto de vida compartido para realizar a través del Derecho. 

Con sus relatos y pruebas documentales en el exterior, los sobrevivientes y familiares 
están brindando desde hace más de 15 años (antes en la fase preliminar y ahora en la fase 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


48 


oral -dibattimentale- del proceso) su aporte a la construcción de la verdad y la memoria 
en el interior. 

La semántica del binomio derecho y memoria se resume en el pedido de satisfacción 
del derecho a la verdad por los crímenes del terrorismo de Estado. 

La acción penal es un acto simbólico de reparación, que no se identifica con la memo¬ 
ria, pero que significa hacer justicia a la memoria. Es necesario tener en claro que estamos 
hablando de crímenes contra la humanidad, los cuales, el sistema normativo reconoce y a 
los cuales impone, por otra parte, un deber de memoria, desde el momento en el cual los 
convierte en crímenes imprescriptibles. 

Por lo tanto la acción de protección jurídica de la memoria por parte de un Estado 
puede articularse garantizando el ejercicio de la acción penal, a través de la superación de 
la impunidad con la anulación de las leyes de amnistía, entendidas como instrumento de 
olvido y de afirmación de una justicia que se hace memoria. 

La identidad histórico-social y cultural de una sociedad se funda precisamente sobre 
la llamada “reciprocidad” entre la lucha por la memoria y la lucha por el reconocimiento y 
el respeto de los derechos fundamentales. Derechos fundamentales que evolucionan preci¬ 
samente de la dialéctica entre memoria y olvido. Si a esta consideración se agrega el hecho 
de que la memoria no puede ser una garantía de “ nunca más ”, sino una esperanza, está claro 
que se exige y se impone, a un Estado, un ejercicio positivo de la acción democrática a través 
de la asunción de una política de memoria. 

Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos reconocen, a los estados, 
el deber de poner a disposición, de los individuos y de las sociedades, todos los medios 
necesarios y las informaciones en su poder, al fin de conocer “[...] la verdad íntegra, comple¬ 
ta y pública sobre los hechos ocurridos, sus circunstancias específicas y quienes participaron en 
ellos 12 , y así desarrollar mecanismos propios de desaprobación y prevención para que no se 
reiteren las violaciones en el futuro. 

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) reconoce en el derecho 
a la verdad no sólo una dimensión “privada” de los familiares de las víctimas “...quepermite 
una forma de reparación...”, sino también un “...carácter colectivo, que permite a la sociedad 
tener acceso a información esencialpara el desarrollo de los sistemas democráticos... ” 13 , sin acla¬ 
rar si se trata necesariamente de investigaciones judiciales con carácter punitivo o solamen¬ 
te gnoseológico. Será la Corte Interamericana de Derechos Humanos a reconducir el dere¬ 
cho a saber lo que sucedió en el seno del derecho penal. En otras palabras, la Corte imputa 
al Estado el deber de asegurar a las víctimas una investigación con el fin de “ ...identificar a 
los responsables, [...] imponerle sanciones pertinentes [...] [y] asegurar a la víctima una ade- 


12 Cfr. Informe N° 25/98, par. 95 de la CIDH. 

13 Cfr. informe N° 25/98 de la CIDH, par. 88. 



cuada reparación...” 14 . El hecho de que un estado deba poner a disposición todos los medios 
necesarios a fin de satisfacer el derecho a la verdad de una parte no implica necesariamente 
el involucramiento del poder judicial y el fin punitivo -siendo una obligación de medios y 
no de fin- como del otro lado no se desconoce apriorísticamente su función. 

Al determinar la verdad sobre lo sucedido, el juez incluye en su decisión (entre otros 
aspectos), en primer lugar el reconocimiento de la existencia de la víctima , es un acto esen¬ 
cial y fundamental allí donde hay una masificación de delitos de lesa humanidad y, con 
mayor razón, al concluir una dictadura, que se caracteriza justamente por graves crímenes 
contra la humanidad. Del reconocimiento de la víctima se desprende la existencia de un 
culpable. Por lo tanto, la segunda función de la acción judicial es la identificación, sin posi¬ 
bilidad de negación, de todos los responsables. 

En conclusión, existe el reconocimiento -que de por si es una forma de reparación, del 
daño sufrido por la víctima- que impone la obligación de reparación no sólo de forma indi¬ 
vidual, por parte del reo quien viene apercibido con la pena correspondiente, sino también 
de forma colectiva, por parte de toda la sociedad. 

Por lo tanto, es claro, como la decisión judicial influye en la vida de las relaciones socia¬ 
les y políticas, amonestando una sociedad que a través de acciones u omisiones permite la 
violación a los derechos; reafirmando o modificando aspectos fundamentales de la historia 
que contamos y la manera en como la contamos. 

El juez es uno de los pilares fundamentales de un Estado de Derecho, y su tarea, la de 
proteger y garantizar el respeto de los derechos fundamentales, es esencial para la existencia 
y supervivencia misma de una democracia y de una sociedad justa que no puede eludir la 
inclusión en su ADN tanto la memoria colectiva como la “historia del daño”, como historia 
de las víctimas. Desde luego es claro que el proceso penal es un mecanismo fundamental 
para que tal requisito sea absuelto: como garantía del derecho de saber lo que sucedió, es 
derecho de verdad, o bien, de conocer los hechos y sus responsables, como garantía de no 
repetición y posibilidad para una sociedad de encontrarse, repensarse y redefinirse, obvia¬ 
mente con la contribución de otros actores, como el historiador, pero también de los mo¬ 
vimientos de opinión que rastrean las causas estructurales económicas, sociales, políticas y 
culturales que favorecieron el establecimiento de una dictadura. 

El proceso italiano podría colaborar con el cumplimento de una justicia plena en Uru¬ 
guay donde los hechos ocurrieron, se podrá marcar un valioso avance en la consolidación 
del principio de justicia universal y del Nunca Más. 

Por todo esto se necesita que el Estado uruguayo aclare sin lugar a duda si repudia los 
crímenes de lesa humanidad, si se reconoce en los principios de la justicia internacional 
por los cuales pretende ser parte de una acción penal en un tribunal del exterior, o si quiere 
continuar con sus incertidumbres a nivel local. 


49 


14 


Cfr. la sentencia Velásquez Rodríguez del 29/7/1988, pág. 174. 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


La Sempiterna Impunidad 


Roger Rodríguez 1 


A 30 años de votada la Ley 15.848, solo 30 represoresfueron procesados. 

De 304 causasjudicializadas, 23%fueron archivadas, 
63 % siguen en presumario y apenas hubo 6sentencias. 


El 22 de diciembre de 2016, al cumplirse 30 años de la aprobación de la Ley 15.848 de 
Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, Uruguay sigue inmerso en la impunidad 
impuesta desde la salida de la dictadura y, a pesar de las múltiples denuncias por crímenes 
de lesa humanidad realizadas por organizaciones defensoras de los derechos humanos, in¬ 
vestigaciones periodísticas y a través de familiares o de las propias víctimas, sólo se han 
judicializado 304 causas y apenas se procesó a 30 militares, policías o civiles, de los cuales 
nada más que 14 permanecen en una prisión. 

Sin imputar 

El 63% de los casos que llegaron a ser judicializados (180 causas), no ha pasado de 
la etapa del presumario; y en varios de estos casos las indagatorias judiciales recién han 
comenzado luego de años de “chicanas” jurídicas interpuestas por los abogados defensores 
50 de los imputables. Primero, por el reclamo de jurisdicción de la justicia militar, luego por el 
amparo de la propia Ley de Impunidad, le siguieron inconstitucionalidades de la ley inter¬ 
pretativa, y más tarde los reclamos de prescripción de los delitos. En algunos casos los jueces 
no han llegado a convocar a testigos y mucho menos a citar a un represor como testigo y 
mucho menos como imputado. 

De 304 denuncias judiciales por crímenes de lesa humanidad, 180 causas (el 63 %) 
continúan en la etapa presumarial: 126 en los juzgados penales de Montevideo y 54 en 
los juzgados letrados del interior del país (1 en Carmelo, 3 en Colonia, 2 en Ciudad de la 
Costa, 2 en Las Piedras, 1 en Florida, 2 en Paysandú, 1 en Salto, 1 en Treinta y Tres, 1 en 
San José, 2 en Maldonado, 2 en Fray Bentos, 1 en Flores, 32 en Tacuarembó, 1 en Rivera, 1 
en Libertad y 1 en Bella Unión). A ellas, hay que agregar 18 causas cuyo estado de situación 
no es claro, 19 que fueron acumuladas a otras causas, 3 que no figuran registradas y 2 en los 
que el juez declinó competencia... 

Es decir que, luego de tres décadas de judicialización de las violaciones a los derechos 
humanos cometidas durante el período de terrorismo de Estado sufrido por Uruguay, du¬ 
rante la represión institucional (1968-1973) y por la dictadura cívico militar (1973-1985), 


Periodista. 



únicamente 82 causas judiciales (menos del 30%) llegaron a algún tipo de definición. Y 
de ellas, para colmo, 66 denuncias (23 %) fueron archivadas... Sólo en 10 casos (3 %) se 
alcanzó la etapa de sumario y apenas en 6 procesos (2 %) la justicia penal uruguaya llegó a 
establecer una sentencia de primera instancia. 

Los datos surgen del seguimiento de causas judiciales que desde hace diez años realiza 
el Observatorio Luz Ibarburu (OLI), que en un comunicado hecho público en octubre, 
manifestó su preocupación “por la impunidad de la que goza la enorme mayoría de quienes 
han sido denunciados como presuntos autores, coautores, cómplices o encubridores de críme¬ 
nes de lesa humanidad”, reclamó que el Poder Judicial “adopte las medidas jurisdiccionales 
y administrativas” que le competen para amparar a las víctimas y advirtió que “la omisión e 
ineficiencia judicial hacen incurrir al Estado uruguayo en responsabilidad internacional” por 
incumplimiento de la Sentencia del Caso Gelman por parte de la Corte Interamericana de 
Derechos Humanos. 

Recordó que en su dictamen, la CIDH “ordenó al Estado uruguayo que condujera las 
investigaciones de modo eficaz, en un plazo razonable y asegurando que las autoridades com¬ 
petentes realicen las investigaciones correspondiente ex ojficio” y expresó que “la obligación 
del Estado de dar pronto cumplimiento a las decisiones de la Corte es parte intrínseca de su 
obligación de cumplir de buena fe con la Convención Americana y vincula a todos sus poderes 
y órganos, incluidos susjueces y órganos vinculados a la administración dejusticia..” 

Observatorio Luz Ibarburu denunció que constata la demora en los enjuiciamientos 
como una clara manifestación de denegación de justicia; que los jueces penales deben es¬ 
tablecer mecanismos procesales para evitar que los recursos presentados se transformen en 
un factor dilatorio y de revictimización de los denunciantes; que para que los denunciados 
se constituyan judicialmente en “ indagados ” se requiere un acto de señalización específico, 
pero cada vez que un juez va a realizar la indagatoria, se ve obstaculizado por una nueva 
“incidencia procesal; y la suspensión del proceso penal debe hacerse de manera fundada; 
por lo que reclamó a todos los jueces (letrados, de apelación y los propios ministros de la 
Corte) una actuación diligente, seria y eficiente, que no favorezcan la impunidad, la revic¬ 
timización y el incumplimiento de los deberes del Estado. 

En estos 30 años, a pesar de tanta dilatorias y maniobras de los impunes y de sus irnpu- 
nidores, 30 militares, policías y civiles, llegaron a ser procesados con prisión por la justicia 
penal uruguaya. Sin embargo, solo la mitad de ellos está cumpliendo la disposición judicial de 
un proceso tras las rejas (aunque ninguna de las cárceles especiales en las que están detenidos 
tiene en realidad barrotes de hierro). Seis de los procesados fallecieron, a cuatro los “desproce¬ 
saron” y liberaron, a uno lo excarcelaron en forma anticipada, a otros cuatro les concedieron 
el privilegio de la prisión domiciliaria y uno permanece en el Hospital Militar. 


51 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Sin penas 

Al coronel Juan Carlos Gómez, inicialmente procesado por el homicidio de Roberto 
“Tito” Gomensoro Josman en marzo de 1973, le fueron retirado los cargos luego de un 
extraño “enroque” por el que una vez sustituidos la jueza (Lilián Elhorriburu por Karen 
Cuadrado Fernández Chávez) y fiscal (Graciela Peraza Furlán por Fernando Pérez D’auria) 
en el Juzgado de Paso de los Toros, surgió un testimonio que descalificó al testigo de cargo 
de la causa e hizo caer la imputación sobre el militar apodado “Carretilla de Plata”. Como 
él, también resultó sobreseído el coronel José Niño Gavazzo y el caso Gomensoro volvió a 
quedar impune. 

Otro tanto sucedió con el coronel Walter Güila, director del Penal de Fibertad en 
1981 cuando se produjo la muerte por “suicidio” del recluso Florado Ramos. El juez penal 
de 3 o Turno, Rubén Saravia y la fiscal de 2 o Turno Mirtha Guianze habían considerado que 
existía responsabilidad de Güila en lo que caratularon como “Homicidio”, pero el Tribu¬ 
nal de Apelaciones de 4 o Turno (creado especialmente para pronunciarse sobre casos de 
derechos humanos, e integrado por Ángel Cal Shabán, Alfredo Gómez Tedeschi y Jorge 
Antonio Catenaccio Alonso), consideró que no había elementos de prueba y Güila fue 
liberado. 

El propio Tribunal de Apelaciones de 4 o Turno (ahora integrado por Ángel Cal, Jor¬ 
ge Cantenaccio y Fuis Charles) también fue el que propició la libertad del policía Juan 
Ricardo Zabala, imputado por el Juez Penal de I o Turno, Juan Fernández Fecchini, como 
cómplice del homicidio muy especialmente agravado del maestro Julio Castro en agosto 
52 de 1977. Sin embargo, el tribunal de alzada, entendió que Zabala solo había cumplido la 
orden de detención como funcionario del SID. Fa muerte y desaparición de Julio Castro 
volvió a quedar impune y el caso sería derivado a la Comisión Interamericana de Derechos 
Humanos (CIDH). 

Una vez más, fue el Tribunal de Apelaciones de 4 o Turno, integrado por Fuis Charles, 
Ángel Cal y la incorporada Gabriela Merialdo, quien decidió “desprocesar” al ex tupamaro 
Héctor Amodio Pérez, a quien la jueza penal de 16 o Turno, Julia Staricco y la fiscal Estela 
Florente, había procesado por su responsabilidad en las detenciones sufridas por varios de 
sus ex compañeros por la Oficina Coordinadora de Operaciones Antisubversivas (OCOA) 
luego que el “felón” aceptara “ordenar los papeles” al coronel Armando Méndez durante 
1972. Amodio -que pasó casi un año en prisión domiciliaria- quedó libre, pero el caso fue 
apelado y debe permanecer en el país. 

Asesino del estudiante Ramón Peré en julio de 1973, el coronel Tranquilino Machado 
fue excarcelado anticipadamente en octubre de 2014 en otra polémica decisión de la Su¬ 
prema Corte de Justicia que consideró que el militar había cumplido los dos tercios de la 
condena de cuatro años de prisión que por un delito de homicidio le había imputado el juez 
penal de 3° Turno, Rubén Saravia, a pedido del fiscal Juan Gómez. Fo curioso, es que la pro¬ 
pia Corte había admitido poco antes una decisión del Tribunal de Apelaciones de 4 o Turno, 



que esta vez había rechazado un pedido de prescripción del delito por parte del abogado 
defensor Miguel Langón (ex Fiscal de Corte), al establecer que no se podía contabilizar los 
años de vigencia de la Ley de Caducidad. El crimen no prescribió, pero la Suprema Corte 
terminó liberando al criminal. 

A esta serie, se podría agregar el caso de la policía María Lemos, quien venía siendo 
indagada por el caso de la muerte con vinos envenenados de Cecilia Fontana de Heber en 
agosto de 1978, pero cuando la jueza penal de 9 o Turno Gabriela Merialdo (ahora en el 
Tribunal de Apelaciones de 4° Turno) evaluaba las pruebas caligráficas que la inculpaban, 
presentadas por el director de Policía Técnica, Inspector Principal Roberto de los Santos, se 
produjo una extraña intervención del propio sub jefe de Policía de Montevideo, Inspector 
Washington Curbelo, quien descalificó las pruebas contra la hermana de su ex compañero 
de trabajo comisario Víctor “Beto” Lemos (ex Director de Hurtos y Rapiñas). Curbelo 
fue el perito que dio por verdadera la falsa foto del científico chileno Eugenio Berríos en 
Italia con la que se cerró una interpelación al canciller Sergio Abreu en 1992 y también fue 
el calígrafo que consideró falsa la firma auténtica de Walter Estellano cuando por el Caso 
Focoex el parlamento terminó sancionando al denunciante, diputado frenteamplista Leo¬ 
nardo Nicolini. 

Sin gloria 

Efectivamente presos, se encuentran los policías Nelson Bardesio y Pedro Fleitas, in¬ 
tegrantes del Escuadrón de la Muerte que en 1971 fue responsable del secuestro y desapa¬ 
rición de Abel Ayala y Héctor Castagnetto, y del homicidio de Manuel Ramos Filippini e 
íbero Gutiérrez. Bardesio fue detenido y extraditado desde Argentina (donde lo encontró 
un equipo periodístico del semanario Brecha) y, como el Inspector Fleitas, terminó pro¬ 
cesado por homicidio especialmente agravado según dispuso la jueza penal de 8 o Turno, 
Graciela Eustachio a pedido del fiscal Juan Gómez, quien aceptó lo que había solicitado 
su antecesor el fiscal Ricardo Perciballe (desplazado a la órbita civil por el Dr. Jorge Díaz 
apenas llegó a asumir como Fiscal de Corte) quien también había reclamado la cárcel para 
el policía Jorge Grau Saint Laurent (fallecido) y para el civil Miguel Sofía, hoy prófugo de 
Interpol. 

El coronel Arturo Aguirre también continúa encarcelado, luego de haber sido proce¬ 
sado por el juez penal de 4 o Turno, Eduardo Pereyra Suárez, quien le imputó el delito de 
homicidio especialmente agravado sobre Gerardo Alter durante un interrogatorio en el 
Batallón Florida en 1973. Junto a él, fue procesado el capitán Alberto Gómez Graña, quien 
falleció en prisión en 2013, y se pidió la captura internacional del coronel Hermes Tarigo, 
quien huyó del país. El coronel José Puigvert, es el único de los asesinos de Aldo Perrini que 
está preso. La muerte del heladero de Carmelo en marzo de 1974 en el Batallón N° 4 de Co¬ 
lonia, también implicaba al general Pedro Barneix, quien se suicidó, y a los coroneles José 
“el francés” Baudean y Washington Perdomo, que fallecieron antes de que la jueza penal de 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


7 o Turno, Beatriz Larrieu de las Carreras y la fiscal Ana María Telechea tomaran resolución 
en una causa que había sufrido todo tipo de dilatorias en cada intento de indagatoria de 
la magistrado antecesora, Mariana Mota, quien sufrió fuertes presiones del sector militar, 
político y judicial. Mota, finalmente, fue trasladada a un juzgado civil por la Suprema Corte 
de Justicia antes de poder dar su dictamen sobre el caso. 

El coronel aviador Enrique Rivero Ugartemendía cumple la pena de prisión que se 
le impuso por el homicidio, en julio 1976, de Ubagesner Chaves Sosa, cuyo cuerpo, en¬ 
terrado en una fosa clandestina en una chacra de Pando, fue recuperado en noviembre de 
2005. La jueza actuante, Mariana Mota, también procesó por ese crimen al coronel (av.) 
José Uruguay Araújo Umpiérrez. Enrique Rivero, había sido procesado por la muerte de 
Horacio Ramos en 1981, pero fue absuelto de ese crimen por la Suprema Corte de justicia. 
También se encuentra preso el coronel Asencio Lucero, procesado por la jueza penal de I o 
Turno, Julia Staricco, quien a pedido del fiscal Carlos Negro le imputó reiterados delitos 
de privación de libertad especialmente agravados por su participación en crímenes de lesa 
humanidad sobre un grupo de presas políticas que denunció la violencia sexual como prác¬ 
tica de tortura en el Regimiento de Caballería N° 9, donde el reo era capitán a cargo del S2 
(Inteligencia). 

La cárcel de Domingo Arena fue creada para alojar al primer grupo de militares en¬ 
carcelados por sus crímenes durante la dictadura. Allí se encuentran los ex coroneles José 
“el turco” Arab, Luis Maurente, Jorge “Pajarito” Silveira y Gilberto Vázquez, con los ex 
policías Ricardo “Conejo” Medina y José Sande Lima, y el ex soldado Ernesto “Drácu- 
la” Soca. Todos ellos responsables del traslado y desaparición de los uruguayos militantes 
del partido Por la Victoria del Pueblo (PVP) secuestrados en Buenos Aires, recluidos en 
el centro clandestino de detención (CCD) Automotores Orletti y trasladados a Uruguay 
en el denominado “segundo vuelo”, quienes tras permanecer en el “pozo” conocido como 
“300 Carlos”, fueron ejecutados y enterrados en una unidad militar. La “patota” del Servicio 
de Información y Defensa (SID), procesada por el entonces juez penal de 19° Turno Luis 
Charles y la fiscal Mirtha Guianze, también incluye a los coroneles José Niño Gavazzo y 
Ernesto Ramas, quienes hoy gozan de prisión domiciliaria. 

El propio juez Charles, con el ministerio público de Guianze, también actuó en la 
causa de los secuestros en 1977 de otro grupo de uruguayos, militantes del GAU, el PCRy 
el MLN, quienes recluidos en los “pozos” de Banfield y Quilines en Buenos Aires, fueron 
traídos por mar, aire y tierra a Uruguay donde los ejecutaron y desaparecieron. Por ese cri¬ 
men de lesa humanidad fue procesado y continúa preso el capitán de fragata Juan Carlos 
Larcebeau, uno de los comandantes de fusileros Navales (LUSNA), unidad de la Armada 
uruguaya que participó en esa etapa de la coordinación represiva regional conocida como 
Plan Cóndor. Por el caso, también fue encarcelado el dictador Gregorio “Goyo” Álvarez y 
se fugó a Italia el capitán de navio Jorge Tróccoli, cuya cadena perpetua fue solicitada por 



el fiscal Giancarlo Capaldo en el juicio internacional al “Plan Cóndor” que se viene instru¬ 
yendo en Roma. 

Quien ya se encuentra preso en el exterior es el coronel Manuel Cordero Piacentini, 
quien fue requerido por la justicia uruguaya en 2002 por apología de la tortura y huyó a 
Brasil donde se radicó hasta que, luego de un largo proceso, la justicia brasileña otorgó su 
extradición a Argentina, cuya justicia había pedido su captura para enjuiciarlo en el marco 
de la megacausa contra el Plan Cóndor. Finalmente, Cordero fue sentenciado a 25 años de 
prisión, castigo que cumple en la Unidad 3, cerca del aeropuerto de Ezeiza. Cordero está 
implicado en varias de las causas que se juzgan en Uruguay y particularmente en el homici¬ 
dio por torturas de Iván Morales Generalli en noviembre de 1974. 

Cumplen condena en Chile, luego de ser extraditados en 2006, los uruguayos Tomás 
Casella, Eduardo Radaelli y Willington Sarli, implicados en el homicidio del agente chile¬ 
no Eugenio Berríos, desaparecido en 1992 y cuyo cuerpo fue encontrado en una duna de 
El Pinar en 1995. Berríos, científico que experimentaba con gas sarín para la Dirección de 
Inteligencia Nacional (DINA), había sido “escondido” en Uruguay cuando se comenzó a 
investigar judicialmente el homicidio del ex canciller Orlando Letelier y se había llegado a 
una conexión con el agente norteamericano Michael Townley, que comprometía a la dicta¬ 
dura del general Augusto Pinochet. 

Sin rejas 

El ex comandante en jefe del Ejército, general Gregorio Álvarez se encuentra internado 
en el Elospital Militar, luego de sufrir un accidente cerebro vascular. Desde 2007 cumplía 
prisión por reiterados delitos de desaparición forzada que le tipificó el juez Luis Charles 
en el caso en que fue encarcelado junto al naval Juan Larcebeau. El “Goyo” también había 
sido procesado por la muerte del tupamaro Roberto Luzardo en 1973, pero el Tribunal 
de Apelaciones de 4 o Turno, consideró que el ex dictador no era imputable de ese delito. 
Álvarez permanece impune de otros crímenes. Tampoco está tras las rejas José Uruguay 
Araújo Umpiérrez, alias “Paleta Quemada”, procesado por el homicidio y desaparición de 
Ubagesner Chávez Sosa. Araújo Umpiérrez, miembro del SID también fue coordinador 
del “segundo vuelo” de Orletti por el que en 1976 se trasladó ilegalmente a 22 uruguayos 
desde Argentina para hacerlos desaparecer en nuestro país y cuyos restos aún no han sido 
encontrados. El aviador fue el primer represor en recibir la prisión domiciliaria. 

De similar reclusión hogareña disfrutan los septuagenarios torturadores Ernesto Ra¬ 
mas y José Niño Gavazzo Pereira. Ramas, alias “El Tordillo”, implicado en los crímenes de la 
OCOA y el SID en 1976, hace diez años está “grave” y siempre permaneció en el Hospital 
Militar sin pasar una noche en la cárcel y ahora logró radicarse en una casita de Piriápolis 
donde no utiliza tobillera y nadie controla sus movimientos. El delincuente (tiene antece¬ 
dentes por estafa) Gavazzo, ha sido culpado de los crímenes de Orletti en Argentina y de la 
desaparición de María Claudia García de Gelman, cuya hija Macarena, nacida en cautiverio 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


en 1976 fue entregada a la familia de un policía hasta recuperar su identidad en el año 2000. 
Ramas y Gavazzo han sido escrachados en sus domicilios. Por una manifestación ante su 
casa Gavazzo no pudo asistir al cumpleaños de su nieta, visita a la que había sido autorizado 
por el juez ejecutante Martín Gesto, quien otorgó a ambos el beneficio de la domiciliaria, 
pese a lo que establece el Artículo 9 de la Ley 17.897. 

Otro que, luego de permanecer preso en Cárcel Central durante varios años, cumple 
actualmente la pena en su casa es el ex canciller Juan Carlos Blanco Estradé, al que el juez 
Eduardo Cavalli culpó en el año 2002 por la desaparición de la maestra Elena Quinteros, 
secuestrada de los jardines de la embajada de Venezuela en 1976. El ex senador también fue 
imputado en 2006 por los homicidios de Zelmar Michelini, Héctor Gutiérrez Ruiz, Ro¬ 
sario Barredo y William Whitelaw en Buenos Aires en mayo de 1976. En ese caso, Blanco 
fue procesado junto al ex dictador Juan María Bordaberry, fallecido en 2011 en su domici¬ 
lio, quien también había sido encausado por los delitos de atentado a la Constitución, los 
homicidios de Chavez Sosa y Fernando Miranda, y las desapariciones forzadas de Luis E. 
González, Juan M. Brieba, Carlos Arévalo, Julio Correa, Otermin Montes de Oca, Horacio 
Gelós Bonilla, José Arpiño Vega y Eduardo Pérez Silveira. 

Un caso particular es el del coronel Antranig Ohannessian, gerente en seguridad de los 
bienes de la “princesa” Laetita DArengerg (Tambo La Pataia). Fue detenido dos veces para 
su extradición a Italia y en ambas ocasiones fue liberado por que se cumplieron los plazos y 
no se confirmó el reclamo judicial. La primera vez fue en marzo de 2008 en Buenos Aires 
y la justicia argentina terminó soltándolo. La segunda, fue en agosto de 2013, cuando lo 
arrestaron en un edificio frente al puertito del Buceo. El caso quedó en manos de Penal 20, 
a cargo del juez Alejandro Guido y tenía el visto bueno de la fiscal Ana María Tellechea, 
pero la extradición del “turco” no se confirmó. Causas locales lo comprometen. Se desco¬ 
noce su paradero. 

También fallecieron los dos militares procesados por el homicidio por torturas en 
1974 de la militante comunista Nibia Sabalsagaray: el general Miguel Dalmao (enjuiciado 
en actividad) y José Chialanza, ambos estuvieron presos en la cárcel especial construida en 
la sede de Granaderos. El mismo final tuvo el asesino de Gerardo Alter en 1973, coronel 
Alberto Gómez Graña; y por enfermedad murió el coronel Carlos Calcagno, quien llegó a 
estar encarcelado por la desaparición en 1977 de Gustavo Inzaurralde y Nelson Santana a 
quienes fue a buscar hasta Paraguay donde habían sido detenidos. Otros dos militares que 
murieron en el proceso de sus juicios por crímenes de lesa humanidad fueron el general Pe¬ 
dro Barneix, responsable de la muerte de Aldo Perrini en 1974, y el coronel Juan Rodríguez 
Buratti, implicado en los crímenes del SID en 1976. Ambos se suicidaron en sus respectivos 
domicilios cuando la policía fue a arrestarlos. 

Tampoco están tras las rejas un grupo de militares, policías y civiles que se escaparon 
del país cuando las causas judiciales parecían comprometerlos o fueron públicamente de¬ 
nunciados. Al igual que Jorge Tróccoli y Manuel Cordero, ostentan el rótulo de “prófugos” 



el coronel Hermes Tarigo, requerido internacionalmente por el homicidio de Gerardo Al- 
ter; el coronel Pedro Mato Narbondo, citado como indagado por la muerte bajo torturas 
de Luis Batalla en 1972; y el empresario Miguel Sofía, implicado en los crímenes del Escua¬ 
drón de la Muerte antes de la dictadura cívico militar. Tarigo estaría radicado en España, 
Mato vive en la ciudad de Livramento (Calle Concesso Cassales 232, Barrio Jardín) y Sofía 
se refugió en Miami, Florida. 

En la misma situación ya se incluye al torturador Jorge “Charleta” Guldenzoph, miem¬ 
bro de la Secta Moon y ex comunista cooptado por la Dirección Nacional de Información 
e Inteligencia (DNII) de la Policía, quien al encontrarse denunciado en una causa por tor¬ 
turas desapareció del país. El ex agente y ex director del Ultimas Noticias, es hoy presidente 
de la Conferencia del Liderazgo del Uruguay, y cuenta con la protección internacional de 
la Global Peace Foundation y de Misión Presidencial Latinoamericana, organización que 
integra el ex presidente Luis Alberto Lacalle. 

Hay otros dos casos de promitentes prófugos. El del también colaborador de la dicta¬ 
dura, Ariel Horacio Ricci Cabezas, al que denunció judicialmente su propio hijo, Camilo 
Marabotto, quien logró ubicar a su padre biológico en una playa de Buzios, donde se pre¬ 
senta como maestro de yoga. Y el del comisario Hermán Friguerio González, señalado por 
la prensa como quien entregó las botellas de vinos envenenados que provocaron la muerte 
de Cecilia Fontana de Heber. Friguerio, cuyo carné de policía utilizaba el coronel Gilberto 
Vázquez cuando protagonizó una fuga desde el Hospital Militar en 2006, se mudó a Porto 
Alegre, donde buscaba trabajo. 

Sin justicia 

A 30 años de la Ley de Caducidad, tampoco están presos ni encausados algunos de 
los más conocidos represores de la dictadura: el coronel Armando Méndez, ex jefe de la 
OCOA fue señalado por el soldado desertor Hugo García Rivas (actualmente exiliado en 
Noruega) como responsable de la muerte del sindicalista Humberto Pascaretta en 1974. 
Por el contrario, devenido en un exitoso empresario del área de seguridad, a Méndez le 
otorgaron la terciarización de la operativa de tasaciones de vehículos del propio Banco de 
Seguros del Estado (BSE). 

Semejante impunidad también la usufructúan los coroneles Eduardo Ferro (llegó a ser 
asesor de dirigentes políticos y gerente de un hotel en Punta del Este), Glauco Yannone (es 
profesor de historia en la Escuela Militar y recibió por Uruguay el Premio Nobel de la Paz 
otorgado a los cascos azules de la ONU) y Carlos Rossell. Los tres comandaron el famoso 
secuestro en Porto Alegre de los uruguayos Libán Celiberti y Universindo Rodríguez en 
1978, caso por el que se conoció la coordinación represiva del Plan Cóndor. 

Pero no son los únicos impunes: también lo es el mayor Enrique “El Zapato” Mangini, 
confirmado partícipe del grupo armado de la Juventud Uruguaya de Pie (JUP) que asesinó 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


al estudiante Santiago Rodríguez Muela en 1972; como los coroneles Lawrie Rodríguez y 
Victoriano Vázquez, asesinos del estudiante Hugo Leonardo De los Santos en 1973; o los 
ex militares Alberto Ballestrino hijo (hoy pastor en Maldonado), Gustavo Mieres Ultra 
(dirigente del Club Tacuarembó de Fútbol) y Daniel Blanco Fanocchio (posiblemente en 
el exterior), quienes asesinaron a Oscar Fernández Mendieta en 1973; o el coronel Ser¬ 
gio Coubarrere y el médico Eduardo Saiz, pasean por Fray Bentos pese a matar al médico 
Vladimir Roslik; como siguen impunes los marinos denunciados por Daniel Rey Piuma y 
los pilotos de los vuelos que en 1976 trajeron a los uruguayos de Orletti: Enrique Bonelli 
y Juan Pedro Malaquín, ahora convertido en líder de los militares jubilados que reclaman 
mantener los beneficios (otra impunidad) de la deficitaria Caja Militar. 

También permanecen sin verdad, sin justicia y sin castigo los militares y policías que 
actuaron en todos los casos denunciados judicialmente, desde el secuestro de Antonio Viana 
Acosta, el asesinato de las “Pibas de Abril”, la desaparición de Washington Barrios, la ejecu¬ 
ción de los Fusilados de Soca, la Operación Morgan contra el Partido Comunista y el para¬ 
dero de todos sus dirigentes desaparecidos, el secuestro de Nibio Meló y Wiston Mazzucchi, 
las fosas de los ejecutados del segundo vuelo y de los terceros traslados, como del matrimonio 
Logares-Grispón o de la familia Severo, o las desapariciones de Juan Soca, Félix Ortiz, Ornar 
Paitta, Urano Miranda o Miguel Mato Fagián; y todos los represores denunciados en el Infor¬ 
me Benedetti, elaborado por un grupo de estudiantes de la Facultad de Ciencias Sociales, que 
profundiza en los casos de muertes por tortura durante la dictadura de Bordaberry. 

Mientras tanto, dos actos de policías y militares retirados evidenciaron en los últimos 
meses que la falta de verdad y justicia sobre las violaciones de los derechos humanos por 
el terrorismo de Estado no solo mantiene impunes a los represores, sino que permite la 
reivindicación de aquellos actos. El Circulo Policial del Uruguay, en su aniversario, hizo un 
“desagravio” al inspector Víctor Castiglioni y volvió a colocar en su sede una placa recor¬ 
datoria del torturador que había sido retirada de la Dirección Nacional de Información e 
Inteligencia (DNII); mientras que en la ciudad de Florida, al cerrar el V Encuentro Nacio¬ 
nal de Militares Retirados, el coronel Rubén Hartamnn hizo una afirmación con visos de 
amenaza: “Firmes y dignos, que esa consigna sea el centinela de nuestro proceder. Ojalá que al 
terminar esta jornada todos nos vayamos con una sonrisa y la alegría de habernos reencontra¬ 
do. Muchas gracias y, por ahora, empezamos a volver”... 

Treinta años después de su aprobación y aunque nunca fue formalmente derogada, la 
Ley de Caducidad no se aplica, en la medida en que él único artículo “constitucional” de la 
llamada “Ley interpretativa” (18.831) devolvió la “pretensión punitiva” al Estado, y a partir 
de la resolución por la que el presidente José Mujica anuló todos los actos administrativos 
con los que sus predecesores ampararon causas judiciales a la Ley 15.848. La caducidad ya 
no existe, pero perdura la cultura de impunidad que generó. 



21 a Marcha del Silencio: 

“Ellos en nosotros. Contra la impunidad 
de ayer y hoy ¡Verdad y justicia!” 

Cada año se vuelve más multitudinaria la mayor manifestación no violenta de la his¬ 
toria uruguaya post dictadura. Madres y Familiares de Detenidos Desaparecidos junto a la 
Coordinadora de Apoyo convocaron a marchar, como hace 21 años, partiendo desde Rive¬ 
ra y Jackson, por 18 de Julio hasta la Plaza Libertad. Abrazados por el cordón humano que 
los jóvenes de la FEUU y sindicalistas entrelazan, escoltando a cada una de las fotografías, a 
cada desaparecido/a, recordando una y mil veces más, cuanto falta por hacer... 

Sobre la pancarta, una foto más. Con la frase “En tu nombre”, lucía la envejecida carita 
de uno de los rostros más simbólicos y emblemáticos del reclamo por verdad y justicia en 
nuestro país, la inmensa Luisa Cuesta, quien por causa de un accidente vascular, no volverá 
a caminar velando por el paradero y esclarecimiento del secuestro de su entrañable Nebio. 

Este año se recordaron también, los 40 años de la desaparición de Manuel Libero^, 
los 22 militantes que fueron traídos de Argentina en el denominado “segundo vuelo”, el 
secuestro y la desaparición de la maestra Elena Quinteros, los asesinatos de Zelmar Mi- 
chelini, Héctor Gutiérrez Ruiz, William Whitelaw y Rosario Barredo, y los 45 años de la 
desaparición de Abel Adán Ayala Álvez, el primer uruguayo desaparecido, ocurrida el 17 
de julio de 1971. 

Pero de manera categórica y enfática, se reclamó el esclarecimiento del robo de la in¬ 
formación y los archivos del Grupo de Investigaciones en Arqueología Forense (GIAF) 
y las amenazas que recibieron sus integrantes, constatado el 28 de marzo en la Facultad 
de Humanidades y Ciencias de la Educación (FHCE) de la Universidad de la República 
(UdelaR). 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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Por el Derecho a No ser Desaparecido 
El 30 de agosto Día Internacional del Detenido desaparecido 
es un día marcado por el dolor y también por la lucha 

Dolor que surge luego de vivir la barbarie, la pérdida de tanta gente valiosa en tantos 
lugares del mundo. Y lucha porque fue la respuesta de los familiares, de los compañeros de 
esos desaparecidos, de sus sociedades, la que resistió, persistió y encontró caminos para de¬ 
nunciar y alertar al mundo. Así iniciamos esa lucha por ellos, por ellas, que será permanente 
mientras exista la impunidad y el abuso del poder político y económico que se ha vestido 
con tan distintos ropajes hasta el presente. 

La desaparición forzada es un problema mundial. En su momento fue principalmente 
producto de dictaduras militares. En nuestros años tenebrosos, América Latina perdió de¬ 
cenas de miles de personas, vio distorsionado el desarrollo de sus sociedades, los lazos entre 
las generaciones, al tiempo que sus países eran saqueados. 

Pero la desaparición forzada también se perpetra hoy en situaciones complejas de 
conflicto interno, aún en estados formalmente democráticos. ¿A cuántos ambientalistas, 
sindicalistas, periodistas han desaparecido o asesinado en estos años? ¿Cuántos maestros 
y activistas han desaparecido sólo en México? El objetivo de estas prácticas sigue siendo 
el mismo: reprimir, mediante la desorganización y el miedo que produce la desaparición 
forzada, cualquier oposición. 

A los cientos de miles de víctimas en América, África y Asia, se suman hoy los migran¬ 
tes desaparecidos. 

Aquí este método comenzó a ser utilizado en los años previos al golpe de estado. Es¬ 
taban suprimidas las garantías individuales y operaban los grupos paramilitares como el 
Escuadrón cuando sucedieron las primeras desapariciones. 

Buscamos a nuestros seres queridos por cuarteles y comisarías igual que todos los fami¬ 
liares de presos militantes políticos, sindicalistas, estudiantiles. Un deambular angustioso, 
sabiendo de las torturas, temiendo por sus vidas hasta que, si había suerte, permitían el 
famoso “paquete” que era señal de vida. 



Es difícil precisar cuándo cada uno pudo ir asumiendo esta nueva circunstancia de no- 
ser, de no-estar que tienen los desaparecidos. Lleva años. 

Unirnos y organizamos fue un camino natural. Recorriendo cuarteles primero y bus¬ 
cando apoyos fuera de las dictaduras donde vivíamos después. Así nos agrupamos con otras 
organizaciones de familiares del continente en FEdeFAM, la Federación Latinoamericana 
de Asociaciones de Familiares de Detenidos-Desaparecidos. Entender lo que pasaba, acá 
y en otros países fue clave en aquellos años. Se denunció la Desaparición Forzada desde 
el exilio y a medida que se reinstalaban los gobiernos electos, se comenzó a explicarle a la 
ciudadanía las formas y los contenidos de esta aberración. 

De a poco, a nivel internacional se logró la Convención Interamericana (en vigor des¬ 
de 1996) y la Convención Internacional contra la Desaparición Forzada (en vigor desde 
2010), precedidas de sus respectivas Declaraciones. 

El esfuerzo de cientos de personas pudo revelar la magnitud de este crimen en el mun¬ 
do y aunar esfuerzos para su prevención y condena. ¡Una gran lucha! 

Bien sabemos que estos pasos, que fueron muchos y arduos, son un inicio, un marco, 
una tribuna. Pero se precisa un accionar contundente en cada país para erradicar la Des¬ 
aparición Forzada; se precisa la conciencia de un pueblo dispuesto a movilizarse para exigir 
verdad y justicia a los Estados que continúan siendo cómplices de este delito por acción u 
omisión. 

En nuestro país, la impunidad sobre estos delitos fue blindada por la Ley de Cadu¬ 
cidad, donde el mismo Estado declinaba su interés en enjuiciarlos y elegía la impunidad 
por sobre la Constitución y la justicia. Fueron años muy duros. Muchos de los militares 
denunciados por los peores crímenes fueron ascendidos, representaron al país para recibir 
por ejemplo en Oslo el premio para la Paz a los Cascos Azules, fueron asesores de gobierno, 
profesores en la escuela militar, en la UTU, directivos de clubes, hasta ejercieron como mé¬ 
dicos y psiquiatras en su impunidad. Todos siguieron en sus cargos y cobraron sus sueldos y 
sus ascensos, ninguno enfrentó un tribunal de honor, y en muchos casos aún en gobiernos 
del Frente Amplio, el mismo Estado, a través del ministerio de Defensa, ejerció su defensa 
y garantizó sus privilegios. 

De todos los militares que actuaron durante la dictadura en los distintos organismos 
de represión, en todos los cuarteles de las distintas armas en todo el país, ya sea como agen¬ 
tes directos o como partícipes necesarios en los crímenes perpetrados contra la población, 
solo 30 están presos y 5 de ellos con prisión domiciliaria. ¿Cómo fue posible? 

La negación y el silencio en los primeros años pos dictadura, cuando aún había testigos 
vivos, huellas y pistas, selló el pacto de omertá entre los implicados. 

La Comisión para la Paz, de 2001, también brindó el beneficio de amparo a los crimi¬ 
nales, los exoneró de los crímenes fuera de fronteras y ni aun así obtuvo respuestas ciertas. 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



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Y, a lo largo de los tres períodos del Frente Amplio, hubo marchas y contramarchas. 
Avances en el análisis histórico, en legislación, en reparación, en el hallazgo de 4 cuerpos 
de compañeros y en los pocos procesamientos de criminales de Estado. Contramarcha en 
los plazos, en la búsqueda, en la exigencia a los militares de reconocer su actuación en el 
terrorismo de Estado y deslindarse de ella. 

El reciente juicio del Plan Cóndor en Argentina no dejó lugar a dudas a los sistemas 
judiciales sobre la unión y coordinación de los aparatos represivos en los países del cono 
sur, sobrevolando fronteras e intercambiando información y prisioneros, ni sobre el carác¬ 
ter institucional de estas acciones. De la participación del Estado, in totum, para llevarlas 
adelante. 

Lamentablemente, esa revisión de la actuación de las instituciones estatales, en espe¬ 
cial las represivas pero también las diplomáticas, las administrativas, sigue pendiente. Y 
nada se ha hecho respecto a los grupos económicos que alentaron, sostuvieron y lograron 
ganancias gracias al Terrorismo de Estado. 

En estos años comprendimos que el Estado difícilmente se investigue a sí mismo, que 
el miedo fue y es uno de los mayores aliados de la impunidad y un instrumento privilegiado 
del autoritarismo y que los logros son siempre fruto de la movilización, de la persistencia y 
suma de iniciativas y voluntades. 

En síntesis, ningún gobierno desde el 85 a la fecha asumió esta bandera. Todos pusie¬ 
ron sus propios obstáculos y agitaron los miedos de antaño. 

Hoy estamos en una situación por demás difícil: 

Las causas judiciales se empantanan la búsqueda de restos no avanza y las amenazas, 
intimidaciones o robos a las personas que trabajan en el tema, han sido una constante. La 
investigación sobre el robo de los discos duros y la amenaza a los antropólogos del Grupo 
de Antropología Forense no muestra avances. 

A 43 años del golpe la gran pregunta sigue siendo si estamos generando las garantías 
de no repetición. Si esta conducta errática, omisa en tantos aspectos, resulta un avance en 
cuanto a esas garantías. 

Creemos que NO. 

Es muy grave para nosotros el lugar que este gobierno está dando a las Fuerzas Arma¬ 
das como interlocutor válido para temas tan sensibles como son la educación y la seguridad. 
Una participación que no les compete. Una práctica propia del período dictatorial, que im¬ 
plica volver a darles una legitimidad absurda e incongruente con nuestra institucionalidad 
republicana. 



La gravedad de estos hechos parece ignorada por muchos sectores políticos que inte¬ 
gran el FA, que ni siquiera logra mayorías para retirarse de “misiones de paz” que actúan 
como ejércitos de ocupación. 

Tampoco tocan sus increíbles privilegios económicos. A su caja profesional deficitaria 
en 400 millones de dólares anuales que pagamos todos, prometieron cambiarla pero aún no 
se conocen proyectos, mientras no dudan en recortar ingresos a la educación y la salud. 

La poca y tardía justicia sobre estos crímenes del Terrorismo de Estado genera un men¬ 
saje nocivo de impotencia, impunidad presente. Si lo sumamos a la dificultad de acceso a la 
justicia que tiene la población más vulnerable, más pobre, más joven, y a la política de endu¬ 
recimiento de las penas que se está imponiendo, borra los logros de la lucha más importante 
de dos años atrás: el NO a la baja. Que con entusiasmo y argumentos ganaron la voluntad 
popular para profundizar en el tema y buscar otros caminos que refuercen el acceso a la 
educación y no a la cárcel ni a la “educación en valores” a cargo del Ejército. 

En cuanto al Grupo de Trabajo por Verdad y Justicia: Familiares tiene una postura 
histórica de colaborar con todas las instancias institucionales que el Estado forme para in¬ 
vestigar y responsabilizarse del tema. 

Gran parte de este trabajo por verdad, sólo se puede hacer desde el Estado: entrar a los 
lugares denunciados por posibles enterramientos, generar y gestionar archivos, acceder con 
más facilidad a expedientes judiciales, etc. 

Lo hacemos manteniendo una opinión crítica. Por eso si bien consideramos un avance 
el acceso abierto a los archivos en su poder, y la recepción de solicitudes de la sociedad civil 
para articularlas, el trabajo va demasiado lento y el tiempo apremia. En 1 año y medio no 
estamos satisfechos con esos resultados y entendemos que cambiarlos requiere otro vigor 
otra ejecutividad que aún esperamos. 

Creemos que la memoria viva debe alumbrar este camino. Para interpelar, criticar y 
proponer nuevas acciones. Confiamos en las jóvenes generaciones que año a año se suman a 
esa gran manifestación contra la impunidad que son las marchas del 20 de mayo. En su nue¬ 
va mirada sobre lo sucedido, Esa memoria que nos pertenece como pueblo, como sociedad, 
es el verdadero sostén de nuestras banderas y hace posible trabajar juntos para integrar esta 
experiencia y alimentar la esperanza de un país mejor. 

Verdad Memoria y Justicia. 

Madres y Familiares de Uruguayos Detenidos Desaparecidos, 

30 de Agosto de 2016 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Más víctimas del Plan Cóndor: identifican una 
ciudadana italiana secuestrada en Montevideo 

Escapar del horror de la guerra es un acto natural de sobrevivencia. Así es como Rafaela Giulia- 
na Fillipazzi (con apenas un año) y su familia, llegan a Bahía Blanca, huyendo de la Segunda Guerra 
Mundial. De los testimonios de su amiga Cecilia Benac y su hija Beatriz García surge que estaba 
radicada en Argentina, era militante del Partido Socialista de ese país y ante la persecución por parte 
de los militares, había viajado al Uruguay, Brasil y Paraguay, regresando a nuestro país, donde fue 
secuestrada por las fuerzas paraguayas junto a su pareja, José Potenzza. 

Entre el 25 y el 27 de junio de 1977, la ciudadana italiana de 33 años, es secuestrada por la Po¬ 
licía Federal paraguaya en el Hotel Hermitage, pleno Barrio Pocitos de Montevideo. Otra actuación 
que prueba la coordinación entre los países de la región, en el marco del Plan Cóndor. “Presumible¬ 
mente, el 9 de julio habría sido trasladada a Asunción del Paraguay en avión”, como surge de la web 
de la Secretaría de Derechos Humanos para el Pasado Reciente. 

Este 30 de agosto, el equipo de búsqueda de restos de detenidos desaparecidos de Paraguay, 
anunció que por primera vez se habían identificado los restos de dos personas desaparecidas durante 
los más de 30 años de la dictadura de Stróessner. Miguel Ángel Soler (paraguayo, integrante del 
Partido Comunista) y Rafaela Giuliana fueron hallados en el predio de la Agrupación Especializada, 
en Asunción, entre 2006 y 2013, e identificados por el trabajo realizado por el Equipo Argentino de 
Antropología Forense, al contrastar el material genético con una muestra de sangre aportada por su 
hija Beatriz al Banco Nacional de Datos Genéticos de Argentina. 


64 




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©Santiago Mazzc 


Lo inexplicable, lo inaceptable... 


AnaM. Aguerre 1 


65 


El pasado 28 de marzo, finalizado el asueto de la Semana Santa la rutina universitaria 
retoma su ritmo. Esa mañana, los integrantes del GIAF (Grupo de Investigación en Ar¬ 
queología Forense del Uruguay) hacían lo propio cuando al ingresar a su laboratorio en la 
calle Paysandú 1668, advirtieron que había sido violentado. Extrajeron cuatro discos de las 
computadoras y dos discos externos. 

Inmediatamente el Decano Alvaro Rico efectuó la denuncia policial en la Seccional 
3 a e intervinieron la Dirección Nacional de Policía Científica y la Dirección General de 
Información e Inteligencia Policial. 

El GIAF investiga, en el marco del convenio entre la Universidad de la República y la 
Presidencia de la República, acerca del destino de los cuerpos de las personas detenidas-des- 
aparecidas en el contexto de la última dictadura cívico-militar (1973-1984), y su propósito 
es: ..“la búsqueda, recuperación e identificación de enterramientos clandestinos y de posibles 
lugares de remoción de cuerpos (“Operación Zanahoria”). De esta manera, se ha logrado un 


Miembro del Servicio Paz y Justicia, integrante del Área Memoria e Impunidad. 


MEMORIA E IMPUNIDAD 




DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


fortalecimiento del accionar de la justicia y se ha promovido el derecho de losfamiliares de las 
víctimas a la "mYÚzr/VObviamente, el contenido de los discos era información acerca de las 
causas judiciales y sus investigaciones. 

Conforme pasaban las horas eran más interrogantes y con el correr de los días, más la fal¬ 
ta de respuestas. Cómo y cuándo ingresaron, cuántos eran, como traspasaron las rejas, cómo 
no se activó la alarma (y el brevísimo período que queda registrado en su memoria, borrando 
las horas el más remotas), cómo en un Montevideo cada vez más lleno de cámaras no hubo el 
más mínimo registro de nada... El ingreso sin violencia ni forcejeo y el material que se sustrajo 
confirma la hipótesis que quienes ingresaron no eran ajenos al lugar de trabajo ni a los inte¬ 
grantes del equipo, sabían dónde buscar el material y como conseguirlo. 

A lo inexplicable se le suma lo inaceptable: además del robo de los archivos y la infor¬ 
mación dejaron un mapa donde se marcaba el domicilio particular de varios de los inte¬ 
grantes del equipo. No hay posibilidad de duda respecto de la interpretación de ese “gesto”: 
amenazar, amedrentar, confundir, hacer dudar, sembrar el miedo... 

Repasando el contexto temporal en que esto ocurre, encontramos la campaña realiza¬ 
da por Madres y Familiares de Detenidos Desaparecidos, pidiendo a aquellos que tuvieran 
información la facilitaran para poder encontrar el destino de sus seres queridos, en conni¬ 
vencia con iglesias, sinagogas o cualquier otro sitio religioso, los que ofrecían la posibilidad 
de recibir tal información, incluso de forma anónima. Si bien el espectro recibido fue muy 
amplio, hubo también información primaria e inédita que podía ofrecer un nuevo diseño 
en la línea de búsqueda. Poco después, el Grupo de Verdad y Justicia daba a conocer su plan 
66 de trabajo por el lapso de dos años y el propio Giaf estaba retomando las excavaciones en el 
Servicio de Materiales y Armamento del Ejército y en Artillería N° 1. 

En su comunicado, Familiares de Detenidos Desaparecidos expresó su “más enérgica 
condena a estos hechos que tienen el claro objetivo de amedrentar a quienes aportan elementos 
-desde distintos lugares- para la búsqueda de restos y el esclarecimiento de la verdad, y al mis¬ 
mo tiempo intimidar a aquellos que trabajan directamente en el tema”. 

“Este hecho nos retrotrae a las prácticas ejercidas por el Terrorismo de Estado, por lo que no 
cabe duda que el Gobierno Nacional debe buscar a los responsables y ponerlos a disposición de la 
Justicia. Una vez más manifestamos nuestra solidaridad y agradecimiento a todos aquellos que 
dedican su esfuerzo y su tiempo a la búsqueda de la verdad, fortaleciendo a nuestra Democracia. 
Convocamos a la ciudadanía a redoblar esfuerzos en esta campaña por Verdad y Justicia para 
erradicar definitivamente la impunidad que aún subsiste entre nosotros ”, agregó. 

Inmediatamente al pronunciamiento de Familiares se desplegaron decenas de expresio¬ 
nes de rechazo: Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, Grupo 
por Verdad y Justicia, la Asociación Latinoamericana de Antropología Forense, Serpaj Uru- 


http:// alaSorense.org/ grupo-de-investigacion-en-arqueologia-forense-del-uruguay-giaf/ 



guay, Crysol, Observatorio Luz Ibarburu, FEUU, Comisión de Derechos Humanos del Cen¬ 
tro de Estudiantes de Humanidades, Asamblea de Estudiantes de Antropología, Movimiento 
Educadores por la Paz, Mesa Permanente Contra la Impunidad, Fundación Mario Benedetti, 
Fundación Zelmar Michelini, Amnistía Internacional Uruguay, Ielsur, Amigas y Amigos del 
Museo de la Memoria, Pit-Cnt, AEur, Memorias de la Costa, Jóvenes Armenios del Uruguay, 
Ovejas Negras, Asociación Dónde Están de Francia, Uruguayos/as en Argentina por los De¬ 
rechos Humanos, como personalidades del ámbito académico y universitario y el espectro po¬ 
lítico: Partido Comunista, Partido por la Victoria del Pueblo, Juventud y Partido Socialistas, 
Partido de los Trabajadores, Unidad Popular y el Frente Amplio. 

Varias de las organizaciones vinculadas a los derechos humanos antes mencionadas, 
convocaron a una marcha el I o de abril en repudio a lo ocurrido. Bajo una lluvia densa y 
constante, miles de personas marcharon desde la Facultad de Humanidades hasta la Plaza 
Libertad portando las fotos de los/as desaparecidos/as, exigiendo el inmediato esclareci¬ 
miento de los hechos, condenando estos episodios que pretenden obstaculizar el trabajo 
del equipo, solidarizándose con los investigadores amenazados y con quienes han brindado 
información y dado su testimonio. 

Es inaceptable que se repliquen métodos del terrorismo violentando instituciones del 
Estado como la Universidad de la República y la Presidencia. 

Cómo es inaceptable que un Coronel retirado declare durante el V Encuentro Na¬ 
cional de Retirados de las Fuerzas Armadas, en Piedra Alta en Florida, que “hay quienes 
decididamente no creen que los militares sirvan a los más nobles ideales y destinos de la patria. 
Hay quienes, atrapados en una perversa dinámica de revanchismos y rencores, creen que las 
Fuerzas Armadas no tienen más derecho que soportar la humillación y menosprecio de la socie¬ 
dad”. Cuando los nobles ideales y destinos de la patria fueron durante más de una década, 
la tortura brutal y feroz, mediante la más inhumana y perversa formación para aplicarla y 
desintegrar física, psicológica y emocionalmente a miles y miles de compatriotas, cuando 
exigimos justicia ante delitos de tal magnitud (delitos de lesa humanidad), con las garantías 
del debido proceso, para responder por la máxima expresión de barbarie que una persona 
ejerce sobre otra, es inaceptable que se lo catalogue de “revanchismo y rencor”. 

Es inaceptable constatar que hubo (¿hubo ?) espionaje ilegal a personas, partidos polí¬ 
ticos y activistas hasta hace no muchos años, en plena democracia, por parte de los servicios 
de inteligencia militar. 

Es inaceptable que otro Coronel retirado, presidente del Centro Militar, reivindique 
en un programa radial, en todos sus términos, la dictadura y la tortura. 

Es inexplicable que la clase política no condene de forma mucho más enérgica ese tipo 
de expresiones y conductas, siendo las organizaciones de derechos humanos y de la socie¬ 
dad civil quienes lo hacen de forma inmediata. 

Cuando lo inexplicable y lo inaceptable se reitera tantas veces, se deviene inmoral. 


67 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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Facultad de 
Humanidades y 
Ciencias 
de la Educación 



El consejo de la facultad de humanidades y ciencias 
de la educación de la universidad de la república en 
sesión ordinaria de fecha 12 de octubre de 2016, 
adopto la siguiente resolución: 


ÍExp. N° 121700-000405-16) Visto: 

El informe resultante de la investigación administrativa realizada por la Dirección 
General Jurídica de la Universidad de la República, recibido en Facultad el 7 de octubre 


Resultando: 

Los hechos delictivos acontecidos en la Facultad de Humanidades y Ciencias de la 
Educación-Universidad de la República sobre los que se tomó conocimiento el 28 de mar¬ 
zo del presente año; 

La denuncia policial presentada por la Facultad ante la Seccional 3ra. de Policía con 
fecha 28 de marzo 2016; 

La investigación preliminar de urgencia resuelta por el Consejo de Facultad y enco¬ 
mendada al Sr. Decano con fecha 30 de marzo 2016; 

La denuncia penal sobre los hechos delictivos ante el Juzgado Letrado de Ira. Instan¬ 
cia de 4°Turno, a cargo del Dr. Eduardo Pereyra con fecha 8 de abril 2016; 

La investigación administrativa resuelta por el Consejo de Facultad y encomendada a 
la Dirección General Jurídica de la Universidad de la República con fecha 8 de abril 2016; 

Considerando: 

Que, con arreglo al informe letrado mencionado: “pudo determinarse, que el ilícito 
investigado no fue fruto del azar, y los elementos que rodearon su ejecución, obedecen a 





un accionar planificado, que implicó necesariamente manejo de tiempos, selección de fe¬ 
cha, y conocimiento acerca de la labor efectuada por los integrantes del GIAF; existiendo 
además claros indicios que indican que él o los intrusos debieron poseer conocimientos 
de informática, contar con información precisa acerca de los integrantes del nombrado 
Equipo y datos concretos sobre las características edilicias de la finca así como del sistema 
de seguridad instalado”; 

Que, en mérito a dicho informe: “no fue reportado en el Cuaderno de Novedades 
existente en poder de Vigilancia, ningún episodio que merezca destaque, y de acuerdo a lo 
informado en obrados, el sistema de alarma no registró interrupciones, ni irregularidades, 
lo que toma probable, en este contexto, que el ingreso al bien se hubiera verificado, obstru¬ 
yendo las señales emitidas por los sensores 

Que, según lo expresado en el contexto de dicha investigación por la empresa GAM¬ 
MA que, monitorea la alarma instalada: “se aprecia que no hubo interrupción del servicio 
porque hay una hoja en la cual figura lo que se llama señal de testeo de comunicación (...) 
que se genera en forma automática, cada 24 horas con la estación de monitoreo y que co¬ 
incide con la memoria del panel de la alarma (...). De las pruebas se desprende el correcto 
funcionamiento de los detectores y la comunicación de los eventos de los mismos (...)”; 

Que, conforme a dicho informe: “debe ser señalado, que reporte entregado por la ci¬ 
tada firma comercial, es la única prueba que se dispone de lo acaecido en el periodo sospe¬ 
chado, la cual no pudo ser confrontada con la información almacenada por la placa de la 
memoria de la alarma, debido a que, si bien la pericia efectuada a la misma concluyó que no 
había sido manipulada, no se logró sin embargo acceder a la información existente durante 
el periodo investigado, dado que esta no fue preservada y el sistema siguió en funciona¬ 
miento, eliminando todos los registros anteriores al 29 de marzo de 2016”; 

Que, según deriva del informe letrado de referencia, respecto a las posibles vías de 
ingreso al inmueble: “debe ser descartada la probabilidad de que la entrada al edificio se 
hubiera producido a través de la puerta principal existente en la calle Paysandú 1668, en 
función de que el sensor magnético inserto en esta, se hubiera activado inmediatamente 
con el movimiento, enviando automáticamente una señal de alerta ()” y “no fue advertido 
forzamiento, ni manipulación de la puerta de ingreso, ni de la puerta 4e reja que protege; 
como tampoco se constataron signos de violencia en la segunda puerta reja que habilita el 
tránsito hacia el área del Laboratorio de Antropología Forense, por donde necesariamente 
se hubiera tenido que circular, si se hubiera pretendido ingresar a la oficina del GIAF por 
este camino”. 

Que, continuando con el tema de las vías de ingreso: “El estudio de lo actuado y las ca¬ 
racterísticas estructurales que exhibe el nombrado bien, permitió asimismo desterrar la po¬ 
sibilidad de que el ingreso hubiera podido efectuarse a través de las aberturas existentes en 
los salones de clase (...) [por] las dificultades que supone el escalar la fachada en una arteria 
transitada sin ser advertido (...), y el obstáculo que constituye la puerta reja existente antes 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


70 


de arribar al Laboratorio de Antropología Forense que apareciera intacta (...) [desestimada 
también] la posibilidad de que alguna persona pudiera haber accedido por las ventanas 
existentes en los pasillos, las que tampoco aparecieron dañadas, resta tan solo considerar, el 
ingreso a través de la azotea de la finca”; 

Que, en orden a lo expresado en dicho informe: “De acuerdo a la descripción efectua¬ 
da del edificio, la ‘vía de comunicación con la azotea, es a través de la escotilla, ubicada en 
una de las habitaciones del altillo. La remoción del candado de la pieza de hierro que cierra 
la misma resulta clave para comprender los sucesos acaecidos, dado que no sólo confirma 
la hipótesis mencionada con antelación, en cuanto a que la actividad que rodeó el hurto 
involucró necesariamente esta zona del inmueble, sino que demuestra sin ningún atisbo de 
dudas, que dicha estructura fue utilizada para concretar el ingreso al bien, o para salir del 
mismo”. “Las declaraciones emitidas por dicho interlocutor [cerrajero contratado por la Fa¬ 
cultad], permite reputar como válido el concepto explicitado con antelación, al corroborar 
que el ingreso al bien se verificó a través de la azotea, siendo contundente el declarante a la 
hora de indicar, que la cerradura correspondiente a la tercera puerta reja que comunica con 
el altillo había sido abierta mediante la propia llave o utilizando herramientas apropiadas, 
por alguien con conocimiento en el oficio”; 

Que, también, conforme a lo consignado en dicho informe: “las investigaciones reali¬ 
zadas que involucraron esta zona de la edificación corroboraron, que existen dos posibles 
formas de acceso desde el exterior: a través de las ventanas o desde la escotilla del inmueble. 
Analizando el primero de los puntos, pudo ser apreciado que las aberturas registran un 
importante grado de deterioro -cerradura defectuosa y vidrios rotos- componentes que po¬ 
drían haber facilitado el ingreso. En cuanto a la ventana ubicada en el mismo espacio físico 
que la escotilla, pudo ser observado, la escasa distancia que la separa de la azotea, la existen¬ 
cia de un pretil debajo de la misma, que puede obrar de punto de apoyo y la instalación de 
un caño de agua en un costado del pozo de aire próximo a la ventana, que podría allanar el 
descenso”; 

Que, asimismo, en mérito al informe referido: “en lo atinente a la escotilla las pruebas 
recabadas en torno al punto, permitirían desestimar la posibilidad de que dicha abertura 
hubiera sido utilizada para concretar el ingreso al bien, en primer lugar, debido al obstáculo 
qué representa abrir desde el exterior el cerramiento interno que asegura la estructura, aún 
valorando la posibilidad, de que (...) el candado hubiera estado enganchado pero sin cerrar. 
En segundo lugar, un indicio no menor, que surge de la propia prueba existente, es que el 
candado fue encontrado sobre uno de los peldaños de la escalera, próximo a la ‘escotilla, y 
las llaves del mismo nunca fueron halladas, circunstancia que demuestra, que fue abierto 
desde el interior con la llave apropiada”; 

Que, según emana de la investigación mencionada: “surgió acreditado, que el sistema 
de alarmas instalado en el inmueble de autos era “básico”, aunque acorde a las especificacio¬ 
nes del BSE”; 



Que, relacionado a lo anterior, respecto a “cómo se materializó el hurto, considerando 
la presencia de sensores en el trayecto existente entre el altillo y la oficina del GIAF (...), 
“fueron instrumentadas () una serie de ensayos con el cometido de comprobar, si es posible 
transitar desde el altillo hasta las oficinas del GIAF, sin que los sensores instalados en el 
mencionado trayecto, reportaran el movimiento (...). El experimento recreado, insumió 
alrededor de treinta minutos y permitió demostrar, que al utilizar una colchoneta a modo 
de escudo, y cubrir los sensores utilizando las cajas de espuma plástica, estos no pueden 
captar la propagación de la energía infrarroja -calor- que irradia la persona, permitiendo el 
desplazamiento por el interior del inmueble, sin que la alarma se active”; 

Que, respecto al ingreso’ a la oficina del GIAF, según deriva de las emergencias de 
la citada investigación: “lo actuado determinó que el candado existente en la puerta de la 
oficina donde laboraba el nombrado Equipo, había sido forzado para habilitar el ingreso, 
ya que las llaves del mismo no fueron encontradas en el inmueble”. “La prueba existente en 
las actuaciones reveló, que quien o quienes ingresaron a la oficina del GIAF, contaron con 
el tiempo suficiente para hallar el dinero hurtado [$ 3.100], intervenir el mapa existente 
[marcar los domicilios de integrantes del Equipo], y extraer los discos de las PC y laptops 
[4 y 2 discos.extraíbles], sin dejar rastros de la sustracción, en virtud de que estas fueron 
armadas y colocadas en los sitios habituales”; “El sensor ubicado en el pasillo, próximo a la 
puerta de ingreso a la oficina, no reportó actividad durante todo el periodo que insumió la 
maniobra; mientras que el existente dentro de la propia oficina del GIAF, de acuerdo a las 
declaraciones recabadas, se hallaba parcialmente cubierto por cajas de cartón, que acciden¬ 
talmente habían sido depositadas sobre un mueble metálico por los propio integrantes del 
Equipo (...)”; 

Que, en las Consideraciones Finales de la investigación, se concluye: “(...) el ilícito 
investigado, se habría verificado entre el lunes 21 de marzo, luego de las 12.40 horas (...) y 
las 6:52 horas del lunes 28 de marzo de 2016, fecha en que fue denunciado (...); 

Que, adicionalmente, con arreglo a las citadas resultancias: “si bien el diligenciamien- 
to cometido no permitió identificar la autoría del hurto, el juego de las aleatorias conside¬ 
radas, las características presentadas por este y la logística empleada a la hora de acceder a 
dicha información, admite no obstante inferir, que se trató de un trabajo coordinado, con 
un propósito definido, que contó con una adecuada planificación, y que denotó conoci¬ 
miento de los espacios físicos, de la seguridad interna del inmueble y de la actividad del 
lugar; estimándose que el propósito del mismo, haya sido conforme a lo depuesto en autos 
por los propios integrantes del GIAF, amedrentar al Equipo, en un momento especialmen¬ 
te sensible, en el que se requería a través de los medios de difusión, la colaboración de la 
ciudadanía para la continuidad de las investigaciones”. En este sentido, el riguroso y objeti¬ 
vo análisis de las hipótesis alternativas y la fuerza probatoria de los indicios en su conjunto, 
permiten arribar a la conclusión, de que es altamente probable, que hubieran participado 
en el mismo más de una persona, y que eventualmente hubieran contado con algún tipo 


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de vinculación o conexión previa con el bien (...) [siendo el ingreso a la finca], presumible¬ 
mente materializado a través de la azotea de esta; (...) siendo probable (...) que el tránsito 
hacia el área del Laboratorio de Antropología, Forense, se hubiera perpetrado evadiendo 
los sensores, y abriendo la puerta reja que comunica con el sector, mediante la utilización de 
herramientas apropiadas, o utilizando para ello, la propia llave de la puerta”; 

Que, según las conclusiones de la abogada instructora de la investigación: “el men¬ 
cionado hecho se vio facilitado por una serie de concausas que conjugadas coadyuvaron a 
su producción, tales como la exigua seguridad existente en el sector que comunica con la 
azotea del inmueble {...); la existencia de aberturas móviles, sin protección exterior y con 
escaso mantenimiento, y la falta de personal de Vigilancia asignada a la finca. A dicha ex¬ 
posición es necesario agregar, la paralización de actividades como consecuencia del feriado 
de Semana de Turismo, elemento que, adicionado a los precedentemente enumerados, pro¬ 
porcionaron el marco adecuado y el momento ideal para la consumación del ilícito”; 

Que, según las conclusiones de la investigación: “() el hurto materializado, no configu¬ 
ró desde el punto de vista de la información extraída, ninguna pérdida significativa para el 
GIAF, en virtud de que la misma contaba con el correspondiente respaldo (...)”; 

Que, finalmente: “la presente instrucción constató, que a partir de los nombrados su¬ 
cesos, fuero~ introducidos por el Servicio una serie de medidas tendientes a optimizar la 
seguridad de la finca (...)”. 

El Consejo de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, Resuelve: 

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1) Tomar conocimiento de las resultancias de la investigación administrativa decidida 
por el Consejo de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación e instruida por 
la Dra. Adriana Yerlas de la Dirección General Jurídica de la Universidad de la República 
sobre los hechos delictivos acontecidos en la Facultad de Humanidades y Ciencias de la 
Educación, descubiertos el 28 de marzo 2016; 

2) En tanto que la exhaustiva investigación administrativa realizada no permitió iden¬ 
tificar la autoría del hurto, considerar agotados los esfuerzos y diligencias probatorias por la 
vía administrativa y a nivel de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación; 

3) Tomando en cuenta los antecedentes de la denuncia penal efectuada por la Facultad 
ante el Juzgado de 4 ° Turno y el envío a dicha sede del informe sobre la investigación pre¬ 
liminar decretada por el Consejo de Facultad, elevar el expediente original de la presente 
investigación administrativa al Dr. Eduardo Pereyra, Juez Letrado de Primera Instancia de 
4° Turno; 

4) Reconocer autocríticamente las insuficiencias constatadas en materia de seguridad 
en la sede del Laboratorio de Facultad, a pesar de los esfuerzos por dotarlo de un sistema 



de alarma básico y protección con rejas, adoptándose medidas para mejorar la situación 
actual; 

5) Confeccionar copia autenticada de las conclusiones de la investigación administra¬ 
tiva para ser remitidas al Sr. Rector de la Universidad de la República, Dr. Roberto Marka- 
rian, para su conocimiento; 

6) Considerar que el acto delictivo perpetrado contra la institución y las amenazas 
personales a los antropólogos, pone en evidencia el compromiso y la importancia del es¬ 
fuerzo desplegado durante más de una década por la Universidad de la República y sus 
equipos técnicos en la búsqueda de la verdad y la justicia sobre los ciudadanos detenidos- 
desaparecidos y asesinados políticos durante la dictadura cívico-militar. 

(11 en 11) 

Dr. Alvaro Rico 
Decano 
AR,/mV. 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 



A la opinión pública 

Parece que los impunes salen nuevamente a la luz. 

No es que nos sorprendan dichas manifestaciones pues desde hace muchos años veni¬ 
mos denunciando que los aparatos de inteligencia y de represión del Estado siguen operan¬ 
do sigilosamente, en una suerte de continuidad desde el fin de la dictadura hasta nuestros 
días. Adaptados desde luego a la nueva realidad de actuar en democracia. 

En forma permanente han estado amenazando atrincherados en sus asociaciones y 
apoyados desde dentro de las FFAA por oficiales agazapados y por más de un civil partida¬ 
rio de la “teoría de los dos demonios”. 

Hoy en día hay una suerte de embestida presionando al poder político para que no le 
toquen sus privilegios y conservar su poder. Así lo muestran los últimos acontecimientos: 
los documentos oficiales que desnudan el espionaje ilegal a partidos y personas, realizado 
74 por los servicios de inteligencia militar en democracia; la negativa del Comandante del 
cuartel de Durazno a poner una placa en memoria de Oscar Fernández Mendieta asesina¬ 
do en dicho establecimiento en el año 1973; las declaraciones en Florida del Coronel (R) 
Hartman (25/9/2016) y ahora las expresiones en un programa radial del presidente del 
Centro Militar Coronel (R) Carlos Silva reivindicando en todos sus términos la dictadura 
militar y la tortura. 

No se nos debe escapar la vinculación de estos hechos, tan alarmantes y notorios, que 
fueron motivo de múltiples declaraciones de repudio, con otros de igual gravedad como la 
acción orquestada y coordinada de los abogados de los militares que están sometidos a jui¬ 
cio por violaciones a los DDHH o el operativo en el laboratorio del GIAF en Facultad de 
Humanidades, tratando de amedrentar a quienes trabajan en la búsqueda de nuestros seres 
queridos y compañeros desaparecidos. 

Estamos convencidos que todo esto es fruto de la impunidad que por tantos años go¬ 
zaron sus delitos, y que todavía, en su mayoría, no han sido investigados y penados. No 
nos cansaremos de denunciar que las instituciones militares actuaron como cuerpo, que se 
sigue manteniendo el pacto de omertá y no han hecho un reconocimiento público del daño 
ocasionado a la sociedad. 



Seguramente parte de la oficialidad de hoy no integraba la Institución de esos años, 
pero la que hoy integran mantiene esa unidad sin arrepentimiento alguno con ese pasado 
terrorista, y es educada e instruida por los viejos oficiales, oficiales que sí torturaban, asesi¬ 
naban, desaparecían, o veían torturar, asesinar, desaparecer, como una estrategia de sus jefes 
para involucrar al cuerpo entero; como forma de instaurar el terrorismo de Estado en nues¬ 
tro país -amén de los cursos y adiestramientos liderados por organismos como el Mossad y 
la CIA-. Todo eso hoy ya muy investigado y demostrado. 

Por eso sostenemos, que sin una limpieza profunda de la Institución militar, desterran¬ 
do el autoritarismo y las ideas anti democráticas y anti republicanas se abona el camino de 
repetir el pasado. 

Por eso nos preguntamos: HASTA CUANDO los poderes del Estado, los partidos 
políticos seguirán mirando para otro lado sin ver la importancia que tienen tan graves ex¬ 
presiones y acciones. Nuestra sociedad merece una respuesta clara y un accionar resuelto, de 
quienes tienen el deber y la responsabilidad de salvaguardar las libertades y la democracia. 

Por lo que compete a nosotros, como siempre desde nuestro nacimiento como colec¬ 
tivo, comprometidos en la lucha por la Verdad y la Justicia, hemos denunciado y luchado 
contra “el pacto de silencio” y la “distracción” de muchos que no quieren enfrentar la reali¬ 
dad, siguiendo la lógica que “no hay que agarrarle la cola al león porque se puede enojar”. 

Miedo, temor, terror, intimidación, amenazas, no construyen las bases sólidas de nin¬ 
guna convivencia democrática. 

De una vez por todas se debe propiciar un gran debate nacional sobre las FFAA cuyo 
eje delimite su rol y responsabilidad en una sociedad republicana y garantista. 

Por Verdad, Justicia, Memoria y nunca más Terrorismo de Estado 
Madres y Familiares de Uruguayos Detenidos Desaparecidos 

Montevideo, 2 de noviembre de 2016. 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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A mitad de camino 

El gobierno de izquierda ante el desarrollo de 
políticas reparatorias en Uruguay (1985-2015) 

Rafael Giambruno 1 


¿De qué hablamos cuando hablamos de dictadura en Uruguay? 

Uruguay en su período autoritario se ha caracterizado por la aplicación de la cárcel 
masiva como principal instrumento represivo. Sin duda el gran mecanismo de la dictadura 
uruguaya fue la detención, la tortura y la prisión prolongada. Si bien es notoria la centra- 
lidad de este dispositivo, es paradójico que cuando se hace referencia a la dictadura no se 
hable de ex presas y presos políticos. 

La elaboración de las políticas y el discurso del pasado reciente por parte del Estado 
tienen mucho que ver con esta configuración. En efecto, no ha existido un discurso que 
contemple la situación de los ex presos políticos, ni políticas acordes a dicha situación. 

Veintiún años después del final de la dictadura, en 2006, el Estado desarrolla una polí¬ 
tica directa hacia los ex presos políticos mediante la aprobación de la Ley N° 18.033 deno¬ 
minada Pensión Especial Reparatoria (PER) 2 . 

Este trabajo se propone indagar sobre las paradojas planteadas, y las particularidades 
de una ley específica que contempla a un colectivo invisibilizado por más de veinte años. 
Para esto se desarrolló un amplio trabajo de campo, con la realización de treinta entrevistas 
en profundidad a ex presas y ex presos políticos. Con dichas entrevistas se buscó indagar en 
las vivencias de las personas que sufrieron la represión en primera persona y algunos de sus 
relatos y reflexiones acompañaran este texto. 

Cabe preguntarse entonces: ¿Cómo ha afectado la Ley Especial Reparatoria a las per¬ 
sonas que han sida presas políticas ? ¿Qué avances configura esta normativa y su implemen- 
tación? ¿Qué dificultades y tensiones genera? 

La situación de ex presas y presos políticos post dictadura 

Es necesario dimensionar un aspecto fundamental en el recorrido post dictadura. En¬ 
tre 1985 y 2005 el tema de las víctimas de terrorismo de Estado no estuvo en nuestra escena 
política. Este colectivo de víctimas no fue objeto de políticas que consideren las consecuen- 


1 Licenciado en Ciencia Política. 

2 Texto completo de la Ley 17.449: https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/leytemp5452760. 
htm [Disponible en línea 02/10/2016] 



cias de estos hechos, a la vez que fue ampliamente invisibilizado desde el espacio político en 
general y desde el Estado en particular. 

En este período (1985-2005) solo se implementaron algunas normativas de alcance 
limitado hacia algunos colectivos puntuales. La mayoría de ellas relacionadas a restitucio¬ 
nes laborales específicas y al reconocimiento de los años de destitución en dictadura para 
la causal jubilatoria. 

El proceso judicial obturado por la ley de “caducidad de la pretensión punitiva del 
Estado” (Ley 15.848), y la ratificación plebiscitaria generada en 1989 sumergieron a las ex 
presas y presos en una situación de invisibilidad. Tanto en relación al desarrollo normativo, 
como al aspecto discursivo y judicial. Esto también afectó al desarrollo de investigaciones 
que dieran luz sobre el proceso vivido. Se generó una vulnerabilidad creciente, ya que a las 
consecuencias propias del proceso represivo, se le sumó el silencio institucional y político 
que se replicó fuertemente en la sociedad, que se iba desmovilizando en relación a este 
tema. 

El largo silencio se vio interrumpido durante el gobierno de Jorge Batlle, con un nuevo 
enfoque sobre la dictadura uruguaya. En este sentido la puesta en marcha de la Comisión 
para la Paz (COMPAZ) y la Ley 17.449 sobre cómputo de años jubilatorios 3 para trabaja¬ 
dores de la actividad privada, fueron el marco de reapertura y un primer tratamiento del 
tema por parte del sistema político. 

Sin embargo la agenda de la COMPAZ excluyó definitivamente a los ex presos polí¬ 
ticos de la reconstrucción del pasado represivo de la dictadura uruguaya. De todas formas, 
puede situarse como punto de inflexión, ya que propició el comienzo de la movilización 
social y el reclamo de diversas agrupaciones y organizaciones de acciones estatales en lo que 
significó un relanzamiento de la agenda de Derechos Humanos en Uruguay. 

Las ex presas y ex presos políticos sufrieron la represión de la dictadura en primera 
persona. Las consecuencias son muchas y variadas, debido a las detenciones, torturas físi¬ 
cas y psicológicas, violaciones, pésimas situaciones de reclusión y aislamiento por amplios 
períodos de tiempo. Así como también el resultado de situaciones de clandestinidad y des¬ 
tierro que generan una serie muy amplia de vulnerabilidades extendidas en el tiempo y con 
posibilidades de agravamiento con el discurrir de los años. 

La era progresista y su impacto en personas ex presas políticas 

La llegada al gobierno del Frente Amplio genera un escenario distinto. Abre una bre¬ 
cha en las posibilidades para llevar adelante una política integral destinada a este colectivo 
como víctimas del terrorismo de Estado. 

3 Para un análisis más exhaustivo de las leyes desarrolladas y de los impactos en el colectivo de ex presospolí- 
ticos ver: Giambruno, Rafael: El Zurcido Invisible. Políticas Públicas dirigidas a ex presos políticos. Montevideo, 
Universidad de la República, 2015. 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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Podía esperarse, del cambio de gobierno, un giro tanto en la elaboración de políticas, 
así como un cambio desde el discurso y la postura respecto a los crímenes cometidos en el 
proceso dictatorial. 

La situación de las ex presas y ex presos políticos en ese momento era muy compleja. 
Las condiciones de vida de la mayoría estaban muy deterioradas en cuanto a los aspectos 
sanitarios, psicológicos, a las dificultades laborales y de reinserción, así como las condicio¬ 
nes de retiro y vejez. 

En este contexto se discute, aprueba e implementa la primera gran medida abarcativa 
de un número importante de víctimas directas de la dictadura en Uruguay: la Pensión Es¬ 
pecial Reparatoria Ley 18.033. 

Referente a los cambios que implicó la Ley 18.033 la entrevistada 24 reflexionaba de esta ma¬ 
nera: 

E24- Si, sentí que nos habían reconocido algo de alguna manera, que nos estaban consideran¬ 
do, que ya no éramos tan invisibles los que éramos ex presos políticos, todo lo de los asesinados. 

Incluso yo empecé a contar más de lo que me había pasado, de esa parte de nuestra historia. 

Hablaba con otra seguridad, con otra confianza, sintiéndome más par al resto de la sociedad. 

Yo creo entonces que se sintió, hubo un cambio. Ta la pena es la gente que quedo por fuera. 

La Ley 18.033 y la Pensión Especial Reparatoria 

La 18.033 es una ley de carácter previsional. Comprende a aquellas personas que por 
motivos políticos, ideológicos o gremiales fueron perseguidas por el gobierno de facto; mo¬ 
tivando el abandono del territorio nacional, una situación de clandestinidad o la prisión, 
mediando o no el procesamiento por la justicia militar. Todas estas situaciones suscitadas 
entre 9 de febrero de 1973 y el 28 de febrero de 1985. Este período se amplía mediante 
algunos mecanismos previstos en la propia ley más adelante 4 . 

El artículo 11 determina la creación de la Pensión Especial Reparatoria, para un con¬ 
junto de casos más específicos. En los cuales se incluye a aquellos procesados por la justicia 
militar, o a los que sin haber tenido proceso, estuvieron presos más de un año. Así lo deter¬ 
mina el texto: 

“Artículo 11.-Las personas comprendidas en el artículo I o de esta ley que habiendo 
sido detenidas y procesadas por la Justicia Militar o Civil y que, como consecuencia de ello 
sufrieron privación de libertad entre el 9 de febrero de 1973 y el 28 de febrero de 1985, 
tendrán derecho a una Pensión Especial Reparatoria equivalente, al momento de inicio de 
su percepción, a 8,5 (ocho y media) Bases de Prestaciones y Contribuciones mensuales.” 


4 La ley prevé tomar casos en fechas anteriores a 1973 pero establece la necesidad de resolución por unanimi¬ 
dad por parte de la comisión en dicho caso. 



También dentro del artículo 11 se establece que de percibir una jubilación, pensión 
o subsidio se debe optar entre ello o la Pensión Especial Reparatoria 5 . Es decir, si quiere 
mantener los ingresos generados por otros medios, debe renunciar a la PER. 

Además, esta ley genera la Jubilación Especial para aquellos que no cumplen con los 
requisitos del Artículo 11. Sean personas exiliadas, clandestinas o apresadas sin proceso y 
con plazos menores a un año. Dicha jubilación puede ser solicitada para personas mayores 
de 60 años y con un mínimo de 10 años de aportes. El monto establecido es menor a la 
mitad de la PER (equivalente al monto de 4 Bases de Prestaciones y Contribuciones) y 
también mantiene la cláusula de incompatibilidad con otros ingresos. 

Esta ley desarrollada en 2006, genera un verdadero hito en las políticas sobre el pe¬ 
ríodo represivo uruguayo, abarcando con muy pocos precedentes a un conjunto amplio de 
víctimas directas del terrorismo de Estado. 

¿Qué cambió esta ley? ¿Cuáles son las tensiones que crea? ¿Qué oportunidades genera 
al mejorar las condiciones materiales? ¿Tiene solo un impacto económico? Sobre todas 
estas tensiones y los procesos vividos, fueron consultados los treinta entrevistados para esta 
investigación 6 . 

Dimensiones e impactos de la prisión política 

El período inmediato a la prisión está caracterizado por la dificultad de reinscribirse 
en la vida cotidiana, de reconstruir lazos familiares, de buscar sustentos para la vida diaria 
como vivienda, trabajo, estudios, entre otros. En un plano más general tiene que ver con la 
reincorporación a la sociedad. 

Los principales factores que intervinieron en la reinserción de las ex presas y ex presos 
políticos fueron el nivel socioeconómico particular o familiar, capital social, la inserción 
en colectivos de organizaciones, edad, estado de salud y estado psicológico. Es decir, los 
apoyos en redes sociales y políticas así como sus herramientas particulares. 

Cabe señalar que los entrevistados sostienen que en modo alguno el Estado es recono¬ 
cido como un factor importante de reincorporación a la sociedad. 

Respecto al proceso de reinserción a la sociedad uno de los entrevistados planteaba esto: 

E24- Yo creo que hubiéramos necesitado un apoyo, una contención y que nunca la tuvimos, 

para re adaptarnos a la realidad, para procesar todo lo que nos pasó, cada uno se tuvo que arre¬ 
glar. Hubo un par de organizaciones que dieron una mano, pero no daban a basto. Así que cada 

uno tuvo que arreglarse como pudo y sobrevivir. 


5 También ingresos laborales superiores a 15 BPC mensuales en promedio anual. 

6 Fueron entrevistadas 13 mujeres y 17 hombres, 22 de los cuales cobran la Pensión Especial Reparatoria y 8 
que estando en situación de percibirla optaron por no hacerlo. 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


En un segundo nivel se evidencian aquellas consecuencias y procesos que son soste¬ 
nidos en un período más largo de tiempo. De este modo podemos observar consecuencias 
que perduran en el tiempo y que caracterizan en mayor o menor medida a este colectivo 
como tal. 

Uno de los más notorios es el silencio sobre el pasado, la experiencia repersiva y la pe¬ 
ripecia carcelaria. Salvo contadas excepciones, se han mantenido en silencio incluso hasta 
hoy. En otros, la memoria se ha administrado dentro de un círculo restringido de personas 
con las cuales se ha compartido parte del proceso vivido. 

A pesar de este silencio prolongado, algunos pudieron romperlo y lograron expresar 
algunas vivencias del período autoritario. Esto sucedió fundamentalmente a partir del año 
2005 e incluso en períodos más recientes y en muchos casos a partir de hitos movilizadores 
(vejez, muerte de compañeros, realización de juicios, entre otros). 

Sobre las políticas desarrolladas y su impacto 

Durante el proceso de entrevistas después de relatados los diversos procesos vividos, 
se buscó restablecer un recorrido sobre las medidas estatales dirigidas hacia las ex presas y 
ex presos políticos. Buscando desde el recuerdo, aquellas medidas que hayan generado un 
impacto sobre su trayectoria post dictadura. 

El emergente más notorio de las entrevistas ha sido el sentimiento de una larga etapa 
de ausencia de medidas estatales que abarcaran a este colectivo. De este modo, se ha marca- 
gq do muy fuertemente entre 1985-2005 como un período de fuerte ausencia del Estado con 
respecto a la temática. 

Luego del cambio de gobierno, en el primer período de Tabaré Vázquez se ha men¬ 
cionado por parte de todos los entrevistados la aparición en 2006 de la ley 18.033 y parti¬ 
cularmente lo referente a la Pensión Especial Reparatoria (PER). Debemos destacar como 
característica de esta normativa, en primer lugar, el amplio reconocimiento por parte de 
los entrevistados como la primera norma implementada hacia este colectivo. Más allá de la 
valoración particular de cada uno, todos han mencionado espontáneamente su existencia 
y el recuerdo de su aparición. Sobre el impacto de esta normativa podemos entender dos 
claros puntos a este respecto. En un primer lugar podemos observar que ha cambiado la 
situación material y de seguridad cotidiana de un número importante de ex presas y presos 
políticos. De manera que se constituye como un fuerte impacto económico del cual han 
dado cuenta los entrevistados. 

Sobre la idea de reparación y el alcance de la PER el entrevistado 21 opinaba lo siguiente: 

E21- Alivia, es un Mejoral. No me repara, nadie me va a devolver lo que me paso, pero me 
permite hacer ciertas cosas, sobrevivir, yo que sé, es una medida estatal, y yo la cobro, así como 
pago la luz. Creo que pasa igual con los accidentes de tránsito, si atropellan y muere un familiar 



te pagan, eso repara lo que te paso: no, tal vez te ayuda a seguir un poco mejor, pero no cambia 
el fondo de la cosa. 

En segundo lugar se sostienen las grandes limitaciones contenidas en la normativa 
que han dificultado la aceptación por parte del colectivo de ex presos políticos y también 
la legitimidad de la medida en la sociedad. En este punto es preciso señalar la ausencia de 
un discurso de sostén de esta medida, según observan los entrevistados, la normativa no es 
clara y no lo ha sido en su implementación. Tampoco en las declaraciones hechas por parte 
de referentes del gobierno al respecto. Esto ha dificultado la aceptación, la legitimidad y el 
reconocimiento de la normativa. 

Una de las constataciones de esta investigación ha sido que aquellos entrevistados que 
no se han acogido a la normativa por percibir salarios mayores o la elección de no renuncia 
a otras prestaciones de seguridad social (jubilaciones, pensiones o subsidios), lo harían en 
caso de no existir dicha cláusula de renuncia a otros ingresos. 

También en muchos casos se ha mencionado, por parte de quienes sí la perciben, un 
gran sentimiento de injustica por tener que renunciar a otros ingresos legítimos luego de 
muchos años aportados. 

Estas circunstancias dan a situaciones similares, exclusiones y niveles de ingresos dis¬ 
tintos según corresponda la Jubilación Especial, la PER o se aplique la cláusula de renuncia, 
mermando el impacto generado por la Ley. En este aspecto se forman una serie amplia de 
matices valorativas, siendo cuestionada la posición del Estado con respecto a los ex presos 
y ex presas políticas. Considerando que estas circunstancias han disminuido el impacto 
simbólico que podía sostener esta medida si no hubiera tenido estas características. 

Sobre el alcance de la ley 18.033 la entrevistada 8 comentaba lo siguiente: 

E8-Creo que la ley 18.033 fue una ley paliativa, no es una reparación. Que le devuelve a los ex 
presos políticos un poco de dignidad. Pasas de andar comiendo salteado, levantar cartones en 
casa de compañeros y pasas a tener un ingreso, aunque después lo empeñes, hay muchos que 
lo tienen comprometido. Y es lógico después de años corriendo el galgo como se dice, porque 
haces una calesita para recobrar un poco de dignidad. Fue algo que nos hizo sentir muy bien. 

El Estado ha tenido dificultades en el desarrollo de políticas dirigidas hacia las perso¬ 
nas que han sido presas políticas en dictadura. En este aspecto, no ha logrado desarrollar 
una política clara, coherente y sostenida que se constituya como una política de reparación 
para este colectivo. 

Los ex presos políticos mantienen al día de hoy una amplia serie de vulnerabilidades 
que el proceso de implementación de políticas no ha podido subsanar. Si bien se han lo¬ 
grado impactos concretos mediante la implementación de estas normas, hay una serie de 
aspectos que no han sido modificados y que extienden las consecuencias del proceso vivido 
hasta el presente. 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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Esta característica convierte a la Ley 18.033 en una medida paliativa a la condición 
económica de las ex presas políticas y los ex presos políticos, ya que pierde la capacidad de 
erigirse como una Reparación. 

Para constituirse como tal, esta debe otorgarse independientemente de los ingresos de 
las personas, ya que en dicho caso el Estado repara, por la vía económica, un daño causado 
en el pasado por sus propios agentes o de quienes se ampararon en los aparatos represivos y 
actuaron contra la población. 

A los obstáculos propios de la ley 18.033, mediante la exclusión de una parte impor¬ 
tante de este colectivo, se le agrega la burocratización de los procedimientos que deben ser 
emprendidos por las personas demostrando su condición de “víctimas” para ser compren¬ 
didos en la normativa más de 30 años después de sucedidos los hechos. 

No se han desarrollado en el país políticas consistentes de memoria, de esta manera no 
se prevé la reconstrucción de un relato que incluya la perspectiva de estas personas, donde 
se pueda dar a conocer los hechos acaecidos desde 1968 a 1985. Dado que no hubo un 
proceso judicial público donde se reconstruyan las circunstancias de prisión, detenciones, 
tortura y violaciones generando el procesamiento de aquellos que cometieron crímenes 
aberrantes contra la población. 

Repasando el conjunto de acciones desarrolladas por el Estado la entrevistada 7 decía esto: 

E7- Yo creo que todo fue dado a regañadientes, tiene que ser una señal clara, bien claro las cosas 

que se dan y por qué, juicios a fondo, investigación, y reparación a fondo. No puede ser así 

como a cuenta gotas. Es todo muy confuso, y no debería ser así, se tienen que dar señales claras 

desde el principio. 

En este sentido existe un silencio y una invisibilidad apreciable sobre el colectivo de 
ex presas y ex presos políticos, una realidad que no se ha incorporado o ha permanecido 
ausente en el relato de la historia oficial hasta el momento, a pesar de los diversos gobiernos 
y sus impulsos. 

Cuando observamos la construcción de memoria sobre el pasado reciente, conside¬ 
ramos que se deben generar circunstancias para que las personas que sufrieron la violencia 
en primera persona puedan relatar sus vivencias y elaborar una memoria social compleja y 
democrática del pasado represivo uruguayo, y del terrorismo de Estado en particular. 

En un país con tan altos índices de democracia formal estos aspectos deberían ser el 
centro de atención para una reconstrucción más sólida de nuestra fortaleza institucional. 
Dar un paso en este sentido sería establecer un cambio normativo, pero sobre todo discur¬ 
sivo y simbólico por parte del sistema político. 

La elaboración de la verdad sobre el pasado represivo potencia nuestra proyección al 
futuro, garantizando la no repetición del quiebre institucional y del terrorismo de Estado. 



La cual se sustenta en un conocimiento plural y amplio del pasado represivo que hemos 
transitado, y que no logramos trasmitir y problematizar aún. 

Asumir todas las acciones desarrolladas en el período de facto y su contexto represivo, 
legislar en consecuencia, y dar a conocer la verdad compleja de la dictadura no debilita la 
democracia y deslegitima al Estado, por el contrario lo fortalece y genera un cambio signi¬ 
ficativo en la memoria social y en la reparación social del proceso sufrido. 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 



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Los Centros clandestinos 

Núcleo duro de la Política Terrorista del Estado 

Malena Laucero 1 


Aunque son muchos años ya en Democracia, persiste en grupos societarios y de manera creciente la 
necesidad de saber más sobre lo sucedido en y con la sociedad durante el terrorismo de Estado. Has¬ 
ta ahora hemos avanzado muy poco, no es para estar conformes. 
No hemos podido instituir aun una política rectora de derechos humanos ni tampoco una política 
de Memoria. Pero algo está empezando a cambiar. Son muchos los grupos que en Montevideo y en 
ciudades del interior comenzaron a nuclearse entorno a lugares de memoria: la perseverancia de 
muchas voluntades hicieron posible elaborar una Propuesta de Ley de protección de Sitios de Me¬ 
moria; se está articulando una Red de Sitios de Memoria; se visibilizó, un nuevo Centro Clandes¬ 
tino de Represión y Tortura CCRT y está en curso una investigación sobre dos Centros clandestinos, 

uno en Montevideo y otro en Canelones. 
Pero antes de hacer el reporte de los trabajos realizados en 2016para la recuperación de Sitios de 
Memoria en Uruguay, vale aclarar qué entendemos por Sitios y por qué es socialmente importante 

su preservación. 


Miembro de SERPAJ Uruguay, integrante de la Asociación de Amigos del Museo de la Memoria-MUME. 



Qué son los Sitios de Memoria 

En la actualidad y en nuestro contexto regional latinoamericano el término Sitios de 
Memoria nos remite inexorablemente a los Centros de Tortura y Represión que instaura¬ 
ron los regímenes autoritarios en los años ’70. 

Entre 1968 y 1985 las Fuerzas Armadas y de Seguridad uruguayas, amparadas en la 
impunidad que le proporcionaba el Estado, cometieron las violaciones a los derechos hu¬ 
manos más atroces de su historia. Ya en el gobierno,el gabinete de civiles y militares des¬ 
plegó una política represiva, basada en el terror, dirigida a frenar el movimiento social y 
producir un cambio de orientación en la estructura económico y social. Las formas más 
inimaginable y humillantes de represión y torturas fueron ejecutadas por miembros de las 
fuerzas armadas y de la policía, en sus propios lugares de trabajo 2 . En cuarteles y comisarías 
donde desarrollaban su rutina laboral refuncionalizaron parte de esos espacios en Centros 
de Represión y Tortura (CRT) 3 . La introducción de las prácticas represivas, marcadas por 
una crueldad ilimitada, a los ámbitos cotidianos y conocidos de trabajo o “servicio”, fue la 
forma de naturalizar esas prácticas y probablemente haya sido el proceso requerido para 
que después los perpetradores pudieran llevar a cabo semejante tarea. 

Tanto el aparato militar como policial clandestinizaron una parte de la represión, 
práctica que trataron por todos los medios de ocultar y posteriormente negar. Crearon 
también Centros de Detención y Tortura fuera de sus instituciones; en lugares que expro¬ 
piaban a sus víctimas o que les eran proporcionados por otras instancias del mismo Estado, 
los denominados Centros Clandestinos de Detención y Torturas (CCDT) 4 . 

2 “Un total de treinta sitios de detención -públicos o clandestinos, bajo jurisdicción militar y/o policial- en 
donde fueron alojados y vistos por última vez ciudadanos uruguayos detenidos y finalmente desaparecidos en 
cuatro países de la región: Uruguay, Argentina, Chile y Paraguay. Dos son los predios bajo jurisdicción militar 
en donde han sido hallados e identificados restos de detenidos-desaparecidos en el Uruguay hasta el presente.” 
UDELAR, Investigación histórica sobre la Dictadura y el terrorismo de Estado en el Uruguay 1973-1985. 
Tomo III. Pag. 57. Centros de Reclusión. 

3 Cuando en el Uruguay comienza en 1968 la aplicación permanente de las medidas prontas de seguridad, 
los cuarteles comienzan a funcionar regularmente como centros de reclusión masiva de civiles. Bajo dictadura, 
estos cuarteles siguieron albergando detenidos, procesados o no por la Justicia Militar, algunos de ellos desapa¬ 
recidos. En cinco cuarteles-cárceles de Uruguay se verifica esta última situación, hasta el presente: 

1) Grupo de Artillería N° 1 -105 mm «Brigadier Gral. Manuel Oribe». 

2) Regimiento de Caballería N° 6 «Atanasildo Suárez». 

3) Batallón de Ingenieros de Combate N° 4. (Laguna del Sauce). 

4) Unidad del Servicio del Aeródromo «Capitán Boiso Lanza» (USACBL). 

5) Cuerpo de Fusileros Navales (FUSNA). 

En otro orden se incluye el Hospital Central de las Fuerzas Armadas (Sala 8), donde también se albergaron 
detenidos, algunos de ellos posteriormente desaparecidos. Citado de UDELAR, Investigación histórica sobre 
la Dictadura y el terrorismo de Estado en el Uruguay 1973-1985. Tomo III. Pág. 57. Centros de Reclusión. 

4 Centros clandestinos de detención en Uruguay. Los centros clandestinos funcionaban generalmente en 
lugares que no habían sido edificados con dicha finalidad. En tres casos se trató de dependencias militares que 
comenzaron a ser utilizadas como centros de detención clandestinos. También se utilizaron con estos fines, 
propiedades confiscadas a organizaciones de izquierda bajo jurisdicción militar. En Uruguay, suman un total 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Los CRT y los CCDT constituyen un eslabón fundamental en el circuito represivo 
del terrorismo de Estado; era el lugar designado donde acabar con el enemigo, el espacio 
físico donde llevaban a los secuestrados y a los detenidos (muchos de ellos después desapa¬ 
recidos). Los hubo en todo el país, aunque la mayoría estuvieron en el departamento de 
Montevideo. 

Estos sitios, en el pasado escenarios de represión, tortura y muerte, tienen un fuerte 
valor testimonial al revelar lo que allí sucedió y cuentan por lo tanto con una fuerte capa¬ 
cidad de denuncia. Son el espacio físico donde se consumó la política terrorista del Estado 
y son las huellas que testimonian la ilegalidad, lo concebido como oculto; rastros que por 
ilegales quisieron ser invisibles y los que con ahínco los perpetradores trataron y siguen 
tratando de ocultar, destruir, de borrarlos, negarlos neciamente hasta que las evidencias se 
les va imponiendo. 

Preservar estos sitios y evitar su destrucción es fundamental para la sociedad en el 
proceso de recuperación de la memoria y la democracia, porque ellos actúan como testigos 
presenciales que demandan a las generaciones presentes y venideras a narrar la historia que 
ellos contienen, explicar los móviles e intereses de la política represiva que los generó; testi¬ 
gos incómodos que no admiten medias verdades ni demagogias. 


86 


La necesidad de volver... 

Por otro lado, preservar estos lugares tiene un fundamento antiguo y profundamente 
humano. Una mirada antropológica sobre el comportamiento de las sociedades ante he¬ 
chos sociales traumáticos nos devela la existencia de una necesidad humana muy primaria 
de retornar a los lugares físicos del conflicto y del dolor y de preservarlos para concretar 
la memorización ritualizada. La conducta adoptada por los grupos sociales ante hechos 
traumáticos, sean naturales o políticos, muestra de manera recurrente y continua dos res¬ 
puestas: el impulso societario de dejar a la descendencia marcas recordatorias que rescaten 
el saber que se quiere preservar y trascender y por el otro, el gesto de “ retornar ” siempre, 
con el recuerdo o con el cuerpo, al sitio donde algo importante y conmovedor sucedió, 


de (ocho) ahora nueve los sitios clandestinos de detención y desaparición de personas, todos ellos ubicados en 
Montevideo. A saber: 

1) “300 Carlos R”. Casa de Punta Gorda. 

2) “300 Carlos”. Servicio de Material y Armamento del Ejército (SMA), en predio del Batallón N° 13. 

3) “La Tablada”. 

4) “La Casona”. Sede del Servicio de Información de Defensa (SID). 

5) “La Casona de Millán”. 

6) “Base Valparaíso”. 

7) “Casa S.A.S.”. Escuela de Armas y Servicios (EAS). 

8) “Castillito de Carrasco”. 

9) “Los Vagones” sobre la ruta 5 en Canelones, fue visibilizado como el 9 o CCDT en 2014. UDELAR, In¬ 
vestigación histórica sobre la Dictadura y el terrorismo de Estado en el Uruguay 1973-1985. Tomo III. Pág. 
57.Centros de Reclusión. 



algo que, por razones naturales o políticas, habría alterado y marcado profunda y dolorosa¬ 
mente la organización de sus sociedades. El impulso de búsqueda reparatoria, personal y/o 
social, está en la génesis de lo humano y constituye ese antiguo saber alojado en la memoria 
colectiva. Los lugares de memoria como entidades identitarias resultan indispensables para 
la constitución del ser social, razón por la cual las sociedades en su devenir las fueron insta¬ 
lando en la cultura social. 

Los mentores de la política represiva 

Los Centros de Represión y Tortura (CRT) como lugares de materialización de la 
política represiva y de sometimiento del enemigo , no fueron una creación de las dictaduras 
latinoamericanas setentistas, aunque éstas sí les imprimieran rasgos muy peculiares. 

La habilitación del uso sistemático de las técnicas de torturas como instrumento de 
la política fue propagada e introducida en los años 50 en nuestra región latinoamericana 
por la llamada Escuela Francesa. La experiencia adquirida por la intervención militar fran¬ 
cesa en Indochina y Algeria fue capitalizada y transmitida como capacitación a sus pares 
americanos. En la posguerra los franceses se enfrentaron a un nuevo escenario de lucha, el 
anticolonialista; verificaron que el concepto de guerra que manejaban ya nos les servía; el 
enemigo ya no estaba detrás de fronteras, sino entre ellos y vestían de civil. Cada ciudadano 
(argelino) era un potencial miembro del Frente de Liberación, y por lo tanto un posible 
enemigo. Impelidos a redefinir el concepto de guerra y las estrategias de lucha, buscaron 
inspiración en lo ya conocido. Recurrieron a métodos que apenas unos años antes habían 
sido ampliamente aplicados y perfeccionados por los nazis y condenados por todo el mun¬ 
do: los campos de concentración. 

El escenario internacional dominado por la guerra fría y la sombra amenazante del 
comunismo internacional y a nivel local la inseguridad, que según decían, ocasionada por 
el enemigo interno, sensibilizaban e influían en la percepción social y hacían el terreno 
fértil para aplicar las medidas que la política de seguridad “recomendaba” para garantizar 
la seguridad del Estado. 

La historiadora Marie Monique Robin describe la estrategia militar aplicada por los 
franceses en Algeria de esta manera: “introducen las famosas razzias nazis para detener ile¬ 
galmente, crearon centros clandestinos donde llevarlos para sacarles la información buscada 
que les permitiese llegara los líderes del movimiento y desbaratar así su organización y sus pla¬ 
nes. Como la interrogación se mostraba insuficiente, fueron introduciendo métodos de tortura 
de manera creciente y cada vez más crueles y perversos. Una vez que los detenidos habían sido 
torturados e interrogados y proporcionado algo de la información buscada, eran desaparecidos 
por los escuadrones de la muerte o grupos de tareas; ya muertos los enterraban en fosas comunes 
o los tiraban desde aviones al mar”. 


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El parecido, casi idéntico de esta descripción con lo que fue la práctica local, causa 
cierto estupor, y demuestra a las claras la influencia de las prácticas concentracionarias na¬ 
zis. La Escuela Francesa fue famosa por introducir y propagar de manera racional y siste¬ 
mática la denigración y la tortura (física y psíquica) como formas legítimas de “defensa”. 
La investigación de Robín permitió conocer enprofundidad sus métodos de trabajo y sus 
vínculos con las dictaduras latinoamericanas de los años setenta 5 . Robín sostiene además 
que los verdaderos ideólogos fueron los franceses y que fueron éstos quienes formaron a los 
militares norteamericanos y sudamericanos; y que habrían sido ellos los que convencieron 
a los norteamericanos de la necesidad de modernizar las estrategias de lucha introduciendo 
el aspecto psicológico, visto entonces como sofisticación; porque, argumentaban, la supre¬ 
macía tecnológica por sí sola no era suficiente para ganar la guerra. 

“Lapolítica de seguridad nacional tuvo una variante en América del Sur: la Doctrina de 
Seguridad Nacional, dice el investigador Leal Buitrago, y continúa:^. .J Doctrina que soste¬ 
nía que la seguridad del Estado garantizaba la de la sociedad (...) que para lograr este objetivo 
era menester el control militar del Estado (...) Los Estados latinoamericanos debían enfrentar 
al enemigo interno, materializado en supuestos agentes locales del comunismo. Además de las 
guerrillas, el enemigo interno podía ser cualquier persona, grupo o institución nacional que 
tuviera ideas opuestas a las de los gobiernos militares (...) ello sirvió para legitimar el nuevo mi¬ 
litarismo surgido en los años sesenta en América Latina. (...) una serie de principios llevaron 
a considerar como manifestaciones subversivas a la mayor parte de los problemas sociales. La 
Doctrina de Seguridad Nacional ha sido el mayor esfuerzo latinoamericano por militarizar 
el concepto de seguridad. Al ubicar el componente militar en el centro de la sociedad, trascen¬ 
diendo lasfunciones castrenses, la Doctrina se convirtió en la ideología militar contemporánea 
de mayor impacto político en la región” 6 . 

En Uruguay la Doctrina de Seguridad Nacional se empalmó conceptual y operativa¬ 
mente con la lógica de las medidas prontas de seguridad, previstas en la Constitución. Una 
acción, con rasgos espectaculares contra miembros de los Escuadrones de la Muerte de la 
guerrilla Tupamara en abril de 1972 7 fue el pretexto esperado por los militares para agudi¬ 
zar las medidas represivas en la sociedad. “Servido en bandeja”, como diría Samuel Blixen. 
La reacción de las Luerzas Conjuntas fue inmediata. El gobierno pidió al parlamento la 
autorización para implantar el Estado de Guerra Interno y la suspensión de la seguridad 
individual. Blixen sintetiza claramente este momento:“... y mientras se tramitaba la autori- 


5 Robín sintetizó su trabajo y lo denunció su documental “Los escuadrones de la Muerte. La escuela Francesa” 
del año 2003. Las revelaciones aportadas por su investigación fueron importantes aportes probatorios contra 
militares argentinos en la Megacausa La Perla, donde Robín también fue declarante en junio de 2015. 

6 Francisco Leal Buitrago, sociólogo colombiano Flacso, La doctrina de Seguridad Nacional: materialización 
de la Guerra Fría en América del Sur. 2003. Páginas: 74-87. Revista de Estudios Sociales N°5. 

7 “Fueron cuatro atentados simultáneos, contra un militar, dos policías y un civil, acusados todos de pertene¬ 
cer a la organización y entre ellos, uno de ser incluso su ideólogo. Las víctimas fueron Armando Acosta y Lara, 
el ideólogo; el subcomisario Oscar Delega; el agente Carlos Leites y el capitán de Corbeta, Ernesto Motto”. 
Samuel Blixen “Qué pasó el 14 de abril”, Brecha. La fogata Digital. 



zación, el Ejército comenzó ese mismo día a realizar allanamientos, detener personas, tortu¬ 
rarlas en unidades militares, obtener información y realizar nuevas detenciones, instalando 
una cadena de producción de un nuevo producto: el terrorismo de Estado para ‘salvar a la 
patria’ [...] cuando el Parlamento comenzaba la discusión del pedido presidencial, los soldados 
actuaban en la capital como un ejército de ocupación, actuaban como los franceses actuaron en 
Argel. [...] El estado de guerra interno era la institucionalización y generalización de los mé¬ 
todos del Escuadrón de la Muerte. De ahora en adelante la tortura sistemática sería la única 
herramienta para obtener información. [...]: “Ni los tupamaros que “sirvieron en bandeja” el 
pretexto para que las Fuerzas Armadas desencadenaran la represión, ni los parlamentarios 
que votaron sin chistar el estado de guerra interno, tuvieron conciencia de que se instalaba el 
terrorismo de Estado”. 

Las medidas de reparación política en Democracia 

Los 15 años de democracia entre 1985 a 2005 bajo los gobiernos de los partidos tradi¬ 
cionales de Blancos y Colorados no solo no hubo un reconocimiento de la responsabilidad 
del Estado ante las víctimas por el accionar del terrorismo de Estado, sino que además los 
tres gobiernos intentaron minimizarla o negarla. Hubo sí medidas que apuntaban a reparar 
la situación material de las víctimas. Tres leyes: la (Ley 15.783 del 2/12/85) de reincorpo¬ 
ración de los empleados públicos destituidos ; la (Ley 15.783 del985) para trabajadores de la 
actividad privada como bancos y frigoríficos cuyas empresas habían sido intervenidas por el 
gobierno y la (Ley 17.449 de enero de 2002) de compensación para los trabajadores de la 
actividad privada que perdieron su trabajo por razones, políticas, ideológicas o gremiales, o que 
hayan estado presos, exiliados o en clandestinidad-, la que no fue de fácil acceso a raíz de los 
requisitos solicitados como probatorios de haber estado en clandestinidad. 

En el año 2000 el presidente colorado Dr. Jorge Batlle creó la Comisión para la Paz 
con el cometido de recoger información y testimonios sobre los detenidos desaparecidos 
uruguayos y elaborar un informe al presidente con las recomendaciones de cada caso y las 
posibles formas de reparación. El informe final no realizó denuncias y por lo tanto, no tuvo 
gran impacto, fue más bien afín a la versión militar; dejó la impresión de “misión cumpli¬ 
da” y colocó al presidente Batlle en un lugar meritorio, de reconocimiento por sus buenas 
intenciones. Visto a la distancia, un logro importante de la Comisión fue el haber quebrado 
el pétreo cerco que rodeaba el tema y colocarlo en la agenda pública. 

Cabe recordar también que el Memorial a los Detenidos Desaparecidos sito en el Par¬ 
que Vaz Ferreira en el Cerro de Montevideo fue realizado bajo el gobierno de Batlle y pro¬ 
puesto por su correligionario, el diputado Manuel Singlet. Presentado ante la Intendencia 
de Montevideo y la Comisión de Familiares de detenidos-desaparecidos enl998, quienes 
lo aprobaron y respaldaron. Su inauguración fue el 10 de diciembre de 2001. 

Una peculiaridad uruguaya: el Memorial surgió por iniciativa partidaria y no por la 
lucha reivindicativa de personas u organizaciones de derechos humanos, como sucedió en 


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la mayoría de los países de la región. Gerardo Caetano vería en este hecho una expresión de 
la centralidad que tienen los partidos políticos en la vida política y social y Allier Montaño 
reforzaría diciendo que hasta el año 1998 todas las medidas importantes relacionadas con 
el pasado reciente en espacios urbanos u otro tipo de instancias, provinieron del sector polí¬ 
tico, de quienes obtenían la legitimación y validación y de lo cual el Memorial sería un buen 
ejemplo. Pero quizás, para entender esta conducta social de escaso protagonismo, haya que 
preguntarse qué estaba ocurriendo con la sociedad, e indagar en los posibles móviles de esa 
quietud social. 

Con el primer gobierno del Frente Amplio comenzaron, aunque más tímidamente 
de lo deseado y necesario, a darse los primeros pasos para una política reparatoria. Hubo 
marcadas diferencias entre las voluntades políticas a nivel nacional y municipal, y entre la 
capital y el interior. Las primeras medidas reparatorias del Frente Amplio fueron: 

• La Ley 17.949 del 13/1/2006 que recupera los derechos jubilatorios y pensionarios 
para los militares de las tresfuerzas, destituidos entrejunio de 1968y febrero de 1985. 

• En el mismo año, la Ley 18.033 del 13/10/2006 reconoce el tiempo de caída laboral 
con fines jubilatorios, a quienes por razones políticas, ideológicas o gremiales hubieran 
tenido que abandonar su trabajo o el país, hubieran sido detenidos o estado en clandes¬ 
tinidad entre el 9/2/1973 al 28/2/1982. La ley no contempla el resarcimiento a los 
familiares, lo que constituye una falta grave y es causante de reclamos, especialmente 
de los afectados. 

• El 17/10/2006 fue creado por Resolución N° 4.170/06 de la Intendencia de Mon¬ 
tevideo el Centro Cultural y Museo de la Memoria -MUME, con el propósito de 
“contribuir a recuperar el patrimonio disperso de las luchas sociales y políticas que vivi¬ 
mos durante los años del Terrorismo de Estado”. El MUME se inauguró al público el 
10/12/2007. 

• El 12/12/2008 mediante la Ley 18.435 se creó el Archivo Nacional de la Memoria 
con el objetivo de promover “el pleno ejercicio del derecho individual y colectivo a la 
verdad, a la memoria y al acceso a la información pública sobre las violaciones a los de¬ 
rechos humanos por parte del Estado, ocurridas en el período comprendido entre el 9 de 
febrero de 1973y el I o de marzo de 1985 (...) cuya misión será la de reunir y organizar 
las copias de los documentos relativos a las violaciones de los derechos humanos (art.3°), 
entendiendo por documento toda expresión en lenguaje oral, escrito, en imágenes o en 
sonido natural o codificado, recogida en cualquier soporte material, así como toda otra 
expresión gráfica u objetos que constituyan testimonio sobre las violaciones de los dere¬ 
chos humanos, en el período establecido. 

• La Ley 18.596 del 18/9/2009de “Actuación ilegítima del Estado entre el 13 de ju¬ 
nio de 1968 y el 28 de febrero de 1985. Reconocimiento y Reparación alas víctimas, 
es de suma importancia dado que en el art. 2 reconoce: la responsabilidad del Estado 



uruguayo en la realización de prácticas sistemáticas de tortura, desaparición forzada y 
prisión sin intervención del Poder Judicial, homicidios, aniquilación de personas en su 
integridad psicofísica, exilio político o destierro de la vida social, en el período compren¬ 
dido desde el 13 de junio de 1968 hasta el 26 de junio de 1973, marcado por la aplica¬ 
ción sistemática de las Medidas Prontas de Seguridad e inspirado en el marco ideológico 
de la Doctrina de la Seguridad Nacional. (...) acepta efectivizar la reparación en el 
art. 3 con medidas adecuadas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfac¬ 
ción y garantías de no repetición(..). El Estado se compromete en el art. 7 a promover 
acciones materiales o simbólicas de reparación moral con elfin de restablecer la digni¬ 
dad de las víctimas y establecer la responsabilidad del Estado. Las mismas tenderán a 
honrar la memoria histórica de las víctimas del terrorismo y del uso ilegítimo del poder 
del Estado ejercido en el período señalado en los artículos I o y 2 o de la presente ley. En 
el art. 8 dice que en todos los sitios públicos donde notoriamente se identifique que se 
hayan producido violaciones a los derechos humanos de las referidas en la presente ley, 
el Estado colocará en su exterior y en lugar visible para la ciudadanía, placas o expre¬ 
siones materiales simbólicas recordatorias de dichos hechos; podrá definir el destino de 
memorial para aquellos edificios o instalaciones que recuerden esas violaciones y podrá 
determinar la celebración defechas conmemorativas de la verificación de los hechos. 

Los artículos 7 y 8 citados de la ley de “Reparación” son relevantes para el trabajo con 
los Sitios de Memoria ya que constituyen el marco legal del reconocimiento y de las obliga¬ 
ciones. Pero, llama la atención la falta de referencia específica a los Centros (clandestinos y 
no) de Represión y Tortura. Si, como dijéramos al inicio, éstos constituyen la prueba más 
fehaciente, como espacio de materialización, de la existencia de una política sistemática de 
represión y aniquilación del adversario. Entonces la omisión adquiere otro sentido: escuda 
una intención doblemente reprobable, porque oculta el espacio-testigo, omitiendo la posi¬ 
bilidad que éste ejerce en el proceso de reparación social y porque además la omisión encu¬ 
bre y favorece sólo a los perpetradores. La omisión involuntaria no es creíble ni admisible. 

Respecto al tema de derechos humanos hay que reconocer que el gobierno frenteam- 
plista decepcionó las expectativas internas y externas; está en su debe el no haber abordado 
hasta la fecha el desarrollo de una política pública en derechos humanos (Uruguay es el úni¬ 
co país en la región que no tiene un Plan Nacional en Derechos Humanos que impone la 
transversalización de los Derechos en las políticas públicas); tampoco demostró voluntad 
política de encarar el esclarecimiento de los hechos del pasado con verdadero compromiso, 
ni con el coraje requerido; por lo tanto tampoco promovió acciones que impulsaran una 
política de Memoria que legitimara socialmente el arrepentimiento expresado en la ley de 
reconocimiento y reparación y que tanto bien nos hubiera hecho como sociedad. 

La política reparatoria llevada adelante en la práctica por el gobierno del FA fue y es, 
débil y mezquina. Dos ejemplos de ello: uno, que quedara en el recuerdo social con un 
dejo de amargura, fue la disculpa pública que presentara el Presidente Mujica por el caso 


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Gelman. Conminado por Resolución de la Corte interamericana de Derechos Humanos, 
el gesto de obligación marcaba el discurso signado por referencias legales y que poco deja¬ 
ban entrever el sentido de profundo arrepentimiento, decía por ejemplo, “reflejar en este 
acto la manifestación más global posible del Estado uruguayo” para “confirmar su obligación 
jurídica de dar cumplimiento a la sentencia (...)” o recordar “(...jhemos avanzado hacia el 
cumplimiento de la sentencia, removiendo los obstáculos jurídicos (...) y no cesará hasta la 
ubicación definitiva de María Claudia García y la individualización de los responsables de los 
hechos”. Desde marzo de 2012 hasta la fecha no hubo ningún avance en el caso, ni tampoco 
otra forma de reparación social. Otro ejemplo de mezquindad política esta expresada en 
la ley de reparación económica, la que contiene una cláusula que estipula que, si la perso¬ 
na tiene ingresos (jubilación, pensión, renta) mayores a los de la PER (Pensión Especial 
Reparatoria), debe optar por uno de los dos. Esta medida, otra peculiaridad, se distancia 
del sentido reparatorio otorgado en las legislaciones de los países vecinos; al condicionarlo 
debilita su carácter de derecho. Actualmente hay una iniciativa apoyada por la Institución 
Nacional de DDHH que recoge las demandas de las víctimas para enmendar y mejorar en 
este aspecto la ley de reparación. 

La relación del sistema educativo con los derechos humanos es la mejor demostración 
de lo que ocasiona la ausencia de una política en derechos: entre los años 2007 al 2016 se 
presentaron al menos tres veces las Bases -2007, 2008, 2016- para la creación de un Plan 
Nacional de Educación en Derechos Humanos, sin lograr consumarlo. El saber social ha 
acuñado sabiamente el lema de que “se predica con la experiencia”-, de ser así, ¿cuál sería 
entonces el mensaje que transmiten las autoridades de la Educación Pública, si después 
de nueve años de intensivo trabajo aún no ha logrado elaborar el Plan que permitiría for¬ 
mar y educar en derechos humanos a los ciudadanos de todas las edades? ¿Dónde están las 
dificultades? Sería un proceso apasionante y altamente constructivo si en vez de encerrar 
los dilemas que los acosan en el claustro educativo, los expusieran con franqueza al debate 
social. 

El 20 de mayo de 2015 el Presidente de la República, Tabaré Vázquez, reconociendo 
que “ están presentes aún las consecuencias de la acción ilegítima del terrorismo de Estado su¬ 
frido por nuestro país en el pasado reciente (?..)”creó el Grupo de trabajo Verdad y Justicia 
(GTVJ) con “el propósito esencial de investigar los crímenes de lesa humanidad cometidos 
por agentes del Estado o quienes sin serlo, hubiesen contado con la autorización... durante los 
períodos comprendidos entre el 13 dejunio de 1968 (...) al28 defebrero de 1 9<?5.Desconcertó 
a todos los preocupados en el tema la ausencia del concepto Memoria en la designación del 
Grupo y por la intención que en ello se presume de acotar las investigaciones a insumos 
de la justicia, dejando en última instancia en sus manos la definición de verdad y la aplica¬ 
ción de la justicia. Excluir el concepto memoria como proceso social le da una determinada 
orientación a las investigaciones previstas, donde el papel central, protagónico y cuestiona- 
dor no está en manos de la ciudadanía, y eso tiene un efecto social perjudicial para lo que se 
quiere lograr; porque como dice Viñar el “ recuperar la memoria que se conecta y vincula con 



ese pasado recuperado, vuelve a poner en movimiento -ese movimiento incesante de la vida 
síquica y social- lo que la amnesia activa, a causa del miedo, había transformado en agujero 
negro de omisión significante* Lamentablemente en éste, como tantos otros temas no hemos 
estado como ciudadanía, atenta y a la altura de las circunstancias, como para no permitir se 
nos restrinja nuestro derecho a construir socialmente la verdad. 

El Grupo de Trabajo Verdad y Justicia está conformado por siete personajes públicos, 
elegidos sin duda por sus intachables trayectorias éticas. No creo exagerar si digo que son 
reconocidos por su honestidad personal por todos los sectores sociales y corrientes polí¬ 
ticas. No es un papel fácil el que les toca jugar. Y tampoco están exentos de equivocarse. 
Algo en el Grupo nos recuerda a la Comisión para la Paz. Pasados los primeros 18 meses 
de su constitución no es mucha la comunicación que establecieron con la ciudadanía y algo 
menos aún la información dada. Todos sabemos que desatar los nudos que traban la investi¬ 
gación es un trabajo arduo de articular voluntades; nadie espera la verdad en dos días. Pero 
lo que sí esperamos -y es nuestro deber ciudadano exigir- es mayor transparencia. Tenemos 
un pasado cargado de verdades veladas, secretos a voces que solo aumentan la desconfianza, 
y un presente cansado de todo eso que quiere transitar por los caminos de la verdad, aunque 
éstos sean ásperos e inhóspitos. Romper la dinámica instaurada del secretismo como forma 
de tratar los hechos dolorosos y vergonzosos del pasado es probablemente el primer gran 
paso. Mientras que para la ciudadanía que aspira al “nunca más”se.c partícipe del proceso de 
búsqueda de la verdad es de vital importancia; como derecho y como deber. Por eso, debe¬ 
ríamos exigir que se dieran a conocer a la ciudadanía y discuta con ella los planes, estrategias 
y formas de trabajo del GTVJ, y donde éste fuera el eje articulador y orientador. Solo si lo¬ 
gramos un amplio involucramiento de la sociedad, activando la memoria, podremos lograr 
los objetivos de Verdad y Justicia y el GTVJ habrá cumplido entonces con su misión. 

Si bien la ley de Reparación es del 2009 la primera placa que colocó el Ministerio de 
Educación y Cultura (MEC) fue recién en 2014. Desde fines de 2015 es notoria la acti¬ 
vidad desplegada por la Comisión Especial de Reparación del MEC en la colocación de 
placas que, como gestos reparatorios, nos recuerdan los lugares donde el Estado violentó los 
derechos de sus ciudadanos y las que según adelantaran, al concluir el presente año deberán 
llegar a las 18 8 9 . 


8 “Memoria y Olvido, un legado mortífero”, Marcelo Viñar en: Efectos psicosociales de la represión. Sus 
secuelas en Alemania, Argentina y Uruguay. 1994 Goethe-Institut Córdoba. Argentina. Pág. 101). 

9 A la fecha se colocaron: 

1. En el CCDT Batallón N°4 de Colonia en homenaje a Aldo Perrini, 4 de marzo de 2015; 

2. En el CDT Seccional 3 a de Policía de la ciudad de Paso de los Toros, homenaje a ex presas, 23 de octubre de 
2015; 

3. En el CDT Batallón de Infantería N° 9 del Ejército Nacional en Soriano, 6 de diciembre de 2015; 

4. En el CDT Batallón N°5 de Mercedes, hoy Terminal de Ómnibus, 8 de diciembre de 2016; 

5 y 6. En los CCDT Cuerpo de Fusileros Navales de la Armada Nacional (Fusna) y el CDT Prefectura Naval y 
Dirección de Inteligencia Naval (DIPRE), 18 de diciembre de 2015; 

7. En el CDT Regimiento N°2 de Durazno, 24 de mayo de 2016; 


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La colocación de placas como recurso de las políticas reparatorias es probablemente 
uno de los más afianzados e incuestionados en la historia, y es sin dudas el priorizado por la 
política de gobierno actual. Sin embargo tiene serias limitaciones. Desde el punto de vista 
simbólico la placa tiene semejanza con la lápida sepulcral, testimonia lo que sepulta, una 
ausencia. Al omitir el relato de lo que allí sucedió, deja un vacío en la historia y pierde en 
consecuencia su potencial educativo. Si sólo hay una mención, como es el caso de todas las 
placas, y se omite la información, se saltea un paso importante en el proceso de memoriza¬ 
ción, que es esencial para la toma de conciencia. Si se suprime la argumentación, se suprime 
también la posibilidad de inscribir su significado. A nivel internacional y en nuestra región, 
especialmente en Argentina y Chile, se impusieron junto a las placas otras formas de me¬ 
morar los acontecimientos trágicos del pasado y a sus protagonistas, formas caracterizadas 
por la participación activa de la ciudadanía. El eje está en “la recuperación social de los sitios”, 
transmutándolos en espacios activos de reflexión sobre la historia que ese espacio encierra; 
y es importante porque al activarse el proceso de concientización aumentarían por tanto las 
posibilidades reparadoras. 

Uncaso inolvidable se produjo el 20 de julio de 2016 cuando la Comisión Especial 
del MEC y a solicitud de un numeroso grupo de ex víctimas colocó una placa de recono¬ 
cimiento y reparación en la sede de la ex DNII (Dirección Nacional de Investigación e 
Inteligencia de la Policía), en la intersección de las calles Maldonado y Paraguay en el centro 
de la ciudad de Montevideo. Probablemente la placa que más participantes haya atraído, 
tanto de autoridades como de sectores de la sociedad 8 * 10 . Esta dependencia, creada por Pre¬ 
sidente Jorge Pacheco Areco, tuvo como cometido la recolección, registro, procesamiento, 
evolución y archivo de toda la información relativa a personas, grupos u organizaciones 
políticas. El lugar fue uno de los más conocidos y temidos del régimen militar. Fue dirigida 
desde su creación hasta 1982 por el “exitoso” y nefasto inspector general Víctor Castiglioni, 


8 y 9. En los CDT Batallón de Infantería Blindado N° 13 y el CCDT 300 Carlos en el Servicio Materiales y 
Armamento del Ejército (SMA), 27 de junio de 2016; 

10. En el CCDT en la Dirección Nacional de Información e Inteligencia Policial (DNII), 20 de julio de 
2016; 

11. En la Escuela N° 195 “Dr. Carlos María de Pena”, de Pando, centro educativo donde trabajó la maestra Elena 
Quinteros, 1 de agosto de 2016. 

12. En el Callejón de la Universidad, declarado Memorial de los Mártires Estudiantiles, 12 de agosto de 2016; 

13. En el CDT en Batallón de Infantería N°10 de Treinta y Tres, homenaje a Luis Batalla Piedrabuena, 26 de 
setiembre de 2016; 

14. En el CDT Regimiento de Caballería N°3 de Rivera, 7 de octubre de 2016; 

15 y 16. En los CDT Regimiento N°5 de Caballería Blindado de Tacuarembó (hoy Casa de la Cultura) y el 
CDT Batallón de Ingenieros N°3 de Paso de los Toros, 8 de octubre de 2016. 

Están aprobadas y para ser colocadas en los CCDT de Mujeres, Cabildo y en la Escuela de Enfermería Carlos 
Neri. 

10 Contó con la participación de las máximas autoridades del Ministerio del Interior (Ministro Eduardo Bo- 
nomi, Sub-secretario Jorge Vázquez); del MEC (Ministra María Julia Muñoz); el Intendente de Montevideo 
Daniel Martínez y más de un centenar de ex presas y presos, sus familiares, organizaciones de derechos humanos 
y sociedad civil, militantes del FA, del Pit-CNT, del movimiento estudiantil. 



de quien había aun una placa que daba el nombre al salón de actos. Placa que la ex Ministra 
de Defensa, Daisy Tourneé, había ordenado sacar y que habrían quitado en su momento, 
pero luego manos anónimas habrían vuelto a colocar. El 20 de julio se quitó finalmente la 
placa. Pero las fotos de los ex directores de distintas unidades ejecutoras de la DNII que 
cubren las paredes del edificio no fueron retiradas como pedían sectores de la sociedad. El 
Ministro Bonomi justificó la permanencia de las fotos diciendo que: la historia no hay que 
borrarla, ni hay que hacer desaparecer los registros que testimonian lo ocurrido, sino “aprender 
de ella”. Con ese argumento ¿debería entonces Alemania permitir colgar los retratos de un 
Adolf Hitler. Pero la historia sigue. Cuando ese 20 de julio se fue a descubrir la placa repa- 
ratoria, la sorpresa dejó perplejos sino a todos, a muchos, al ver el lugar insólito en que co¬ 
locaron la placa: en la parte superior del inmueble, allí donde la Intendencia coloca el cartel 
con el nombre de la calle. “La colocan tan alto para que nadie la vea” fue el comentario de la 
gente; las autoridades dijeron en cambio que era para que no la roben. Peor aún. Porque po¬ 
dríamos pensar quizás en una sustracción intencional? Quién sabe. La cuestión es que una 
placa conmemorando a Castiglioni fue colocada el día 4 de octubre de 2016 en el Circulo 
policial del Uruguay “con la certeza que de este lugar nadie la removerá ya que todos y cada 
uno de nosotros seremos dedicados custodios de su memoria y de su nombre” dijeron. 

Las dificultades con la preservación de los Sitios de Memoria 

Los Centros Represivos de Detención y Tortura como espacios testimoniantes e inter¬ 
peladores son fundamentales y por lo tanto su preservación se torna un imperativo. Como 
sucedió con otros temas del pasado reciente, en Uruguay no hubo una disputa en torno 
a los sitios, por su rol, pertenencia, función; sino que primó en la sociedad, tal vez más 
por desconocimiento que por indiferencia, una pasividad silenciosa e inquietante. Durante 
mucho tiempo la sociedad no quiso ver ni saber sobre “estos sitios de dolor”. A 31 años de 
reinstaurada la democracia, la ciudadanía uruguaya no ha logrado aún transformar en sitio 
de Memoria ni un solo Centro de Detención, símbolo per sé del sistema concentracio- 
nario del terrorismo de Estado. Aunque sí ha trascendido que la Institución Nacional de 
Derechos Humanos, mudará e inaugurará el 10 de diciembre de 2016 su nueva sede en el 
ex CCDT que fuera el Servicio de Información de Defensa (SID), en la casona de Bulevar 
Artigas en Montevideo. 

La falta de una ley que regule la preservación de los sitios, los expone a un estado de 
vulnerabilidad. Así fue como algunos sitios se perdieron definitivamente: el Batallón Flori¬ 
da de Infantería N°1 en el Buceo en Montevideo fue destruido totalmente, construyéndose 
en el lugar viviendas del Banco Hipotecario. Hay vecinos que aún recuerdan los ruidos pro¬ 
ducidos por la entrada de automóviles y gritos de personas (“era imposible no escucharlos”), 
especialmente en las horas silenciosas de la madrugada. Igual destino tuvo la el Centro clan¬ 
destino que funcionaba en la Casona de Millán; donde torturaron y ejecutaron al maestro 


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Julio Castro 11 . Allí también construyeron viviendas, en este caso la Cooperativa de vivien¬ 
das para empleados y obreros de Cutcsa. Otros Centros clandestinos fueron alterados: el 
instalado en la sede de FUSNA -Cuerpo de Fusileros Navales de la Armada Nacional- en 
el puerto de Montevideo, se sabe que las celdas donde alojaban a las mujeres ya no exis¬ 
ten y algunas aberturas fueron tapiadas, impidiendo su acceso. También lo fue el Centro 
clandestino que funcionaba en la sede de la DNII-Dirección Nacional de Información e 
Inteligencia de la Policía- en el centro de Montevideo, fue modificado el edificio, sacando el 
montacarga que mencionan los testimonios, pero dejaron la botonera de llamado como tes¬ 
tigo; también modificaron la Casona de Bulevar y Palmar, donde operó el SID-Sistema de 
Información de Defensa- y luego el Calen. Se sabe que se hicieron reformas mientras estaba 
bajo la órbita del Ministerio de Defensa, actualmente se están haciendo modificaciones 
para readecuarlo para el funcionamiento de la Institución Nacional de Derechos Humanos 
y Defensoría del Pueblo. El abogado que lleva las causas de DDHH Pablo Chargoña aler¬ 
tó en la prensa “que esas modificaciones podrían ser usadas por los perpetradores de derechos 
humanos para alterar la investigación en defensa de sus propios intereses”. Lamentablemente 
la Institución no dio a conocer a la opinión pública el concepto de modificación edilicia ni 
el concepto museístico o de sitio que aplicarán. Estas destrucciones de los Sitios que atesti¬ 
guan la política aplicada por el terrorismo de Estado está dejando al desnudo la omisión del 
Estado en garantizar su preservación, como estipula la ley de reparación. 


96 


La recuperación de los Sitios 

Sin embargo desde hace unos años y “como en señal de que andamos”... empezaron a 
crearse en diferentes puntos del país, grupos en torno al tema de la memoria y las señaliza¬ 
ciones. Lo que comenzara muy lentamente con las Marcas de la Memoria , se multiplicó en 
el último año con la colocación de placas y la aparición por primera vez y en simultáneo de 
varios grupos que trabajan por la recuperación de sitios de Memoria. 

Agrada y reconforta especialmente los esfuerzos realizados por las comunidades del 
interior del país, porque como es sabido, las dificultades son allí más grandes. Allí los apo¬ 
yos llegaron en cuenta gotas, si es que llegaron. La deuda reparatoria con los compatriotas 
del interior sigue siendo una deuda vergonzosa. Sin embargo y a pesar de las dificultades 
de todo tipo, gratifica la cantidad de iniciativas de las que podemos informar. En primer 
lugar hay que mencionar que se reconoció un nuevo Centro Clandestino en Canelones, 
uno que aún no estaba visibilizado, colocándose como el número 9 en la lista elaborada por 
el estudio de la UdelaR ya citado. El lugar es conocido como “los vagones” y está situado 
en Canelones-Ciudad. Cuando en 2015 por disposición de la Intendencia de Canelones se 
quiso derribar las derruidas construcciones que allí estaban, los vecinos del lugar se opusie- 


11 Vecinos del Centro Comunal 13 junto a Madres y Familiares de uruguayos detenidos-desaparecidos colo¬ 
caron en el año 2002, una de las primeras placas recordatorias, se encuentra en la puerta de entrada al comple¬ 
jo- 



ron, especialmente “los que pasaron por ahí”, como eufemísticamente se dice para nominar 
a los detenidos políticos, y que ahí mismo empezaron a reconstruir la historia del lugar. 
Ampliaré más adelante la información. 

También en el Departamento de Canelones, el Grupo de los Fusilados de Soca está 
trabajando para crear el Memorial a los Fusilados, como homenaje a todas las víctimas del 
Plan Cóndor, que se ubicará en el Km 73 54 de la ruta 70 o Camino de los Fusilados como 
actualmente se llama. El grupo Espacio de Memoria en Mercedes que viene trabajando hace 
unos años contra la impunidad en Soriano, ya han colocado dos placas en sitios emblemáti¬ 
cos y están en el tramo final del trabajo del Memorial a los desaparecidos de Mercedes, cuya 
inauguración estaba planificada para el Día Internacional de los Derechos Humanos. En 
Montevideo se conformaron grupos de trabajos entorno a la recuperación de los siguientes 
sitios: (1) “Cabildo, CCDT de mujeres”; (2) “La Tablada” o “Base Roberto”, antiguo hotel, 
sede de la OCOA; (3) “300 Carlos” o “Infierno chico” en la Casona de Punta Gorda;(4) 
“300 Carlos” o “Infierno Grande” en el SMA Servicio de Materiales y Armamentos. Es 
decir, en este momento son cinco los grupos que están trabajando en la recuperación de 
sitios, cuatro en Montevideo y uno en Canelones y dos en la instalación de memoriales, en 
Canelones y Mercedes 12 . 

Dos casos de recuperación de Sitios de Memoria 

El Museo de la Memoria de Montevideo- MUME desde su inauguración en el año 
2007 se ha ido conformando en referente “natural” en ciertos temas de Memoria, memo¬ 
rias de la resistencia y sitios de conciencia. Desde mediados de 2015 promueve, junto al 
Espacio para la Memoria “Quica Salvia” de la Intendencia de Canelones, y la Fundación 
Zelmar Michelini, -todos miembros de la Red Latinoamericana de Sitios de Memoria-, con 
acciones específicas la creación de una Red Nacional de Sitios de Memoria. Dichas institu¬ 
ciones impulsaron entre organizaciones, instituciones y personas interesadas la discusión 
sobre los Sitios y su importancia como lugares de reflexión y educación, desde donde se 
promueva la toma de conciencia y combata el efecto corrosivo del silencio. En particular el 
Museo de la Memoria y el Espacio para la Memoria “Quica Salvia” desarrollaron un proyec¬ 
to de trabajo sobre dos centros clandestinos, el 300 Carlos “Infierno grande” y Los Vagones. 
Apoyados solidaria y metodológicamente por Memoria Abierta de Argentina realizaron 
diversos encuentros de trabajo, de donde nació la idea de elaborar una propuesta de Ley 
de preservación de Sitios de Memoria 13 , la que fuera apadrinada en el Seminario Sitios de 
Memoria y Territorio, de noviembre de 2015 por el Senador Marcos Carámbula quien, 
junto con varias organizaciones sociales e instituciones (entre las que están Agora, Crysol, 

12 Esta lista puede que no esté completa, lamentablemente no la he encontrado en ninguna de las fuentes 
consultadas. 

13 Memoria Abierta desarrolló el concepto de “Preservación Integral en Sitios de Memoria" que abarca cinco 
preservaciones: 1)Preservación del patrimonio; 2) Preservación de la Comunidad; 3) Preservación arquitectó¬ 
nica, 4) Preservación arqueológica y 5) Preservación de la Memoria. 


97 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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MUME, Amigas y Amigos del MUME y Espacio para la Memoria Quica Salvia-Secretaria 
de DDHH de la Intendencia Canelones), trabajan la propuesta 14 

Paralelamente se definió un proyecto con una metodología de trabajo para investigar 
simultáneamente dos Sitios de Memoria: el “300 Carlos” sito en Montevideo, y “Los Vago¬ 
nes” en la cuidad de Canelones. Como parte del proyecto se formó un grupo de investiga¬ 
ción para la creación de un archivo oral de la Memoria, de formato audiovisual integrado 
por dos organizaciones sociales (Asociación de Amigos del Mume y Agora) y dos insti¬ 
tuciones municipales (MUME, Departamento de Cultura, Intendencia de Montevideo, 
y el Espacio para la Memoria “Quica Salvia” Secretaría de DDHH de la Intendencia de 
Canelones). 

El equipo de trabajo, formado por funcionarios y voluntarios, es multidisciplinario y 
cuenta con el asesoramiento de un equipo de docentes e investigadores de la UdelaR 15 . El 
proyecto de archivo oral atiende la preservación de la Memoria y reconstruirá, en base a 
entrevistas con las víctimas de ambos sitios, tanto lo referente al Centro como a la historia 
de las luchas de quienes fueron detenidos en esos centros. 

• “El 300 Carlos” “Infierno Grande” o “la fábrica” fue un centro clandestino de tor¬ 
tura, donde, como su nombre lo indica, fue temible por las prácticas aplicadas de 
represión y tortura. El sitio se encuentra en un predio militar y está bajo tutela de 
la Justicia. El predio aloja al Batallón de Infantería N° 13 y al Servicio de Mate¬ 
rial y Armamento (SMA), donde funcionaba el CCDT “el infierno grande”. En el 
año 2006el equipo de antropólogos forenses halló allí los restos del Esc. Fernando 
Miranda. La losa de hormigón que cubría los restos fue entregada al MUME y se 
exhibe en él. Según las informaciones recabadas hasta la fecha, habría existido un 
circuito de centros de detención y tortura, denominado “el circuito de los 300 Car¬ 
los” del que formaban parte el 300 Carlos o el Infierno grande; la casona de Punta 
Gorda (o “Infierno Chico”) y la ex Cárcel del Pueblo de la calle Juan Paullier, que la 
investigación tendrá que corroborar. 

• “Los Vagones” fue un Centro Clandestino de Tortura que estuvo invisibilizado 
hasta el año 2014, en que aparece en los testimonios de mujeres en el libro “Otra 
historia. Memorias de resistencia” del Espacio para la Memoria “Quica Salvia”. En 
2015 la amenaza de destrucción hizo saltar las memorias y puso en movimiento y 
en alerta a la comunidad canaria. Ubicado en un predio municipal de la Intenden¬ 
cia de Canelones y dentro del Parque Artigas junto a la ruta 5, se encuentra una 
construcción sencilla de material en forma de U. En la parte anterior estaban las 
oficinas de operaciones de los represores, donde actualmente viven los cuidadores. 
En la posterior quedan marcas del fundamento donde estaban las minúsculas celdas, 

14 Se adjunta Propuesta de Ley de Sitios en anexo, al final. 

15 Damián Schroeder,psicólogo; Aldo Marchessi, historiador; Daniel Gil, psicólogo; Octavio Nadal, antro¬ 
pólogo; Jaime YaEé, politólogo. 



así como instalaciones que indican la presencia de baños y duchas. En uno de los 
laterales se encontraban los dos vagones que eran las salas de torturas. La mayoría 
de los habitantes de la ciudad de Canelones dice desconocer la existencia del sitio 
como Centro Represivo. Persiste el silencio. Sin embargo existen relatos orales que 
dan cuenta que por allí pasaron más de cien (otros hablan de más de doscientos) 
personas que fueron detenidas y torturadas. Según los testimonios, los primeros 
detenidos llevados allí, a partir de 1973, eran sindicalistas de zonas aledañas como 
Santa Lucía, Progreso, Las Piedras, La Paz, El Sauce, Toledo, Pando, Canelones ciu¬ 
dad. Posteriormente en 1975 fueron llevados allí miembros del Partido comunista 
de Uruguay, víctimas del Plan Morgan. La reconstrucción de este sitio será emble¬ 
mático, auguran los canarios que actualmente están trabajando en su recuperación, 
porque permitirá reconstruir la memoria de la resistencia canaria con eje en la ruta 
5. Este “descubrimiento” sorpresivo e inesperado, activó la memoria y desencadenó 
un proceso que llevó a la creación el 21 de abril de 2016 de la “Asociación AGORA, 
Identidad, DDHHy Memoria Canaria”, la que se constituyó como organización 
territorial con el propósito explícito de trabajar en la recuperación de la Memoria 
del Sitio “Los Vagones”. 

Para finalizar 

Primo Levy escribió que “cuando Alemania se percibió derrotada, lasfuerzas de seguri¬ 
dad se dedicaron con esmero a borrar las evidencias y evitar que quedara algún testimonio; los 
Lager, después de haber sido centros de terror político,fábricas de muerte y reserva ilimitada de 
mano de obra esclava, se habían hecho peligrosos para la Alemania moribunda, porque guar¬ 
daban el secreto de ellos mismos, el mayor crimen cometido en la historia de la humanidad...”. 
También en nuestro país se intentó destruir, ocultar y negar la existencia de los centros 
de represión y tortura, quizás porque expresen lo más cruel y vergonzante de la política 
terrorista del Estado. Y tal vez sea precisamente por esa razón, que la aparición en este 
año de grupos en nuestra sociedad, que persisten en la voluntad de reconstruir el sentido 
de esos espacios, sea tan significativo y gratificante; porque “la memoria activada” lleva a 
empoderarse del pasado, y hace más cercano y posible el acceso a la verdad y la justicia. De 
concretarse la creación y funcionamiento de la Red de Sitios y la Ley de Sitios de Memoria 
del Uruguay habremos avanzado significativamente en la dirección tomada. 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


100 


Ley Nacional de Sitios de Memoria de la República 
Oriental del Uruguay 

Exposición de motivos 

El Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos del Mercosur establece los 
principios fundamentales para las políticas públicas sobre Sitios de Memoria. Estos princi¬ 
pios fueron adoptados por la XXII Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos 
y Cancillerías del Mercosur y Estados Asociados (RAADDHH) en Porto Alegre del 3 al 6 
de setiembre de 2012. 

En el campo específico de las políticas públicas en derechos humanos se debe tener en 
cuenta que los Estados poseen obligaciones concretas que derivan del derecho internacio¬ 
nal de los derechos humanos, y que condicionan el contenido de dichas políticas. 

La creación de Sitios de Memoria es una herramienta a disposición de los Estados para 
cumplir sus obligaciones en materia de Justicia, Verdad, Memoria y Reparación. Su mate¬ 
rialidad es un testimonio de los hechos allí ocurridos y constituyen un patrimonio histórico 
y cultural para las generaciones presentes y futuras. 

Los Estados donde se cometieron violaciones a los derechos humanos deben imple - 
mentar políticas públicas sobre sitios de memoria. Estas deben garantizar la creación, pre¬ 
servación, funcionamiento, gestión y sustentabilidad de dichos sitios. En particular, se debe 
procurar su creación en lugares donde aún no existen. 

En nuestro país tienen vigencia leyes, decretos, resoluciones, documentos y tratados 
internacionales que generan obligación del Estado Uruguayo respecto a garantizar el de¬ 
recho a la verdad, a la memoria, reparación integral de las víctimas de las violaciones de 
derechos humanos, sus familiares y la sociedad en su conjunto. 

Lo antes señalado fundamenta la necesidad de preservar y proteger los sitios donde se 
cometieron violaciones a los derechos humanos y represión política entre el 13 de junio de 
1968 y el 28 de febrero de 1985, o donde se resistieron o enfrentaron esas violaciones, o que 
por algún motivo las víctimas, sus familiares o las comunidades los asocian con esos acon¬ 
tecimientos, y que son utilizados para recuperar, repensar, y trasmitir procesos traumáticos, 
y/o para homenajear y reparar a las víctimas. 

Para lograr estos objetivos se propone la presente ley que implementa una ley Nacional 
de Sitios de Memoria de la República Oriental del Uruguay. Los Sitios de Memoria serán 
de esencial importancia para la educación en Derechos Humanos, la construcción de la 
memoria colectiva, y la reparación a las víctimas y la sociedad en su conjunto. 

Ley 

Art. 1) Declárese Sitios de Memoria a los lugares donde se cometieron violaciones a 
los derechos humanos por parte del Estado y represión política entre el 13 de junio de 1968 



y el 28 de febrero de 1985, o donde se resistieron o enfrentaron esas violaciones, o que por 
algún motivo las víctimas, sus familiares o las comunidades los asocian con esos aconteci¬ 
mientos, y que son utilizados para recuperar, repensar, y trasmitir procesos traumáticos, y/o 
para homenajear y reparar a las víctimas. 

Art. 2) Créase la Red Nacional de Sitios de Memoria, organismo que articula las polí¬ 
ticas públicas de Memoria del gobierno Nacional, los gobiernos Departamentales, Munici¬ 
pales y la Sociedad Civil Organizada, con eje en las iniciativas de Investigación, Educación 
y Comunicación que se llevan adelante en los Sitios de Memoria. 

Art. 3) La aplicación de la presente Ley estará a cargo de (autoridad de aplicación de 
la ley) que será quien coordinará la Red Nacional de Sitios de Memoria de la República 
Oriental del Uruguay. 

Art. 4) Serán funciones de la Red Nacional de Sitios de Memoria: 

a) Conformar un equipo interinstitucional e interdisciplinario para la aplicación de 
la presente ley. 

b) Declarar los Sitios de Memoria como tales, conforme al artículo I o de la presente Ley. 

c) Identificar, preservar, señalizar y/o gestionar los Sitios de Memoria promoviendo 
todo tipo de actividades educativas, de investigación y comunicación, disponiendo 
para cada uno de los sitios una marca que lo identifique acompañada de una leyenda 
alusiva. Esta marca que se pondrá en todos los sitios no será excluyente de otras. 

d) Investigar, recopilar, sistematizar, conservar y comunicar material documental testi¬ 
monial relacionado con los sitios, garantizando la participación de las organizacio¬ 
nes de derechos Humanos, sobrevivientes y familiares de las víctimas, asegurando 
la integración de la Sociedad Civil en la promoción y defensa de los Derechos Hu¬ 
manos. 

e) Promover todo tipo de actividades educativas e investigación y comunicación rela¬ 
cionadas con los sitios. 

f) Confeccionar y mantener actualizada la nómina de sitios, incorporando todos 
aquellos lugares que respondan a las características enunciadas en el artículo I o , 
y publicar dicha nómina informando a todos los Organismos del Estado y de la 
Sociedad Civil. Dicha información explicará el alto valor que tiene para nuestro 
país preservar la memoria de las violaciones a los derechos humanos ocurridas en el 
período de referencia del Art. I o . 

g) Instar a los organismos competentes a implementar las medidas necesarias para 
facilitar la investigación judicial de las violaciones a los derechos humanos de los 
sitios referidos en el artículo I o . 

h) Solicitar a los organismos estatales, departamentales y municipales en cuya jurisdic¬ 
ción revistan los lugares enunciados en el art. I o la cesión provisoria de los espacios 
adecuados para el desarrollo de las actividades de gestión, preservación, investiga¬ 
ción y comunicación. 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


102 


i) Asistir a los organismos existentes, o a los que en el futuro fueren creados con el ob¬ 
jeto de preservar los sitios y recuperar la memoria de lo allí acontecido, sin perjuicio 
de sus respectivas autonomías. 

j) Solicitar la asistencia técnica de expertos nacionales, regionales e internacionales 
para el mejor logro de sus fines 

Art. 5) Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial garantizarán la preservación de 
todos los sitios con el objeto de facilitar las investigaciones judiciales y la trasmisión de la 
memoria de lo acontecido durante el periodo de referencia conforme al artículo I o . Los 
Ministerios del Interior, y Defensa Nacional garantizarán el acceso a los Sitios de Memoria 
bajo su órbita y prestar colaboración para el cumplimiento de las acciones previstas en la 
presente ley. 

Art. 6) Todos los Organismos del Estado deberán preservar los lugares declarados 
como sitios de memoria por la Red Nacional de Sitios de Memoria, no pudiendo ser, des¬ 
truidos, transformados, modificados, o desnaturalizados. La Red podrá contemplar la im- 
plementación de medidas físicas, técnicas y jurídicas a fin de evitar la destrucción o altera¬ 
ción de dichos predios, tales como estudios técnicos, restricciones en el uso y/o acceso. 

Art. 7) La Administración Nacional de Enseñanza Pública promoverá todo tipo de 
actividades educativas, e investigación, capacitación y comunicación relacionada con los 
hechos ocurridos en los Sitios de Memoria, en todos los niveles educativos, así como tam¬ 
bién temas relacionados con la promoción de los Derechos Humanos, y garantizará las 
visitas de los estudiantes. 

Art.8) La Red Nacional de Sitios de Memoria promoverá ante la Comisión Nacional 
de Patrimonio la declaración de bienes patrimoniales de los Sitios de Memoria. Dicha Co¬ 
misión dará asistencia técnica para la instalación, preservación, restauración y señalización 
de estos sitios, de acuerdo a los requerimientos de la Red. 

Art. 9). El Ministerio de Transporte y Obras Públicas, MTOP, en acuerdo con gobier¬ 
nos locales se encargará, a requerimiento de la Red Nacional de Sitios de Memoria, de las 
obras de señalización, mantenimiento, conservación y puesta en valor de todos los sitios de 
memoria que sean considerados. 

Art. 10) El Ministerio de Relaciones Exteriores promoverá el intercambio de conoci¬ 
miento de los Sitios de Memoria a nivel Internacional. 

Art. 11) El Ministerio de Deporte y Turismo promoverá y difundirá a nivel nacional e 
internacional los Sitios de Memoria, incluyéndolos dentro de los circuitos turísticos. 

Art. 12) Se asignará presupuesto al Coordinador de la Red Nacional de Sitios de Me¬ 
moria, y a los organismos del Estado que deben colaborar con dicha Red, para llevar ade¬ 
lante el cumplimiento efectivo de la presente Ley. 

Art. 13) Comuniqúese... etc. 

Red Nacional de Sitios de Memoria de la República Oriental del Uruguay 



El Poder Judicial durante el terrorismo de Estado en 

Uruguay 

Un enclave autoritario ausente del debate 


Manuela Abrahan 1 


En tiempos de judicialización de la lucha por las violaciones a los derechos humanos 
durante el Terrorismo de Estado en Uruguay, es buen momento para comenzar a observar a 
un actor que hasta hace poco tiempo estaba marginado en los análisis, debates y acciones. 

Si bien el reclamo de justicia siempre estuvo más o menos presente en las reivindica¬ 
ciones de las organizaciones de derechos humanos, hace relativamente poco que se observa 
un cambio de estrategia y de movilización, convirtiendo al Poder Judicial en el foco de los 
discursos militantes de las organizaciones. 

En este viraje pueden haber intervenido una serie de factores que intentaremos sinte¬ 
tizar en lo que sigue: en primer lugar, podría ser resultado del agotamiento de otras vías, 
como la política y la electoral. La referencia a la vía política es que tras 15 años de silencio 
en 2005 el Frente Amplio llega al gobierno por primera vez, y con él las organizaciones 
cargan nuevas expectativas de que finalmente estuviera llegando el momento de la verdad 2 ; 
pero las mismas fueron rápidamente frustradas. La segunda vía supuso un agotamiento de 
la vía política que llevó a la apuesta por la vía electoral y embarcó a las organizaciones en 
la recolección de firmas y posterior plebiscito efectuado en octubre de 2009. Otra vez la 
frustración. 

En segundo lugar, la influencia de los procesos judiciales intensos que se han registra¬ 
do en Argentina desde el emblemático fallo Simón en 2001, y la política de derechos huma¬ 
nos del ciclo kirchnerista (2003-2015)que continúan desarrollándose actualmente, aunque 
con obvias dificultades debido a la nueva política llevada a cabo por Mauricio Macri. 

En tercer lugar, la incorporación del lenguaje de los derechos humanos y de las he¬ 
rramientas del derecho internacional a la interpretación de los conflictos locales - iniciada 
durante la dictadura y en el extranjero como lo consigna Markarian (2006) - sumado a 
la denuncia internacional llevada adelante por la familia Gelman, hizo visible una vía de 


1 Lie. Ciencia Política. Derechos Humanos- Servicio Central de Extensión y Actividades en el Medio e Ins¬ 
tituto de Ciencia Política de Facultad de Ciencias Sociales (UdelaR). 

2 Hannah Arendt acuña esta expresión en su obra “Entre el pasado y elfuturo...” (1954) para referirse a ese 
momento que “se inserta en medio del curso histórico, cuando no sólo los últimos historiadores sino los actores 
y testigos, las propias personas vivas, se dan cuenta de que hay en el tiempo un interregno enteramente determi¬ 
nado por cosas que ya no existen y por cosas que aún no existen. En la historia, esos interregnos han dejado ver 
más de una vez que pueden contener el momento de la verdad”. 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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canalización de las demandas que puso al Poder Judicial -hasta ahora con un papel secun¬ 
dario 3 - en el centro de las disputas. 

Por último, en 2011 la Ley de Caducidad (que representó un obstáculo para la actua¬ 
ción de la justicia durante 25 años) fue desactivada por la ley 18.83 l 4 y que el Presidente 
José Mujica anula por ilegítimos los actos administrativos que se habían dictado bajo su 
vigencia, abriéndose el camino para la actuación judicial. 

Por la combinación de estos factores, un actor que había estado habitualmente margi¬ 
nado del proceso de Justicia transicional uruguayo, comenzó a tomar relevancia. Coheren¬ 
te con eso, también es un actor con poca presencia en los estudios sobre el pasado reciente 
y en general en los estudios políticos para el caso uruguayo. En este panorama recién des¬ 
crito se vuelve relevante plantear algunas cuestiones acerca del Poder Judicial, su historia, 
su estructura, su función en el sistema democrático y su incidencia en la efectivización de 
demandas en materia de cumplimientos de derechos y pasado reciente. 

Ahora bien, ¿cómo se fue conformando esta dinámica institucional que permitió la 
permanencia del funcionamiento de sectores estatales casi intactos -como es el caso del 
Poder Judicial- durante el terrorismo de Estado, el Golpe, la transición y consolidación 
democráticos que ha perpetuado la impunidad durante más de 30 años? 

En este sentido, puede visualizarse, al decir de Rico un camino democrático a la dic¬ 
tadura, en la segunda mitad de la década del ‘60, una de cuyas expresiones institucionales 
fue la intervención del Poder Ejecutivo en el Poder Judicial; las que luego intentaron insti¬ 
tucionalizar durante la dictadura. Y por otro lado, articulando la misma expresión, puede 
pensarse la transición como un camino autoritario a la democracia, con la obstrucción legal 
de toda posibilidad de justicia por los crímenes cometidos durante la dictadura. 

Democracia, justicia y derechos humanos 

A nivel teórico, un sistema judicial independiente es un requisito básico de cualquier 
democracia, y por ende, en un régimen autoritario ocurre lo contrario: cualquier institu¬ 
ción que represente un desafío al poder del dictador será desmontado o neutralizado de 
diversas maneras. 

En los análisis más clásicos de la ciencia política el Poder Judicial aparece asociado a 
los indicadores de enforcement de las políticas públicas, es decir, una de las instituciones que 
hace posible la implementación de los derechos, que tiene la función de asegurar su realiza¬ 
ción efectiva, en definitiva es la instancia en la que la igualdad se hace efectiva, y la medida 


3 Al menos hasta el año 2002 cuando se utiliza por primera vez una interpretación correcta del 1er articulo 
de ley, que excluye a los civiles. De esta manera se efectuó el procesamiento del ex-canciller Juan Carlos Blanco 
por el caso Elena Quinteros (TAP 3 o , Resolución N°165, 31/03/2003) 

4 De restablecimiento de la Pretensión Punitiva del Estado, https://legislativo .parlamento.gub.uy/ tempora¬ 
les/ley temp5700191 .htm 



en que esto sucede es una medida de densidad democrática. Por lo tanto, la esfera judicial 
es fundamental para la democracia (Pasara, 2003). 

Esto adquiere mayor importancia en las últimas décadas caracterizadas por la amplia¬ 
ción del Estado social de Derecho, lo cual ha implicado para el sistema de justicia un ám¬ 
bito de actuación cada vez más amplio y, a su vez, la emergencia de viejas críticas al estatus 
contramayoritario de los jueces. Es decir, en un sistema democrático cuya regla de oro es 
la voluntad de las mayorías, el rol judicial está relacionado directamente a una democracia 
constitucional donde la tutela de los derechos fundamentales no puede estar asociado a la 
voluntad de las mayorías. 

Pero esta función judicial es criticada por la carencia de legitimidad democrática de los 
jueces, es decir, la naturaleza no electiva de sus cargos, y el poder de tomar decisiones que en 
algunas ocasiones no pueden ser revocadas. Esta característica puede ser visualizada como 
una virtud por algunos y como una dificultad por otros. Quienes ven esto como una virtud, 
lo hacen fundamentados en la necesidad de la independencia e imparcialidad de los jueces, 
que su vinculación al desempeño electoral obturaría; mientras que quienes ven esto como 
una dificultad justamente consideran que es insano para la democracia que los jueces sean 
una elite paralela a la voluntad soberana y, como si esto fuera poco, que tienen la última 
palabra respecto a la interpretación de la Constitución. 

Interpretación de la Constitución que representa un problema político de primer ni¬ 
vel como lo ha señalado Gargarella (2008) en el entendido de que esa lectura que se hace de 
la carta magna dista mucho de ser una tarea univoca, y por lo tanto, en este punto se plantea 
un problema de representación en el desempeño de los Jueces Supremos. 

El rol de las Cortes Supremas en las sociedades democráticas 

Acerca del rol que sería deseable esperar de las Cortes Supremas para un modo de vida 
democrático se discute mucho y hay varias posiciones al respecto. Desde las implicaciones 
para la democracia que suponen las reglas internas de funcionamiento del Poder Judicial, 
hasta el mecanismo de selección de los jueces, sobre todo de los Supremos; hasta las con¬ 
secuencias que las decisiones políticas -como la ley de caducidad en nuestro país- suponen 
para la calidad de las instituciones democráticas. 

En esta discusión se ha advertido sobre el peligro que representa el “gobierno de los 
jueces”, es decir, que las tareas de interpretación de la Constitución están lejos de ser una 
aplicación automática de la letra de la misma, sino que representan verdaderas decisiones 
políticas que se encuentran al margen de la decisión y control ciudadanos. “Alexander Bic- 
kel contribuyó a hacer renacer la crítica a (lo que él denominó) el “carácter contra mayoritario” 
del poderjudicial.’En su opinión, la revisión judicial representa “el poder de aplicar y darfor¬ 
ma a la Constitución, en cuestiones de la mayor importancia, contra los deseos de las mayorías 
legislativas que son, a su vez, incapaces de torcer la decisión judicial.” (Gargarella; 1997: 26) 


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MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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Gargarella plantea que tanto como del gobierno de los jueces hay que estar advertido 
de la discrecionalidad de la política, y analiza el argumento más fuerte de los defensores 
de la legitimidad democrática del político, cual es la correspondencia directa entre éste y 
la voluntad del ciudadano, fundamento último de la democracia. Sin embargo, “existen 
múltiples dificultades que convierten en ilusoria esa pretendida identificación entre elegidos y 
electores” (Gargarella, 1997: 27) 

No hay una solución perfecta a este dilema que las sociedades resuelven de muy diver¬ 
sas maneras a lo largo de su historia, tanto en democracia como en dictadura, algunos países 
con continuidades y otros con fluctuaciones. 

Justicia y regímenes autoritarios 

Como afirma Sarrabayrousse (2015) “ninguna dictadura militar creó un nuevo aparato 
de justicia, sino que el terrorismo de Estado se montó sobre una estructura preexistente y la 
maximizó enfunción de sus propios intereses” (Boholavsky; 2015:181) es decir, que el Poder 
Judicial no fue visualizado como un actor que urgiera desarticular, sino por el contrario: 
se consideró posible torcer sus decisiones, restarle atribuciones, influir en su juicio; sin que 
esto represente una amenaza para la estabilidad del régimen. 

Esta constatación invita a cuestionar la razón de dicha práctica, ¿cómo es posible que 
una institución encargada de administrar justicia en una sociedad no represente un desafío 
para un régimen autoritario ? Retomando la pregunta central de Hilbink estudiando el caso 
chileno: ¿Cómo y porqué profesionales encargados de administrarjusticia eligieron ignorar -o 
peor aún, ofrecerjustificación-a la degradación, la represión y la brutalidad patrocinada por el 
Estado? (Hilbink; 2015: pág. 32). Estas son preguntas que no encuentran sus respuestas en 
estudios exclusivamente teóricos, sino que hay que estudiar los casos para hallarlas. 

Hoy no hay posibilidad de tener un sereno juicio de la justicia 5 

“Aún en relación con los derechos más básicos, 
algunos de los miembros del tribunal piensan que la Constitución dice una 

cierta cosa, 

mientras que otra parte del mismo tribunal considera que la 
Constitución dice exactamente lo contrario” (Gargarella; 2008:2) 


¿Qué paso con el Poder Judicial en 1973 cuando Bordaberry pasa en un mismo acto 
de presidente electo a dictador? ¿Qué fue de los actores que allí se desempeñaban? ¿Qué 
función cumplió el sistema de justicia durante la dictadura? ¿Y en la transición? Estas no 
son preguntas que puedan ser contestadas en la extensión que aquí puedo abarcar, pero se 
intentarán aproximar algunos datos y reflexiones en ese sentido. 


5 Declaraciones a la prensa de Julio María Sanguinetci en 1986. (Sarlo; 2005:87). 



En el golpe de Estado el Poder Judicial estuvo marginado, incluso para accionar contra 
el mismo, como el Partido Nacional habría pretendido. Y luego en el periodo entre 1973 y 
1976 no existía un plan de la dictadura para el sistema de justicia, a excepción de las accio¬ 
nes de purga de los funcionarios que era general en toda la administración pública, la única 
reforma fue la creación de la justicia laboral utilizada como válvula de desgremialización de 
los conflictos laborales. (Sarlo, 2005) 


Integración predictadura 

Ingreso 

Cese 

Luis Alberto Bouza 

1954 

1964 

Alvaro Méndez Mondernell 

1972 

1974 

Julio César De Gregorio 

1954 

1964 

Esteban Ruiz 

1962 

1967 

Hamlet Reyes 

1962 

1972 

Emilio Siemens Amaro 

1962 

1972 

Alberto Sánchez Rogé 

1965 

1973 

Edenes A. Mallo 

1965 

1974 

Velarde Cerdeiras 

1967 

1972 


El golpe encontró a la SCJ en un momento de transición, dos de sus miembros habían 
cesado y no había podido el parlamento disuelto nombrar sus sucesores, así como tampoco 
había transcurrido el tiempo necesario para que asumieran los magistrados más antiguos en 
funciones del Poder Judicial. 

Hacia 1979, un informe del Ministerio de Justicia deja constancia de que se habían 
removido 25 jueces y pasado a disponibilidad a 151 funcionarios administrativos del Poder 
Judicial en virtud de sus “antecedentes ideológicos”, además se proscribe a las asociaciones 
gremiales y profesionales: Asociación de Magistrados del Uruguay y la Asociación de Fun¬ 
cionarios Judiciales del Uruguay. (DuKIau, 2013). 

Tres ministros de la SCJ de la reestrenada democracia continuaron sus carreras y fue¬ 
ron ascendidos durante el Terrorismo de Estado. 


107 


MEMORIA E IMPUNIDAD 




DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Integración durante dictadura 

Ingreso 

Cese 

Rómulo Vago 

1972 

1978 

Carlos Dubra 

1972 

1981 

Sabino Dante Sabini 

1973 

1979 

Agustín de Vega 

1974 

1976 

Francisco José Márcora 

1974 

1978 

José Pedro Gatto de Souza 

1976 

1984 

Enrique Frigerio 

1978 

1984 

Ramiro López Rivas 

1978 

1984 

José Pedro Igoa 

1979 

1981 

Erik Colombo 

1981 

1982 

Sara Fons de Genta 

1981 

1985 

Juan José Silva Delgado 

1983 

1985 


Integración transición 

Ingreso 

Cese 

Rafael Addiego Bruno 

1984 

1983 

Jacinta Balbela de Delgue 

1985 

1989 

Nelson Nicoliello 

1985 

1989 

Armando Tommasino 

1985 

1992 

Nelson García Otero 

1985 

1992 


108 


Rafael Adiego Bruno es ascendido en 1974 a Ministro del Tribunal de Apelaciones 
del 2°Turno, y luego ejerció la Presidencia de la República en plena transición: entre la 
renuncia de Gregorio Álvarez y la asunción del Presidente electo: Julio María Sanguinetti, 
ya que desde enero de 1984 había sido investido como Ministro de la SCJ por la dictadura. 
Mientras que Jacinta Balbela en 1973 fue ascendida a Ministra del Tribunal de Apelaciones 
del 1er Turno donde permaneció durante todo el período dictatorial, y Armando Tom- 
masino también es ascendido en 1974 como Ministro del Tribunal de Apelaciones del 1er 
Turno, ambos permanecen allí hasta 1985 cuando son designados a la SCJ por la Asamblea 
General. 

Mientras que los restantes dos Ministros son destituidos por la dictadura. Nelson Gar¬ 
cía Otero quien fuera Ministro del Tribunal de Apelaciones desde 1966, es destituido en 
1978, al igual que Nelson Nicollielo, quien es destituido en el mismo año, tras haberse 
desempeñado como juez en lo civil y de menores en los años anteriores. Ambos en 1985 son 
designados por la Asamblea General como Ministros de la SCJ. 




El ensayo fundacional 

Lo que Luis Eduardo González llamó “ensayo fundacional” pensando en el régimen 
autoritario uruguayo en su conjunto, puede ser usado en materia de justicia para caracteri¬ 
zar a la arquitectura institucional que se fue construyendo con una serie de actos de gobier¬ 
no, leyes y actos institucionales, antes y durante la dictadura. 

En 1972 la Ley de Seguridad del Estado le quitó competencias al Poder Judicial y se 
las adjudicó a la Justicia Militar en lo que atenía a los detenidos por delitos de “lesa nación”, 
se trataba en su totalidad de detenidos por razones políticas que a partir de ese momento 
quedaron a disposición del Poder Ejecutivo y las Fuerzas Armadas, sin ningún tipo de con¬ 
trol. 

Pocos meses después, en la antesala del golpe, el 30 de marzo de 1973, se estableció 
el secreto militar para todas las operaciones de las fuerzas de seguridad (FFAA o policía) 
lo que significaba que no se realizaba ningún tipo de control de la legalidad de los proce¬ 
dimientos de las fuerzas de seguridad. Ya en dictadura, con un período de tres años sin 
modificaciones normativas que involucraran a la justicia, el 18 de diciembre de 1975 se 
aprueba la ampliación de la jurisdicción de la Justicia Militar para proseguir con la “lucha 
contra la subversión”. 

En 1976 comienzan a emerger disposiciones positivas: se aprueba el Acto institucio¬ 
nal n° 3 de 1976 que declara la necesidad de restaurar la supremacía del Poder Ejecutivo, 
y que la separación de poderes ha imperado de manera negativa a este respecto ya que ha 
desdibujado tal supremacía. Mediante esta norma se crea el Ministerio de Justicia con el 
objetivo de “mediar” las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Judicial, “y demás entidades 
jurisdiccionales, excepto la militar”. El Ministro de Justicia fue el abogado Fernando Bayar- 
do Bengoa, el subsecretario fue el Doctor José Calatayud Bosch y el Sr. Ventura Porta fue 
designado Secretario General 

Mientras que el Acto Institucional n° 8 del 01/07/1977 que confirma el Decre¬ 
to 304/997 amplía las atribuciones otorgadas al novel Ministerio expresando una clara 
preocupación por la “mal entendida” doctrina de la separación de poderes, que ha hecho 
predominar la idea de que las funciones del Poder Judicial son independientes y ocultan 
la supremacía que debe tener el Poder Ejecutivo. En este sentido dedica varios párrafos a 
reinterpretar la doctrina de Montesquieu a favor de la idea de que Justicia debe ser una 
función siempre subordinada al gobierno, donde reside el poder legítimo. Con ese espíritu 
se establece: “ (...) el ordenamiento administrativo de la justicia con sus líneasjerárquicas na¬ 
turales que arrancan de la cumbre del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Justicia, para 
terminar en los órganos que podríamos llamar por comodidad de lenguaje, dejusticia menor. 
Por principio, en todo sistema orgánico junto a lasfunciones dominantes, hay otras auxiliares, 
derivadas y secundarias, cuya separación de la primera no es siemprefácil o de serlo no conviene 
consagrar por consideraciones técnicas. Pero para la Justicia, median razones especialísimas, 
que han obligado a adoptar la solución que esta medida institucional dispone” 


109 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Entre las medidas que este acto instaura se encuentra el régimen de precariato de los 
magistrados, extendiendo a todos los magistrados el período “de prueba” durante cuatro 
años al que estaban sometidos los jueces de primera instancia: “Esta disposición responde al 
propósito de dar al Estado el medio jurídico conducente al saneamiento técnico y moral de la 
justicia. Es notorio y no resulta grato decirlo, que hay Magistrados cuya conducta no los hace 
dignos de ocupar tan alto sitial” 

En términos generales mediante este acto se sustituía la Sección XV de la Constitu¬ 
ción de la República, que es la que determina la función y cometidos del Poder Judicial que 
pasaría a ser reemplazada por este acto, en el cual se le quitaba la denominación de “Supre¬ 
ma” a la Corte -término que sí conservaba el Supremo Tribunal Militar- y se establecía que 
esta podía ser corregida por vía administrativa por el Ministerio de Justicia dependiente del 
Poder Ejecutivo. 

El 7 de julio de 1980 el Consejo de Estado aprobó el Código de Proceso Penal, que no 
será modificado hasta el año 2015, y que concretaba un proyecto en estudio desde comien¬ 
zos de la década del 70. La principal modificación estaba relacionada con la unificación de 
la instrucción y el fallo en la figura del juez y la instalación de la Oficina Central de Notifi¬ 
caciones Penales. Esta reforma es vista como un impulso modernizador de la justicia. (Rico 
y DulEau; 2012:73) 

El acto institucional o Decreto Constitucional N° 12 del 16/11/1981 a través del cual 
se consagra la restitución de las antiguas disposiciones constitucionales (1967), es decir, 
las funciones del Poder Judicial y se devuelve el término Suprema a la Corte de Justicia, 
110 aunque de todas maneras se mantenía al Ministerio de Justicia en sus funciones y se creaba 
el Consejo Superior de la Judicatura. Pero esta aparente liberalización de las funciones de 
la justicia estaba expresamente exceptuada de aquellos delitos de lesa nación, así como se 
continúo sancionando y censurando a los funcionarios por motivos políticos. 

Por último, la Asamblea General en la sesión del 7 de mayo de 1985 declaró “la falta 
de investidura legítima de quienes detentaban los cargos de Ministros de la Suprema Corte 
de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo” y se designó nuevos miembros. 
Siguiendo esa línea en junio del mismo año se derogan los Actos institucionales 8 y 12, 
desapareciendo entonces, el Ministerio de Justicia. También se aprueba en ese año la Ley 
Orgánica de la Judicatura y de la Organización de los Tribunales N° 15.750 (que deroga 
el Decreto-Ley 15.464) Años después se aprueba una de las reformas más importantes en 
relación a la administración de Justicia: el Código General del Proceso (Ley 15.892 de 
1988). 

La administración de justicia durante el Terrorismo de Estado 

Las decisiones que toma nuestro máximo tribunal no parecen seguir un patrón uni¬ 
forme, y en varias ocasiones es posible encontrar contradicciones en decisiones tomadas 



por los mismos actores en períodos muy cercanos en el tiempo. Roberto Gargarella le llama 
inseguridadjurídica a esa suerte de inflación de decisiones judiciales en diversas direcciones 
y utilizando diversos criterios que hacen pensar que las decisiones están tomadas de ante¬ 
mano y se escoge el criterio y la tradición jurídica que permita justificarla. 

“La situación que se genera resulta, entonces, enormemente preocupante: el derecho em¬ 
pieza a aparecer como compatible con casi cualquier solución jurídica; los niveles (reales) de in¬ 
seguridadjurídica aumentan;y comienza a tambalear la misma idea de contar con un estado 
de derecho. Ello, sobre todo, porque el derecho pasa a depender cada vez más de quién decide, y 
menos de otros criterios más objetivos’.” (Gargarella; 2008:8) 

El Poder Judicial no fue ajeno a lo que Alvaro Rico ha llamado el camino democrᬠ
tico a la dictadura, en el cual las medidas de excepción fueron configurando un campo 
que luego la dictadura impondría como regla y trataría de consagrar -afortunadamente 
sin éxito- mediante una reforma constitucional. Ese camino estuvo marcado por la pre¬ 
sencia ininterrumpida de las medidas prontas de seguridad entre 1968 y 1973 y el Estado 
de guerra interno: “En síntesis, este proceso gradual permite ilustrar como se fue recortando 
la jurisdicción e iniciativa de acción de los magistrados sobre las denuncias y causas y luego 
desplazando su intervención directa en el juzgamiento de civiles, se abolió el derecho de babeas 
Corpus, se coarto el ejercicio de la defensa de los acusados; no se cumplió con la medida de respe¬ 
tar los plazos legales de detención ni levantar la incomunicación de los detenidos en los tiempos 
prefijados; se afecto en definitiva la libertad de los ciudadanos así como la tutela jurisdiccional 
de garantías individuales en elEstado de derecho (1968-1973)”(Rico; 2013:25). 

Esta embestida sobre las instituciones se realizó en diversas etapas. Como ya señalᬠ
bamos, entre 1973 y 1976 no se procesaron grandes modificaciones. En una segunda etapa 
comprendida entre 1976 y 1981 se desarrolla el proyecto institucional (Sarlo, 2005) o en¬ 
sayo fundacional (González, 1984) que consistió en la creación del Ministerio de Justicia, 
la degradación del Poder Judicial a función jurisdiccional dependiente del Poder Ejecutivo, 
y la propuesta de un proyecto constitucional que buscaba consolidar todos estos cambios. 
El fracaso electoral de este proyecto en 1980 determino el inicio de la tercera etapa 1981 a 
1985, en la cual se procesa la transición que significó para el Poder Judicial su reinstitucio- 
nalización como poder estatal, pero con la creación de un Consejo Superior de la Judicatu¬ 
ra quien dirigía la actividad judicial. 

En ese proceso el Poder Judicial fue desplazado en varias ocasiones por la Justicia Mi¬ 
litar, luego fue mediado por el Poder Ejecutivo creando un Ministerio de Justicia, y en 
1980, se intentará que esta disposición ingrese en la Constitución nacional. Todo esto sin 
desmantelar la estructura preexistente. 

En la etapa pre-golpe pero de gestación del Terrorismo de Estado, estuvo signada 
por las contiendas de competencia entre el Poder Ejecutivo y el Judicial en el marco de las 


111 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


MPS. 6 Así, en 1970, el Poder Ejecutivo determino que la justicia militar sería quien actuara 
ante aquellos “elementos antisociales” que detengan las Fuerzas Conjuntas (Rico, 2012) 
Decisiones similares se adoptan frente a las libertades concedidas por la Justicia. El Poder 
Ejecutivo entendió que en vigencia de las MPS se podría determinar la internación de di¬ 
chas personas si entendía que era necesario decretar una prisión preventiva. 

Rico y DulEIau (2012) en esta etapa previa al golpe, reseñan una serie de hechos que 
determinan intervenciones políticas del Poder Ejecutivo en el Poder Judicial tendientes a 
demostrar la presión que podían llegar a ejercer, y desprestigiar a los jueces y a la justicia en 
general ante la opinión pública: 

• Un “erróneo” pedido de allanamiento contra el Ministro de la Suprema Corte de 
Justicia, Dr. Mallo. 

• El Ministro del Interior Santiago de Brum Carbajal presiona para anular el proce¬ 
samiento judicial del comisario Lucas quien acompañado de un grupo de personas, 
todas de particular, habría prohibido los gremios y el ingreso de un grupo de estu¬ 
diantes al local de estudios por la fuerza. 

• En la madrugada del 30 de diciembre de 1971 la policía ingresa al local del juzgado 
de instrucción de 1er turno, ante lo cual el Ministerio del Interior alegó que se trato 
de un procedimiento de rutina ante una denuncia recibida. 

• Los Ministros de la Corte no son invitados a la asunción presidencial de Juan María 
Bordaberry en 1972. 

112 

Como afirman Rico y DulEIau, antes del golpe, entre 1970 y 1973: “La lógica de gobierno 
apeló regularmente al decreto y al uso permanente de las medidas de excepción impuso, también, 
una interpretación y aplicación administrativo burocrática de la justicia que determinó, final¬ 
mente, la ampliación de la jurisdicción penal militar en eljuzgamiento de civiles en detrimento 
de potestades de lajusticia ordinaria, así como el aumento de las figuras delictivas, el agravamien¬ 
to de las penas a través de la incorporación de delitos previstos en el Código Penal Militar a los 
castigos de civiles a través de sentencias dictadas por losjueces militares” (2012:8). 

En 1971, la Suprema Corte de Justicia impulsó un Juicio Político al Presidente Pacheco 
por violación a la Constitución ante el reiterado y abusivo uso de las Medidas Prontas de 
Seguridad, la iniciativa naufragó en el Senado pero fue el punto de partida de la tensión en las 
relaciones entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo. Posteriormente el Presidente Bordabe¬ 
rry afirmaría que el Poder Judicial había sido un obstáculo en la lucha contra la sedición. 

Sin embargo, DulEIau (2012) señala varios cruces contradictorios. Mientras ocurría el 
anterior antedicho, también se recoge en opinión del Doctor Jorge Gamarra que varios mi¬ 
nistros de la Corte mostraban sintonía con el estado de las cosas. (2013: 54) Por ejemplo, 


6 Medidas Prontas de Seguridad. 



en 1973 cuando se establece el secreto militar para todas las operaciones de las fuerzas de 
seguridad; la Suprema Corte reaccionó señalando la anulación de la actuación de los jueces. 
Pero en 1975 una acordada de la SCJ establece que la liberación de aquellas personas presas en 
establecimientos militares con anterioridad a abril de 1972 -que por lo tanto habían tenido 
actuación de la justicia ordinaria- debía ser avalada por la Junta de Comandantes en jefe. 

Con respecto a la creación del Ministerio de Justicia, el entonces Presidente de la SCJ 
Sabino Dante Sabini expresó a la prensa no haber recibido comunicación oficial al respecto 
(Du^au; 2013: 57) 

“Para su funcionamiento, el nuevo Ministerio se valió de administrativos provenientes de 
otras oficinas públicas (■■■) y de llamados a concurso de oposición y mérito. No obstante, contra¬ 
riamente a lo que se podría pensar a priori, la designación en los cargos de responsabilidad del 
Ministerio de Justicia recayeron sobrefuncionarios que tenían trayectoria y un largo historial 
laboral en el Poder Judicial. (...). Ello evidencia que la línea divisoria entre democracia y dic¬ 
tadura no siempre es tal (...)” (Duffiau; 2013:58) 

Mientras que para los militares la razón de la decisión expresada en el Acto Institu¬ 
cional N° 8 tenía que ver con: “la captación, atemorizamiento, politización e infiltración 
sediciosas del Poder Judicial, en sus más diversos escalafones (que) exigía imperiosamente una 
reestructura de la administración de justicia a tono con las reales circunstancias del país, la 
triste experiencia vivida y la necesidad de preservar la vida y la seguridad de la Nación ”. 7 

Sin embargo, recuperada la democracia, el nuevo tribunal supremo designado por la 
Asamblea General reclamó para sí la competencia de actuar en las causas de ddhh desde 
1985, no cediendo a las presiones por pasar estos asuntos a la jurisdicción militar, estas 
disputas continuaron en el año 1986, cuando las citaciones que la justicia ordinaria realiza 
a militares es desoída y como resultado de este proceso -tristemente célebre- se aprueba el 
22 de diciembre de 1986, la Ley de Caducidad. 


Justicia con gusto a poco 


“Uruguay ha hecho grandes progresos en materia 
de derechos humanos y justicia social en la última década; 

ahora no debe aceptar un legado de impunidad, 
silencio e ignorancia para las víctimas de la dictadura militar” 

Wilder Tyler (CIJ) 


En la reestrenada democracia, el Poder Judicial se enfrento a nuevos desafíos: mayor 
cantidad y nuevas modalidades de delitos, y las denuncias por graves violaciones a los dere¬ 
chos humanos. Con respecto a este ultimo desafío, la aprobación de la Ley de Caducidad 


113 


7 El Proceso Político. Las Fuerzas Armadas al Pueblo Oriental, pág. 442. 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


114 


de la Pretensión Punitiva del Estado, condiciona el accionar de la justicia por lo menos 
hasta el año 2002. 

En diciembre de 1986, cuando se aprueba la Ley de Caducidad, se habían recibido 734 
denuncias. Como consecuencia de la consulta al Poder Ejecutivo que impone la misma al 
menos 88 fueron archivados entre 1986 y 2005. A partir del año 2002, con la condena a 
Juan Carlos Blanco en el caso Elena Quinteros, y más sistemáticamente a partir de 2005, 
comienza a primar una interpretación perforadora de la mencionada ley. 

Sin embargo, las causas judiciales no han avanzado como cabria esperarse, y parece 
haberse pasado de una impunidad legal representada por la vigencia de la ley de caducidad 
hasta 2011, a una impunidadfáctica por los obstáculos presentes para el avance de las cau¬ 
sas, que arroja como resultado que de hecho no se avance en justicia. (Bouvet, 2016) 

Algunos de esos obstáculos, los plantea la propia SCJ y sus fallos, que aunque aplica¬ 
dos a casos individuales le otorgan un halo de legitimidad a ciertas interpretaciones de las 
leyes. Por ejemplo, la ley 18.813 ha sido declarada inconstitucional para varios casos desde 
2013, constituyéndose en una estrategia de las defensas de los criminales de Estado presen¬ 
tar el recurso para que el tiempo haga el trabajo de dilatar las causas. 

Por otra parte, como señala Chargoñia (2014) la SCJ ha utilizado el traslado de jueces 
como un castigo ante conductas desviadas del statu quo es el caso reciente de la Jueza Ma¬ 
riana Mota, quien es trasladada en plena semana de carnaval del año 2013 de un juzgado 
penal -donde llevaba adelante más de 50 causas relacionadas con violaciones a los ddhh- a 
un juzgado civil. 

Tal como lo ha señalado la Comisión Internacional de Juristas (CIJ) en 2015 y el 
informe del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los DDEIH Pablo de GreiKI en 
2013, el estado de la gestión de las graves violaciones a los ddhh en el pasado reciente es 
grave en nuestro país. Ambos informes señalan que la situación resultante del gobierno de 
José Mujica no es alentadora para la lucha por verdad y justicia, y que las decisiones que 
ha tomado la Suprema Corte de Justicia desconocen las obligaciones internacionales del 
Estado uruguayo. 

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115 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


“Una vaca pastando en la democracia ” 1 


Manuela Abrahan 2 y Mariana Risso 3 


¿Quién puede asomarse al abismo de sufrimientos 
de los que aquí se da detallada cuenta sin sentir un lacerante dolor país? 

Rodrigo Arocena 4 


El caso uruguayo llama la atención de todos los analistas de la justicia transicional, 
observadores internacionales y misiones de organismos de Derechos Humanos (DDHH), 
por los escasos avances en materia de Verdad y Justicia en relación a los crímenes cometidos 
por agentes estatales durante el terrorismo de Estado. La pregunta es recurrente ¿cómo es 
posible que Uruguay mantenga estos niveles de impunidad? 

No vamos a enumerar aquí la historia de los múltiples obstáculos políticos y burocrᬠ
ticos que, durante treinta años, han caracterizado la forma de abordaje de los efectos de la 
dictadura en Uruguay, sino que, brevemente, enfocaremos algunas particularidades respec¬ 
to de ciertos consensos que apuntan a que a partir de los gobiernos del Frente Amplio (FA), 
la deuda histórica con las víctimas del terrorismo de Estado y las consecuencias en toda la 
sociedad, ocupa un lugar central en la agenda del gobierno. Pero no apuntaremos direc¬ 
tamente a las políticas de los últimos gobiernos pues el propósito de esta reflexión es aún 
116 más parcial y modesto: proponemos algunas líneas para problematizar sobre aspectos de la 
participación de la Universidad de la República (UdelaR) en la colaboración mantenida en 
los últimos diez años con el Poder Ejecutivo en la búsqueda de Detenidos Desaparecidos 
(DD) 

A dos días de asumido el gobierno, el 3 de marzo de 2005, Tabaré Vázquez fue recibi¬ 
do en sesión extraordinaria por el Consejo Directivo Central (CDC) de la UdelaR, en esa 
ocasión el Presidente en su intervención, solicita los mayores esfuerzos en conjunto para 
encarar una serie de temas prioritarios, entre los cuales se encontraba la llamada “emergen¬ 
cia social” y también el cumplimiento del artículo 4 o de la Ley de Caducidad. Es así que 


1 Alfredo Zitarrosa, “Milonga más triste”: (fragmento) “Al pobre nadie lo hamaca,/nadie tasa su desgracia,/ 
la justicia es una vaca/ pastando en la democracia. Si alguien conoce el secreto/ supongo que me dirán/ por qué 
donde falta el pan,/siempre sobran los decretos. Las leyes no son iguales/ pá los que no andan unidos,/con que 
advierta el que ha sufrido,/dónde están sus propios males”. 

2 Lie. Ciencia Política. Derechos Humanos - Servicio Central de Extensión y Actividades en el Medio e 
Instituto de Ciencia Política de Facultad de Ciencias Sociales (UDELAR). 

3 Psicóloga. Maestranda en Estudios Latinoamericanos, FHCE. Integrante del Mecanismo Nacional de Pre¬ 
vención de la Tortura. INDDHH y Defensoría del Pueblo. 

4 Rector de la Universidad de la República (2006-2014), palabras de presentación de la Investigación histó¬ 
rica sobre dictadura y Terrorismo de Estado en Uruguay (1973-1985). 



surge el primer convenio con el objetivo de instrumentar acciones tendientes a esclarecer 
el destino de los DD. 

En el marco de ese convenio comienzan a trabajar dos equipos de la Facultad de Hu¬ 
manidades y Ciencias de la Educación (FHCE), primero un equipo de antropólogos al que 
luego se sumó otro de historiadores. El producto de ese trabajo fue publicado por Presiden¬ 
cia en 2007, con el título: Investigación histórica sobre Detenidos Desaparecidos en cumpli¬ 
miento del Artículo 4 o de la ley 15.848 . 5 

Desde la convocatoria inicial ese objetivo estrecho fue ampliado a instancias de la pro¬ 
puesta de los coordinadores del equipo universitario, que en ese momento eran José Pedro 
Barrán, Gerardo Caetano y Alvaro Rico. Se fundamentaba la ampliación de la investiga¬ 
ción en el entendido de que las desapariciones no pueden ser explicadas sin atender al con¬ 
texto represivo en que se produjeron. Esta apuesta desembocó en un trabajo que recopiló 
información a partir de diferentes archivos y documentos de la época, lo que permitió una 
segunda publicación académica, financiada por CSIC 6 , que se llamó Investigación histórica 
sobre dictadura y terrorismo de Estado en Uruguay (1973-1985 7 ). Allí se incluye valiosa in¬ 
formación sobre asesinatos políticos, se contextualiza la violencia institucional y la vigilan¬ 
cia ejercida desde el Estado sobre toda la población, así como la descripción de algunas de 
las características de la represión generalizada a gremios, organizaciones sociales y partidos 
políticos. 

La colaboración UdelaR - Presidencia se mantiene hasta la actualidad, en una tarea de 
actualización de la información recopilada y ampliación a otros archivos. Esa tarea se efec- 
tiviza mediante la renovación constante de distintos contratos docentes basados en la escala 
salarial de la UdelaR 8 , más allá de las variaciones e incorporaciones de nuevos objetivos en 
distintas etapas. Incluso, la UdelaR llegó a tener cierto espacio durante el gobierno de José 
Mujica (2010-2015), en el cual Alvaro Rico y José López Mazz integraron la Secretaria de 
DDHH para el pasado reciente , pero esta etapa se cierra cuando en mayo del 2015, el nuevo 
presidente Dr. Tabaré Vázquez crea mediante decreto N° 131/015, el Grupo de Trabajo 
por Verdad y Justicia 9 , en cuyo artículo 8 o le otorga otro formato a la participación de la 
UdelaR: 

“Asimismo, propondrá el asesoramiento, participación o consultoría de organizaciones espe¬ 
cializadas en la materia de sus cometidos, particularmente a través de convenios con la Univer- 


5 Disponible en: http://archivo.presidencia.gub.uy/_web/noticias/2007/06/2007060509.htm 

6 Comisión Sectorial de Investigación Científica, UdelaR. 

7 Rico, Alvaro. (2008) et. al Investigación histórica sobre Detenidos Desaparecidos en cumpli¬ 
miento del Artículo 4 o de la ley 15.848. CSIC-FHCE-CEIU, UdelaR. ISBN 978-9974-0-0517-4 
ISBN 978-9974-0-0520-4. Disponible en: http://www.geipar.udelar.edu.uy/index.php/2012/ll/19/alvaro- 
rico-coord-investigacion-historica-sobre-dictadura/ 

8 http://www.universidad.edu.uy/prensa/renderItem/itemId/38505 

9 Con los siguientes integrantes que participan de forma honoraria: Macarena Gelman, Felipe Michelini, 
Emilia Carlevaro, Susana Andrade, Pedro Sclofsky, Ademar Olivera y Mario Cayota. 


117 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


118 


sidad de la República (UdelaR) u otras instituciones públicas o privadas. El relacionamiento 
y coordinación con las instituciones referidas no podrá afectar la independencia y autonomía 
del Grupo de Trabajo”. 

La importancia inaugural de la iniciativa que llevó a que la UdelaR se involucrara 
para acumular esfuerzos, conocimientos y trabajo es innegable, así como la sensibilidad y 
el compromiso académico de docentes e investigadores en aportar a quebrar la inacción de 
décadas de absoluta impunidad. Pero, en el presente, luego de más de diez años de acuerdos 
creemos que es fundamental esbozar una reflexión crítica del proceso, desde una perspecti¬ 
va que trascienda la valoración técnica u operativa para situarse en una lectura más amplia, 
que atienda a los obstáculos y límites de la actual política de gobierno sobre las consecuen¬ 
cias del terrorismo de Estado. Es así como nos formulamos una primera pregunta: ¿conti¬ 
núa siendo válida la participación de la UdelaR con esta modalidad de colaboración con el 
Poder Ejecutivo? 

En un panorama complejo de coparticipación de la UdelaR con el gobierno, que lleva 
más de diez años, es tiempo de comenzar a preguntarse sobre los límites que implica esa 
colaboración, cuestionando la calidad de los contratos profesionales así como de las formas 
en que se garantiza la independencia de los investigadores contratados y los alcances de esa 
participación. 10 

El robo en las oficinas del GIAF el 28 de marzo de este año, puede tomarse como un 
hito significativo, siendo un síntoma de las múltiples debilidades en esa participación. Que¬ 
dó expuesta públicamente, a partir de esa situación, tanto la fragilidad de los recursos para 
el más elemental resguardo de datos e instalaciones, como la vulnerabilidad personal de 
quienes se dedican a la tarea de investigación. A partir de ese escenario es preciso considerar 
las otras fragilidades, las del debate académico en dialogo con la sociedad y en particular 
con las asociaciones de víctimas. 

El posicionamiento político de la Universidad, atravesada por sus conflictos y tensio¬ 
nes internas, tiende a carecer en los últimos tiempos, de los más fundamentales reflejos para 
pronunciarse públicamente ante situaciones delicadas. Un claro ejemplo fue la actitud ante 
la marcha que concentró a miles de ciudadanos como forma de respuesta y apoyo social 
ante el robo de información y las amenazas al equipo de antropólogos del GIAF, esta mo¬ 
vilización no fue convocada por la UdelaR sino por organizaciones sociales. En contraste 
con esa alta sensibilidad social, ese día 29 de marzo la Universidad, con la excepción de 


10 Sólo en lo que va de 2016, los contratos de los investigadores de la Udelar, han sufrido una prorroga inicial 
de tres meses, y cinco prorrogas sucesivas de un mes cada una hasta llegar a octubre pasado en el que se aprueba 
el último convenio en el CDC que también prevé una duración de 2 meses y medio de trabajo, es decir, cae el 
31/12/2016 (Expedientes 121140-005398-15,121140-001040-16,121140-001577-16,120012-000640-16, 
121140-002185-16 y 121700-001734-16) En una búsqueda rápida por el sistema de expedientes on-line de 
la Udelar, se pueden encontrar las múltiples prórrogas de contratos y convenios de años anteriores: www.expe. 
edu.uy. 



Facultad de Humanidades, no suspendió sus clases para favorecer la participación, ni se 
emitió un comunicado público a la población ni del Rectorado ni del Consejo Directivo 
Central (CDC). 

El pasado 11 de octubre, el CDC votó una nueva renovación del Convenio entre la 
UdelaR y Presidencia con una vigencia hasta el 31 de diciembre de 2016, esto se suma a la 
ya mencionada larga serie de renovaciones con plazos poco convencionales como constante 
de la estructura laboral de la participación de los técnicos en esta colaboración. 11 

A partir de estos elementos consideramos importante cuestionar las decisiones y ac¬ 
ciones universitarias que cristalizan en la aceptación de condiciones insuficientes y en la 
naturalización de la continuidad: ¿Cuáles son las condiciones de participación que esta¬ 
blece la UdelaR al renovar el convenio ? ¿Cuáles son las expectativas de avance a partir de la 
investigación documental? 

En el entendido que el acceso plural y democrático a la Verdad histórica tiene un im¬ 
pacto reparador para las víctimas y es una garantía de no repetición para la sociedad, a 
partir del posicionamiento actual de la UdelaR en relación a la accesibilidad de los archivos 
y al uso del Habeas Data nos preguntamos 12 : ¿Cuáles son en la actualidad los avances en el 
trabajo de los investigadores académicos para tender a una efectiva disponibilidad de la in¬ 
formación, tanto para investigadores nacionales y extranjeros, no involucrados en el conve¬ 
nio con Presidencia, como particularmente para las víctimas del terrorismo de Estado y sus 
familiares? 13 ¿Considerando que la principal práctica del terrorismo de Estado en nuestro 
país fue la prisión prolongada y la tortura de los prisioneros, así como el ocultamiento y la 
sistemática negación pública de estas prácticas, qué otras formas de colaboración académi¬ 
ca podrían proponerse para avanzar en la elucidación de las responsabilidades del Estado y 
de las actuales consecuencias políticas de dicho ocultamiento? 

Nos ubicamos en un posicionamiento crítico de la política de los sucesivos gobiernos 
en relación al abordaje de los efectos y afectaciones del terrorismo de Estado, creemos que 


11 Hasta el cierre de la edición de esta publicación no se habia saldado la discusión acerca de un nuevo conve¬ 
nio que abarcaría hasta el año 2019. 

12 El Art. 12 de la ley No. 18.381, de acceso a la información pública establece la “Inoponibilidad en casos de 
violaciones a los derechos humanos). - Los sujetos obligados por esta ley no podrán invocar ninguna de las reservas 
mencionadas en los artículos que anteceden cuando la información solicit¿ida se refiera a violaciones de derechos 
humanos o sea relevante para investigar, prevenir o evitar violaciones de los mismos En http://200.40.229.134/ 
leyes/AccesoTextoLey.asp ?Ley= 18381 &Anchor 

13 Respecto a posicionamientos de la Udelar sobre como trabajar con los archivos, se puede encontrar en 
estas publicaciones alguna referencia: Markarian Vania, Wschebor Isabel, Amen Eugenio, Comes Mariel. Re- 
levamiento de archivos y repositorios documentales de Derechos Humanos en Uruguay. Montevideo: Archivo 
General de la Universidad de la República/ Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Educación 
y Cultura/ Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2007. Wschebor Isabel y Markarian Vania 
(Editoras). Archivos y Derechos Humanos: Los casos de Argentina, Brasil y Uruguay. Montevideo: Archivo 
General de la Universidad de la República; con apoyo de CSIC, 2009. 


119 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


120 


desde hace ya varios años hay elementos para concluir que es limitada la voluntad política 
para profundizar acciones en materia de Verdad, Justicia y Reparación. 

Interpelamos a la Universidad, partiendo de una postura crítica que no elude lo que 
entendemos como un imperativo a partir de nuestra implicancia como egresadas y docen¬ 
tes de esta casa de estudios, desde ese lugar preguntamos: ¿Cuál es el balance que hace 
la UdelaR de una política de gobierno que en más de diez años arroja resultados insufi¬ 
cientes?, ¿Corresponde que la UdelaR defina su participación simplemente como una “ta¬ 
rea técnica”, sin involucrarse en una lectura ético política de su participación? ¿Es posible 
realizar una evaluación autocrítica ésta participación, que trascienda los cuestionamientos 
personales, para revisar los alcances de sus competencias como actor público, relevante e 
independiente en las luchas por Verdad y Justicia? 

Es importante ser conscientes de que la UdelaR en los últimos diez años, al acompañar 
las diferentes acciones, impulsos y frenos de los sucesivos gobiernos, no solamente realiza 
una colaboración técnica, sino que legitima procesos, expectativas y resultados. 

Esto sin duda nos abre grandes interrogantes aún más amplias sobre los distintos me¬ 
canismos por los que personas y organizaciones, que han liderado la reflexión más fértil y 
las acciones reivindicativas contra el terrorismo de Estado van quedando comprometidas 
en una política pública que a todas luces es insuficiente y restrictiva en al acceso a la infor¬ 
mación. 

Es un lastre intelectual sostener acríticamente los escasos avances en relación a la Jus¬ 
ticia y al conocimiento, no solo del destino final de los Detenidos Desaparecidos, sino del 
sufrimiento de miles de personas que atravesaron la crueldad sistemática de la prisión y la 
tortura. 

Es un lastre generacional empobrecer la participación y el pensamiento al trasmitir 
la idea de que en temas políticos y sociales complejos, el rol de la academia puede ser un 
aporte técnico, un involucramiento inocuo o instrumental. 

Especialmente, es un lastre ético el renunciamiento a mirar más lejos, el adecuarse a 
la comodidad de las conveniencias mínimas y circunstanciales. Siempre es momento para 
sacudirse el acostumbramiento, para renunciar al mugido triste del amansamiento, para 
recordar que, como universitarios, somos herederos de la tradición de las luchas de muchos 
otros, a los que silenciaron por la fuerza y el dolor y sigue silenciando la impunidad. Que 
las sacudidas de la historia no nos encuentre callados, sin capacidad de rebeldía, amarrados 
por la traba del peor de los silencios, el de la comodidad. 



Informe del colectivo de expresos políticos 
denunciantes en la causa “Operativo Morgan” 

En octubre del año 2011 un grupo integrado por 77 ex presos políticos detenidos 
entre el 21 de octubre de 1975 y los primeros meses de 1976, se presentaron a la justicia 
denunciando las torturas y tratos degradantes a los que fueron sometidos en dependencias 
de militares y policiales a partir de su detención y durante el tiempo en que permanecieron 
incomunicados y desaparecidos. Esta última circunstancia duró varios meses en muchos 
casos. Fueron capturados durante el denominado “Operativo Morgan”, que llevó a cabo 
el Organismo Coordinador de Operaciones Antisubversivas (OCOA), contra el Partido 
Comunista. Las declaraciones que acompañaron la denuncia fueron integradas a un vo¬ 
luminoso expediente y componen una secuencia de horrores indescriptibles y difíciles de 
transmitir. 

Cinco años después de efectuada la denuncia, la justicia aún no se ha expedido y ni 
siquiera se ha interrogado a la inmensa mayoría de las decenas de funcionarios denunciados 
por los abusos y tormentos perpetrados. Solamente han sido encausados algunos de los más 
connotados represores-que ya están cumpliendo penas de reclusión por otras causas de 
violaciones a los derechos humanos- y en momentos de escribir estas líneas ha sido citados 
a declarar un primer grupo de torturadores denunciados que aún están libres. Y mientras 
el colectivo espera que se cumplan sus reclamos de justicia, varios de sus integrantes falle¬ 
cieron y los demás, unos más y otros menos, afrontan las complicaciones de salud propias 
de su edad avanzada. Estas se manifiestan con una severidad mayor que en la misma franja 
etaria del resto de la población, debido en gran parte a las secuelas físicas y emocionales 
causadas por los padecimientos sufridos durante el período de prisión. 

Del conjunto de denunciantes, muchos de sus integrantes han venido realizando un 
trabajo grupal -con las variaciones esperables en su composición y número a lo largo de 
estos cinco años- empeñados en mantenerse en contacto para recomponer vínculos y viven¬ 
cias. Con este grupo, han participado en diferentes actividades, promoviendo el encuentro 
entre compañeros que, en algunos casos, no habían vuelto a verse desde el período de pri¬ 
sión. 

A partir de la presentación de la denuncia y ante un pedido expreso de varios de los 
afectados, Serpaj diseñó un programa de acompañamiento psicológico a víctimas de tortu¬ 
ra en la presentación de sus casos ante la justicia y formó un equipo que trabajó en reunio¬ 
nes plenarias bimensuales con el grupo de denunciantes y en reuniones grupales semanales 
con quienes quisieron profundizar sobre las ansiedades y sentimientos que se generaron 
ante la realización de la denuncia. Este trabajo se desarrolló desde noviembre de 2013 hasta 
diciembre de 2014. 


121 


MEMORIA E IMPUNIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Entre mediados de 2013 y diciembre de 2015, otro grupo participó en un taller 
literario organizado por el colectivo de denunciantes, que funcionó en la sede social de la 
agrupación de expresos políticos (CRYSOL) y en el que se produjeron una veintena de 
trabajos que serán editados próximamente. En base a esta experiencia, el grupo impulsó 
junto a la directiva de CRYSOL un nuevo taller literario de carácter intergeneracional, 
que se encuentra actualmente en pleno desarrollo hasta diciembre de este año, reanudán¬ 
dose en marzo de 2017 y teniendo como fecha de finalización el mes de diciembre de ese 
mismo año. 

Mientras se espera que el Estado cumpla con sus obligaciones en materia de justicia, 
el sentido de este trabajo es contribuir a los procesos de verdad y memoria -incorporando 
a las nuevas generaciones- para transmitir al conjunto de la sociedad, los terribles daños 
causados por el terrorismo de Estado. 


122 




© Mauro Tomasini 






Acceso a la información y libertad de expresión: 
avances legislativos, problemas de aplicación 


CAinfo 1 


A lo largo del 2016 el pleno ejercicio de los derechos al acceso a la información pública 
y a la libertad de expresión ha presentado dificultades. Esto se hace evidente en la aplica¬ 
ción desigual por parte de los organismos públicos de la Ley de Acceso a la Información 
Pública, en la falta de avances para la aplicación de la Ley de Servicios de Comunicación 
Audiovisual o en la persistencia de numerosos casos de amenazas a la libertad de expresión 
de periodistas en el ejercicio de su profesión. Algo similar puede señalarse respecto a la 
falta de medidas por parte del Estado para el cumplimiento efectivo de los derechos de las 
personas con discapacidad. 

En cambio puede señalarse como un avance el inicio del trámite parlamentario del 
proyecto de ley para la regulación de la publicidad oficial, cuya aprobación otorga garantías 
jurídicas y democráticas para el uso transparente de los recursos públicos así como evita la 
utilización discrecional de la pauta para presionar periodistas y medios disidentes. 

Acceso a la información 

Así por ejemplo a ocho años de la aprobación de la Ley de Acceso a la Información 
Pública (LAIP) N° 18.381, se aprecia una situación de desigual cumplimiento por parte de 
los organismos públicos obligados. 

Por un lado, en la práctica se comprueba una tendencia creciente de los organismos a 
clasificar la información que poseen como reservada, haciendo uso y abuso de las excepcio¬ 
nes a la información pública que la ley contempla. En este sentido se desvirtúan los princi¬ 
pios generales de interés público y de máxima divulgación y no se justifica debidamente la 
prueba del daño que el conocimiento de la información pueda ocasionar. 

A nivel de organización institucional también se ha detectado mucha desinformación 
y falta de capacitación en los funcionarios de los organismos sobre los alcances de la ley lo 
cual deriva en que muchas peticiones quedan insatisfechas por no respuesta en los plazos 
indicados. 

También son pocos los organismos que cumplen de manera aceptable sus obligaciones 
de transparencia activa señaladas por el artículo 5 de la Ley N° 18.381. En este sentido CA- 
INFO con la Universidad Católica del Uruguay realiza desde 2013 un Informe de Trans- 


125 


Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública. 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


126 


parencia en Línea (ITAeL), que tiene como objeto relevar el nivel de cumplimiento de los 
organismos públicos de las obligaciones en materia de transparencia activa dispuestas por 
la LAIP y su decreto reglamentario 232/10, así como la implementación de recursos para 
la interacción y participación de ciudadanos a la luz de estándares internacionales como la 
Ley Modelo Interamericana de la Organización de Estados Americanos (OEA). 

Tras la última edición especial (2014) que ponía foco en Ministerios e Intendencias, 
el nuevo ITAeL 2015 amplió la muestra para llegar a siete grupos de organismos: Entes 
autónomos y Servicios Descentralizados, organismos de Presidencia, organismos de con¬ 
tralor, Personas públicas no estatales, Intendencias, Juntas departamentales y Ministerios. 
Se relevaron en total 127 sitios web de organismos públicos. 

La primera lectura de los datos de este año exhibe cierta estabilidad en el nivel de 
cumplimiento de los organismos públicos: los 127 organismos relevados cumplen, en pro¬ 
medio, con un 44% de las obligaciones de transparencia activa que plantea el ITAeL. Este 
resultado es casi idéntico al del año 2013 (43% de cumplimiento). 

Sin embargo, a la interna de los 127 organismos existen situaciones dispares. Se obser¬ 
va, por un lado, al grupo de organismos Ministerios que muestra el mejor nivel de cumpli¬ 
miento (57% de cumplimiento en promedio). En el lado opuesto, al grupo Juntas Departa¬ 
mentales, que al igual que en años anteriores exhibe el peor resultado de cumplimiento del 
índice ITAeL: 21% en promedio. 

Si se mira individualmente a cada organismo, puede verse que de los 127 relevados, 
sólo tres organismos logran obtener un cumplimiento alto del índice ITAeL. Ellos son: 
OSE (90% de cumplimiento), Banco Central del Uruguay (88%) y Ministerio de Econo¬ 
mía y Finanzas (87%). 

El ITAeL está compuesto por dos dimensiones: “Información obligatoria” e “Interac¬ 
ción y participación”. El índice ITAeL es el resultado de la suma de estas dos dimensiones. 
A partir de cada una de estas dimensiones se construyen dos índices independientes. 

La dimensión “Información obligatoria” (en adelante índice de Información Obliga¬ 
toria - IIO) compendia las obligaciones de transparencia activa que rigen por ley y decreto. 
Se evalúan aspectos como la publicación de la misión y visión del organismo, descripción 
de sus funciones y competencias, la estructura organizativa y facultades de cada unidad, 
calendario de actividades, noticias, autoridades y su currículum vitae, la agenda de las auto¬ 
ridades y un plan estratégico, entre otros. 

El índice de Información Obligatoria cobra particular relevancia ya que permite eva¬ 
luar el poder de involucramiento que ha tenido la LAIP y su decreto reglamentario sobre 
los organismos relevados en relación al cumplimiento de la Transparencia Activa. El pro¬ 
medio general para todos los organismos relevados del índice de Información Obligatoria 
es de 45%. Si bien la cifra significa un avance de tres puntos porcentuales respecto a la 
edición 2013 del ITAeL (exhibía un IIO de 42%) es de notar que, en la medida de que se 



trata de obligaciones legales en este caso, siguen persistiendo importantes situaciones de 
incumplimiento. 

Observamos que a nivel general, a ocho años de aprobación de la LAIP, el nivel de 
cumplimiento sigue siendo bajo: el 43% de los organismos relevados publica menos del 
40% de información que se le es exigida legalmente. 

Los mismos tres organismos que muestran mejores resultados en el índice ITAeL son 
aquellos que también muestran mejores desempeños en el índice de Información Obliga¬ 
toria: OSE con 96% de cumplimiento, BCU con 92% y MEF con 87%. La otra dimensión 
que compone el índice ITAeL es “Interacción y participación” (en adelante índice de Inte¬ 
racción y Participación - IIP). Este índice mide los recursos que los organismos públicos 
ponen a disposición de los ciudadanos/as para la interacción, de manera de acercarse a la 
gestión de la organización pública. Se evalúan aspectos como la existencia de servicios de 
búsqueda en la página, ayuda en la página, Otros idiomas disponibles, Preguntas frecuen¬ 
tes, acceso a microdatos en formatos abiertos, entre otros. 

En lo que refiere a los resultados del IIP, el promedio general para los 127 organismos 
relevados es de 41%. Esta cifra significa un retroceso de tres puntos porcentuales respecto 
a la edición 2013. 

Ocupan las posiciones destacadas prácticamente los mismos organismos que en el ín¬ 
dice ITAeL y el índice Información Obligatoria, excepto por el Centro de Información 
Oficial (IMPO) que se agrega a los mejores puntuados: MEF (87%), IMPO (81%), OSE 
(79%) y BCU (89%). 

Si vemos los resultados globales para los dos índices que componen el ITAeL (45% 
para el IIO y 41% para el IIP) observamos que los porcentajes se siguen manteniendo ape¬ 
nas por encima de lo que se considera un nivel bajo de cumplimiento. 

En líneas generales, estos resultados evidencian, por un lado, obstáculos significativos 
dentro un importante número de organismos a la hora de cumplir la ley; y por otro, dificul¬ 
tades del órgano de control de la ley (la Unidad de Acceso a la Información Pública) para 
monitorear y garantizar el cumplimiento por parte de los sujetos obligados de las disposi¬ 
ciones sobre transparencia activa. 

Por otra parte, también se encuentran obstáculos provenientes del propio marco legal, 
los cuales obligan a pensar modificaciones que otorguen mayores garantías al derecho de 
acceso a la información pública. Entre ellos se encuentra: 

1. la necesidad de ampliar la legitimación pasiva, haciendo comprender entre los su¬ 
jetos obligados a las sociedades anónimas de propiedad estatal y aquellas entidades 
privadas que utilizan recursos públicos en lo que respecta a la información de cómo 
estos son utilizados. 


127 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


128 


2. precisar de mejor manera las causales de excepción y las definiciones de informa¬ 
ciones reservada, secretas y confidenciales y las causas por las cuales los organismos 
públicos pueden clasificarlas de tal modo. 

3. reafirmar la obligación de generar información cuando los organismos obligados 
por sus potestades legales deberían contar con ella. 

4. dotar de mayores facultades a la Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP) 
en especial otorgándole poder vinculante a sus informes. 

No obstante las dificultades planteadas, igualmente la LAIP ha sido un instrumento 
que ha sabido ser bien utilizado por organizaciones de la sociedad civil, incorporándola 
como herramienta estratégica de protección y promoción de derechos o por la prensa para 
investigar temas de notorio interés público. En este sentido, ha sido utilizada y se está uti¬ 
lizando en acciones referidas a violaciones a los derechos humanos en el pasado reciente, 
a temas ambientales de control y monitoreo de las industrias extractivas, a políticas socia¬ 
les vinculadas a la educación, la atención a la discapacidad, la salud mental y los derechos 
sexuales y reproductivos, entre otras. 

También la LAIP es un instrumento que ha sido empleado para la exigencia de ren¬ 
dición de cuentas para el control ciudadano de la gestión pública, la transparencia en el 
manejo de los recursos públicos y el control de las políticas de asociación público-privado. 

En lo que respecta a las acciones judiciales de amparo informativo contempladas por 
la LAIP, si bien no se cuenta aún con una recopilación completa y sistematizada de la ju¬ 
risprudencia producida en los últimos años a nivel nacional, más allá de sentencias a favor 
o en contra de amparar el derecho, se puede señalar que el Poder Judicial ha actuado con 
independencia de los demás poderes del Estado y sus sentencias, al darse a conocer, han per¬ 
mitido dar mayor publicidad a la LAIP y las posibilidades que abre en cuanto al ejercicio 
del derecho, la transparencia y la rendición de cuentas. 

AIP para la defensa de otros derechos 

El trabajo en torno al derecho de acceso a la información pública para la defensa de 
otros derechos, tuvo un capítulo relevante con el trabajo en la Alianza de Organizaciones 
por los Derechos de las Personas con Discapacidad del Uruguay. Esta Alianza presentó un 
Informe Alternativo, al Informe País del gobierno uruguayo, en ocasión de su revisión ante 
el Comité de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad. 

El Informe Alternativo dio cuenta del estado de implementación real de los artículos 1 
a4; 5; 6; 9; 12; 13; 19; 20; 21; 24; 25; 26; 27; 29,31 y 33 de la Convención de los Derechos 
de las Personas con Discapacidad en Uruguay. El informe señala lo siguiente: 

“Aunque el Gobierno uruguayo en su Informe País da cuenta de la incorporación, por parte del 

sistema jurídico uruguayo, de los principios establecidos por la Convención sobre los Derechos 



de las Personas con Discapacidad mediante la aprobación de la ley 18.651 de Protección inte¬ 
gral de las Personas con Discapacidad, esta ley aún no ha sido reglamentada en su totalidad. Si 
bien la ley fue aprobada en 2010, la falta de reglamentación de la mayoría de sus artículos obs¬ 
taculiza y demora el cumplimiento efectivo de los derechos de las personas con discapacidad”. 

Asimismo, resulta preocupante que, si bien el ordenamiento jurídico uruguayo prohí¬ 
be la discriminación por motivos de discapacidad (Ley 17.817, Ley 18.651), las personas 
con discapacidad están expuestas a continuas situaciones de discriminación en los distintos 
ámbitos de la vida cotidiana. Desde las organizaciones hemos identificado que la discri¬ 
minación constante que sufren las personas con discapacidad en Uruguay está vinculada 
directamente con la denegación de la implementación de ajustes razonables. Una de las 
razones para que se deniegue la implementación de ajustes razonables consiste en la falta de 
entendimiento, por parte de la sociedad uruguaya, de que la denegación de ajustes razona¬ 
bles es discriminación por motivos de discapacidad, como así también la falta de inclusión 
de este concepto en la legislación nacional, en particular en las dos leyes referidas (Ley 

17.817, Ley 18.651). 

Derechos fundamentales para garantizar la dignidad humana son vulnerados y no 
se encuentran garantizados para las personas con discapacidad en Uruguay, tales como el 
derecho a una educación inclusiva, a la salud y al trabajo, entre otros. Incluso, el Estado 
uruguayo no cuenta con un sistema estadístico de producción de datos e información que 
permita dar cuenta de forma efectiva y con calidad del nivel de inclusión de las personas 
con discapacidad en la vida social, laboral y cultural del país. 

Igualmente, se entiende que la situación relacionada al goce del derecho a la salud es 
crítica, así como también que el acceso a una rehabilitación en condiciones dignas no está 
plenamente garantizada en el país. 

Por último, se considera preocupante que el órgano rector en discapacidad, a saber, 
la Comisión Nacional Honoraria de la Discapacidad no cumpla con el criterio de inde¬ 
pendencia y autonomía establecido en el artículo 33.2 de la Convención al funcionar en la 
órbita del Poder Ejecutivo, específicamente del Ministerio de Desarrollo Social. 

Se estima de suma importancia la revisión de Uruguay ante el Comité, ya que esto no 
sólo permitirá que se visibilice la real situación de los derechos de las personas con discapa¬ 
cidad en Uruguay, sino que guiará al Estado uruguayo para que cumpla con la implementa¬ 
ción efectiva de las disposiciones establecidas en la Convención.” 2 

En materia de Libertad de expresión y de opinión y acceso a la información de las 
personas con discapacidad, si bien se reconoce que se han tomado medidas por parte del 


2 Informe Alternativo, Alianza de Organizaciones por los Derechos de las Personas con Discapacidad del 
Uruguay. Disponible en: https://goo.gl/MlmOso 


129 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


130 


Estado para garantizar estos derecho “aún los medios de comunicación no son accesibles 
universalmente” 3 . 

El texto recuerda que Afines de 2014 el Parlamento aprobó la ley 19.307de Servicios de 
Comunicación Audiovisual que prevé un conjunto de disposiciones tendientes a avanzar pro¬ 
gresivamente en esta materia. Sin embargo a pesar de que la ley está vigente el Poder Ejecutivo 
no la ha reglamentado ni implementado aún. Empero, en cuanto a lafalta de reglamentación, 
desde las organizaciones remarcamos que la Ley fue aprobada y promulgada, y por lo tanto 
está vigente y debe ser aplicada por las autoridades y obedecida por todos los que habitan en el 
territorio de la República”. 

En este sentido el informe alternativo recomienda que el Estado uruguayo “tome las 
medidas necesarias para garantizar la accesibilidad universal de los medios de comunica¬ 
ción de todo el país” así como “los ajustes razonables por parte de los organismos públicos 
para garantizar el efectivo acceso a la información para las personas con discapacidad, ase¬ 
gurando que se contemplen las medidas de accesibilidad comunicacional en las obligacio¬ 
nes de transparencia activa que dispone la ley 18.381 de Acceso a la Información Pública, 
así como la realización de los ajustes razonables en lo que respecta a la transparencia pasiva 
cuando así se requiera para dar plena satisfacción al derecho del solicitante de información 
con discapacidad” 4 . 

Amenazas a la libertad de expresión 

En mayo de 2016 se presentó el segundo informe de monitoreo de amenazas a la li¬ 
bertad de expresión en el ejercicio de la profesión periodística en Uruguay, realizado por el 
Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (CAinfo), con la colaboración de la 
Asociación de la Prensa Uruguaya (APU) y el apoyo de la red Intercambio para la Libertad 
de Expresión (IFEX). 

El reporte dio cuenta del estado de situación en el período comprendido entre el 1 
de abril de 2015 y el 31 de marzo de 2016, que se enmarca en el proyecto “Periodismo 
y libertad de expresión en Uruguay. Monitoreo de amenazas” que busca generar nuevas 
herramientas para la promoción y defensa de la libertad de expresión en el país a partir del 
desarrollo de una metodología de relevamiento y sistematización de información sobre la 
materia. 

Según detalla este segundo informe de monitoreo de amenazas a la libertad de expre¬ 
sión de los periodistas en Uruguay 5 se constataron los siguientes resultados: 


3 Ibidem. 

4 Ibidem. 

5 Segundo informe de monitoreo de amenazas a la libertad de expresión de los periodistas en Uruguay. Dis¬ 
ponible en: https://goo.gl/2wlsVS 



-i) la existencia de, al menos, 28 casos de amenazas a la libertad de expresión de los 
periodistas en Uruguay. Según la categoría de los episodios se agrupan de la siguiente ma¬ 
nera: Obstrucción del trabajo periodístico (10), Amenazas (5), Hostigamiento laboral (5), 
Hostigamiento a través de la Justicia (4), Rechazo a pedidos de acceso a la información (2), 
Hostigamiento físico (1) y Censura (1). Si se compara con los episodios registrados en el 
primer informe se constata la existencia de ocho (8) casos menos (22%). 

- ii) De los 28 casos registrados, 17 se produjeron en Montevideo, lo cual presenta un 
cambio respecto al primer informe, donde la mayoría de los casos registrados involucraba 
a periodistas del interior. 

- iii) Si se observan los casos según su gravedad es de destacar que no se hayan registra¬ 
do episodios nivel “Alto”, y que la mayoría se encuentren en el nivel “Leve”. 

- iv) La obstrucción del trabajo periodístico es la categoría que presenta más casos con 
un total de diez (10) episodios, la mayoría de los cuales tiene que ver con el impedimento 
a los periodistas a realizar preguntas en conferencias de prensa y comparecencias públicas 
de jerarcas de gobierno u otros actores públicos. La mayoría de los casos tiene que ver con 
el ámbito público, especialmente el Poder Ejecutivo, aunque el caso que tuvo mayor tras¬ 
cendencia mediática fue el denunciado por el periodista Mario Bardanca y que involucró a 
la empresa Tenfield. 

- v) La cantidad de casos vinculados con diferentes tipos de Amenazas se ubicó en cin¬ 
co (5), entre las que se destacan dos amenazas de muerte, lo cual plantea preocupación ante 
la existencia de episodios que potencialmente pueden generar consecuencias graves contra 
quienes ejercen la profesión periodística. 

- vi) El hostigamiento a través de la Justicia disminuyó de nueve (9) a cuatro (4) el 
número de casos respecto al informe anterior, pero a pesar de ese retroceso mantiene una 
cantidad significativa en el balance general. 

- vii) En este segundo informe aparece un número relevante de casos de hostigamiento 
laboral y la pérdida de fuentes de trabajo de periodistas y trabajadores de los medios. Son 
cinco (5) los episodios en esta categoría, dos (2) en Montevideo, un (1) caso en Colonia, 
Maldonado y Soriano respectivamente. 

- viii) Resulta de particular gravedad, por tratarse del principal órgano de conducción 
política del partido de gobierno, la declaración del Plenario Nacional del Frente Amplio 
que acusó a los medios de comunicación -sin individualizar, y de forma indiscriminada- 
de “debilitar la institucionalidad democrática del país” por informar sobre distintas acti¬ 
vidades del vicepresidente Raúl Sendic. La atribución de intenciones tan graves contra la 
democracia fue cuestionada en los días posteriores al plenario por participantes de dicho 
órgano de conducción política, e incluso por la mayoría de los candidatos a la presidencia 
del Frente Amplio, que representan a la inmensa mayoría de los sectores de la coalición de 
izquierda. 


131 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


132 


En esta edición del monitoreo se realizó además un informe especial abordando la 
reiteración de episodios de obstrucción al trabajo periodístico. 

Según la definición de una de las categorías incluidas en el informe, la obstrucción 
del trabajo periodístico implica la “adopción de medidas tendientes a impedir la cobertura 
de hechos de interés público tales como: no aceptar preguntas en conferencias de prensa, 
imposibilitar el ingreso a edificios o lugares públicos, bloquear el funcionamiento de equi¬ 
pamiento de los periodistas (cámaras de fotos o video, grabadores, micrófonos, computa¬ 
doras, etcétera), negar acreditaciones a eventos de interés público sin razones fundadas”. 

Si bien no ha sido una práctica generalizada, en el último año se constataron 10 casos 
-tanto en ámbitos públicos como privados- donde se produjeron hechos que se encuadran 
en esta categoría e implican una limitante a la libertad de expresión. Así, por ejemplo, han 
sido numerosos los casos en los que autoridades nacionales convocaron a los periodistas a 
conferencias de prensa pero no se aceptaron preguntas. 

Se registró, además, un caso en el que directamente no se convocó a la prensa para 
una actividad pública de un organismo del Estado como Ancap, envuelto en medio de una 
polémica por su funcionamiento. 

Además se pudo constatar durante la campaña electoral para las intendencias depar¬ 
tamentales la utilización de lo que se conoce como “tráficos”, es decir “autoentrevistas” a 
los candidatos que son enviadas a los medios de comunicación con la intención de hacerla 
aparecer como una entrevista periodística, cuando en realidad de este modo se anula la po¬ 
sibilidad de los periodistas de hacer preguntas sobre otros temas de la agenda informativa. 

Comparecer ante los medios de comunicación implica necesariamente estar abierto a 
las preguntas de los periodistas a fin de recibir las consultas y dudas que se generan con una 
determinada temática. Negarse a contestar preguntas o difundir materiales ya elaborados 
con el objetivo de hacerlos pasar como entrevistas impiden el normal desarrollo del trabajo 
periodístico y disminuye la calidad de la información que recibe la población por parte de 
los medios de comunicación. 

A la luz de los resultados del monitoreo se realizaron las siguientes recomendaciones: 

A la sociedad civil y a los periodistas: 

• Denunciar de forma pública la reiteración de los casos de obstrucción del trabajo 
periodístico a fin de terminar con esta práctica que implica la coartación del derecho 
de los periodistas a ejercer su profesión, y el de la población de acceder a una infor¬ 
mación de calidad sobre los asuntos de interés público. 

• Continuar trabajando en la formación de periodistas en estándares de Libertad de 
Expresión, legislación nacional y convenios internacionales suscritos por el país, así 
como en la autorregulación ética de la profesión. 



• Insistir en la necesidad de que se denuncien todos los casos de amenazas a la Liber¬ 
tad de Expresión para evitar que se naturalicen este tipo de episodios, tanto en los 
mecanismos disponibles en CAinfo y APU así como ante las autoridades compe¬ 
tentes, a fin de que se documenten los casos de violación del legítimo derecho a la 
Libertad de Expresión. 

• Reiterar la importancia de la denuncia pública del deterioro de las condiciones la¬ 
borales y la pérdida de fuentes de trabajo que conllevan un aumento de la vulnera¬ 
bilidad de los periodistas, que perjudican su independencia y afectan la calidad de 
la información. 

A los organismos estatales: 

• A todos los poderes y actores públicos: evitar la proliferación de la práctica de im¬ 
pedir la realización de preguntas por parte de periodistas en conferencias de prensa 
o cualquier tipo de comparecencia pública, así como la utilización de cualquier otro 
mecanismo que implique la imposibilidad de responder a requerimientos periodís¬ 
ticos. 

• A los poderes Ejecutivo y Legislativo: consolidar el avance que significó el inicio 
del trámite parlamentario de la regulación legal de la Publicidad Oficial, en base a 
los estándares del sistema interamericano, a fin de garantizar en el menor tiempo 
posible su sanción por parte del Poder Legislativo y su promulgación por parte del 
Ejecutivo. 

Además, tomar las medidas necesarias para fortalecer la implementación efectiva de 
la Ley de Acceso a la Información Pública, impulsando una reforma que permita un 
mayor grado de cumplimiento, un aumento del número de sujetos obligados y una 
mayor capacidad institucional para el organismo garante, así como la necesidad de 
contar con un observatorio de cumplimiento de la ley. 

• Al Poder Judicial: reiterar la necesidad de avanzar en la redacción de un protocolo 
de la cobertura de las audiencias a fin de evitar la obstrucción del trabajo periodísti¬ 
co, teniendo en especial consideración la entrada en vigencia del nuevo Código de 
Procedimiento Penal en enero del año 2017. 

Por otra parte, insistir en la necesidad de fortalecer la formación de los operadores 
del sistema de justicia, fundamentalmente en el interior del país, donde se dan la 
mayor parte de los casos de hostigamiento a través de la Justicia de los periodistas. 

Medios de comunicación democráticos 


133 


Durante 2016, a casi dos años de la aprobación de la Ley de Servicios de Comunica¬ 
ción Audiovisual (LSCA) No. 19.307, continua el trabajo de seguimiento de su aplicación. 
Su aprobación significó un avance para la democratización de los medios en el país, y si bien 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


134 


la ley tiene plena vigencia su aplicación, se ha visto demorada por la decisión del Poder Eje¬ 
cutivo de no avanzar en su reglamentación, ni en la creación de los órganos que estipula el 
texto hasta tanto no se procesen los recursos de inconstitucionalidad en la Suprema Corte 
de Justicia. 

Hasta el momento la Corte ha publicado ocho fallos de los 29 recursos interpuestos. 
Estos pronunciamientos han sido sobre los recursos presentados por tres canales comercia¬ 
les 4,10 y 12 y tres señales de cable Nuevo Siglo, Monte Cable y TCC (empresas con sede 
en Montevideo pero que controlan de una u otra manera, buena parte de las señales de 
televisión abierta y cables del país). Los dos fallos restantes son los que corresponden a los 
recursos presentados por la empresa multinacional Direct TV y el Partido Independiente. 

En esos ocho fallos ha declarado inconstitucionales solo dos artículos, los recurridos 
por Direct Tv y el Partido Independiente, cinco incisos y un literal, quedando la ley en su 
conjunto indemne. Con estos ocho fallos ya a la vista, se puede decir que ha quedado firme 
lo sustancial, en cuanto a la creación del Consejo de Comunicación Audiovisual organis¬ 
mo independiente encargado de la aplicación de la Ley, la defensoría de las audiencias que 
dependerá de la Institución Nacional de Derechos Humanos, el Consejo Honorario Ase¬ 
sor de los Servicios de Comunicación Audiovisual, que entre sus cometidos tiene la de ser 
consultado en forma perceptiva para la reglamentación de la Ley, la producción Nacional, 
los derechos de niños niñas y adolescentes, el transporte de señales de televisión abierta por 
las señales de cable, la transmisión por televisión abierta de las Selecciones Nacionales, la 
publicidad electoral gratuita, entre otras disposiciones. 

De hecho, el presidente de la corporación, Ricardo Pérez Manrique, ha dicho recien¬ 
temente que “De unos 200 artículos (que tiene la ley) hemos declarado inconstitucionales 
unos pocos artículos y esos artículos no hacen a lo que es la estructura de la ley. Es decir, la 
estructura en cuanto a derechos de los usuarios, la estructura en cuanto a la creación de un 
organismo independiente y con integración multisectorial, ha superado el test de constitu- 
cionalidad, así como la gran mayoría de la norma” 6 . 

Sin embargo, a pesar de esta situación, existen aspectos que podrían ser aplicados, 
como es el caso de la defensa de las audiencias que ya cumple la INDDHH, a pesar de 
no contar aún con un relator especial sobre el tema. En el caso del organismo rector, el 
Consejo de Comunicación Audiovisual, desde la sociedad civil y haciendo uso del derecho 
constitucional que confiere el artículo 30 de la Constitución, se le ha solicitado al Poder 
Ejecutivo que designe al Presidente del CCA y a la Asamblea General que inicie el proceso 
de nombramiento de los cuatro miembros restantes, para lo cual no se necesita la reglamen¬ 
tación de la ley. 


6 Presidente de Suprema Corte de Uruguay afirma que sentencias sobre Ley de Medios sientan jurispruden¬ 
cia: “una buena ley que supera el test de constitucionalidad”. Disponible en: https://goo.gl/BNQYtD 



Recientemente se han enviado algunas señales desde Presidencia de la República en 
el sentido que no se esperaría a que la Suprema Corte se expida en todos los recursos para 
reglamentar la Ley, en la medida que ya se han procesado los recursos más importantes. 

Asimismo CAinfo y APU han solicitado a la Unidad Reguladora de Servicios de 
Comunicación (URSEC) que revea su interpretación restrictiva de la LSCA respecto a la 
transmisión de eventos deportivos de interés general. 

Con motivo de los partidos de la selección de Uruguay ante Argentina y Paraguay por 
las Eliminatorias para el Mundial 2018, CAinfo y la gremial de trabajadores de la prensa 
APU, reclamaron un cambio en la posición del organismo en relación a la transmisión de 
estos eventos, de acuerdo a las disposiciones establecidas en la LSCA. 

Como se recordará, ante la denuncia presentada por la no transmisión del partido de 
Uruguay contra Bolivia, la Institución Nacional de Derechos Humanos concluyó que hubo 
una violación a la LSCA, pero la URSEC quien tiene potestad de sancionar a los infracto¬ 
res, discrepó con esa posición desestimando el reclamo. 

Para URSEC los artículos 38, 39 y 40 (que reconocen el derecho de la población a 
recibir en TV abierta y gratuita determinados eventos de interés general) eran inconstitu¬ 
cionales, compartiendo las impugnaciones que varias empresas realizaron ante la SCJ. Esta 
decisión fue tomada en febrero de 2016, antes del primero de los fallos de nuestro máximo 
Tribunal al respecto. 

Justamente en un escrito presentado por CAinfo y APU luego de estos fallos se recla¬ 
mó un cambio en esa posición a la luz de las diversas sentencias ya emitidas por la Suprema 
Corte, que han desechado expresamente la inconstitucionalidad de tales artículos (salvo 
el inciso referido a la definición de eventos no establecidos expresamente en la norma). 
Dichos artículos establecen la obligación de entregar la señal a TNU para su retransmisión 
a todo el país, en el caso de que no haya otro operador de TV abierta que lo trasmita de los 
partidos de la selección uruguaya de fútbol en instancias clasificatorias. 

Despejada esta duda sobre la constitucionalidad de estos aspectos de la ley correspon¬ 
dería que URSEC instrumente todas las medidas para que no se viole el derecho de la 
población ante la realización de los partidos de las selecciones nacionales de fútbol y bás- 
quetbol. Sin embargo URSEC sigue apegándose a los argumentos esgrimidos por Tenfield, 
la empresa propietaria de los derechos de televisación. Esta postura se mantiene a pesar 
de que existe ya un antecedente en el sentido contrario, cuando la selección uruguaya de 
básquetbol disputó las semifinales del Campeonato Sudamericano en Venezuela y ante una 
solicitud de las autoridades del Servicio de Comunicación Nacional (Secan), la empresa 
Direct Tv cedió la señal para su transmisión en televisión abierta. 


135 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


136 


Regulación de la Publicidad Oficial 

Un hecho alentador en materia de promoción y garantías de la libertad de expresión 
e información, fue el inicio -el 17 de febrero de 2016- en la Comisión de Constitución y 
Códigos de la Cámara de Representantes del tratamiento oficial del proyecto de ley elabo¬ 
rado por el Centro de Archivos y Acceso a la Información (CAINFO) con el objetivo de 
establecer criterios más transparentes y justos para la asignación de publicidad oficial. 

La iniciativa ciudadana, que había tenido su ingreso formal al Parlamento Nacional 
en agosto de 2015, contó con el respaldo de legisladores del Frente Amplio, Partido Co¬ 
lorado, Partido Nacional y Partido Independiente, lo que permitió su rápido ingreso a la 
agenda parlamentaria. Hasta el momento, la Comisión ha recibido a numerosas delegacio¬ 
nes empresariales, de medios comunitarios, agencias de publicidad y otras, para evaluar la 
propuesta y conocer las opiniones de los distintos actores 7 . 

De lograrse la aprobación de este Proyecto durante el 2017, constituiría un gran avan¬ 
ce para la libertad de expresión e información en nuestro país. Una ley de regulación de 
la publicidad oficial otorga garantías jurídicas y democráticas para que la distribución de 
publicidad oficial no sea utilizada discrecionalmente por los organismos públicos como 
medio para presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los 
medios de comunicación en función de sus líneas informativas. 

Dota también de mayor transparencia al manejo de los recursos públicos por parte del 
Estado al establecer procedimientos que garanticen la igualdad de oportunidades, eviten la 
arbitrariedad y obliguen a la rendición de cuentas en la utilización de los mismos. 

Es imprescindible que el Uruguay cuente con este marco legal de respeto, protección 
y promoción a la libertad de expresión e información pues se lograría así un seguro frente 
al riesgo de presiones directas o indirectas que puedan estar dirigidas a silenciar la labor in¬ 
formativa de los comunicadores sociales y los medios de comunicación y son incompatibles 
con la libertad de expresión. 


7 CAinfo presentó propuestas para mejorar proyecto de ley de Publicidad Oficial, que comenzaría a votarse 
en octubre. Disponible en: https://goo.gl/i96jJ2 




La calle no es hogar para nadie 

Personas en situación de calle en Montevideo 


137 


Azul Cordo 1 


Ciudad indiferente 
Cada uno en la suya 
Te dejan morir en la calle y, 
antes de que tu cuerpo se pudra, 
practican antropofagia. 

Colectivo Poética Urbana, 2016 


Hace dos grados bajo cero. Es medianoche y doscientos funcionarios del Ministerio 
de Desarrollo Social (MIDES) circulan por Montevideo para realizar el tercer censo a per¬ 
sonas que están en situación de calle 2 . Durante seis horas, 61 equipos recorren espacios que 


1 Periodista. Licenciada en Comunicación Social (UNLP, Argentina) y Diplomada en Género y Políticas de 
Igualdad (FLACSO, Uruguay). 

2 El primer censo se realizó en el año 2006 y el segundo en 2011. 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 











DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


138 


tienen “mayor densidad de casos” de personas pernoctando a la intemperie, relevados pre¬ 
viamente por fuentes del MIDES, la Intendencia de Montevideo, el Ministerio del Interior 
y la Prefectura 3 . 

Es 21 de junio. Comenzó el invierno. 556 personas dormirán esta noche bajo la luz de 
la luna llena en 408 puntos de la ciudad 4 . Otras 1065 lo harán en refugios. 

“Los refugios ahora son centros, para sacarles el estigma que pesa sobre la palabra ‘refu¬ 
gio’”, me explica un educador. Centros son los de protección de INAU -en vez de “hoga¬ 
res”-, centros son los de privación de libertad de adolescentes -en lugar de cárceles-, ahora 
los refugios también son centros, para que no suene tan mal. 

Aunque en los últimos seis años ha cambiado varias veces el organigrama del MIDES, 
que supuso rediseños especialmente en el -otrora- Programa de Atención a personas en 
Situación de Calle (PASC), que antes se denominó Programa de Atención a los Sin Techo 
(PAST) y que actualmente se diversificó en varios programas dentro de la Dirección Nacio¬ 
nal de Protección Integral en Situaciones de Vulneración, tanto las personas que están en 
situación de calle como los técnicos y los equipos de organizaciones no gubernamentales o 
cooperativas de trabajo que gestionan los refugios -tras ganar llamados a licitación-, conti¬ 
núan refiriéndose al PASC como el PASC. 

El PASC es casi una institución en sí misma, a pesar de que la atención a personas en 
situación de calle está actualmente dividida en: Programa Calle, dirigido a mujeres y varo¬ 
nes adultos y solos; Programa Mujeres con niños, niñas y adolescentes; Programa Centros 
de cuidado y recuperación, para personas que requieren cuidados transitorios, más el Equi¬ 
po Móvil de Calle (que contacta a las personas en situación de calle y las orienta y/o traslada 
hacia los servicios de atención; además realiza acompañamiento a quienes “no acceden” a 
ir a un refugio a través de coordinaciones para el acceso a los servicios de salud, identidad, 
alimentación, etc.) y Puerta de Entrada (“lugar de recepción de las personas donde se reali¬ 
za un diagnóstico primario con la finalidad de valorar el servicio adecuado para la situación 
derivándolo al centro correspondiente”) 5 . 

Es 21 de junio y hay 1651 personas en situación de calle en Montevideo. A diferencia 
de otros años de frío polar y de refugios a tope en su capacidad locativa, si nos guiamos por 
los números oficiales, hoy sobran lugares. Desde mayo de este año hay 1791 cupos dispo¬ 
nibles en refugios. Si contamos que 1065 personas pasaron esta noche en refugios, quedan 
726 lugares disponibles, mientras 556 personas pernoctaron a la intemperie. 


3 MIDES, Presentación de resultados del Censo de Población en Situación de Calle , Dirección Nacional de 
Evaluación y Monitoreo, Conferencia de prensa, Montevideo, Ministerio de Desarrollo Social, 21 de setiembre 
de 2016. 

4 De estas 556 personas, 407 accedieron a ser entrevistadas por los equipos de relevamiento del MIDES. 

5 MIDES , Atención apersonas en situación de calle, Montevideo, S/F, revisado en octubre de 2016, http:// 
www.mides.gub.uy/innovaportal/v/14409/3/innova.front/atencion-a-personas-en-situacion-de-calle 



Comparando con los datos del censo de 2011, la población total en situación de calle 
aumentó un 52,6% (59,4% es el aumento de la población en Centros y 26,3% es el aumento 
de la población en la intemperie 6 ). 

La cuenta es fácil. Explicar los cupos que quedan libres es más complejo. La hipocresía 
es como una enfermedad 7 . 

El dispositivo de refugio, de centro diurno, de centro nocturno, de centro 24 horas, 
de centro para mujeres-madres-con-niños-a-cargo, no alcanza desde hace rato. Lo saben 
quienes son usuarios del sistema. Lo saben los equipos que gestionan los refugios. Lo saben 
quienes dirigen los programas. 

“Si hay algo en lo que no se superó la emergencia es en la situación de calle”, reconoció 
Mayra Aldama, directora nacional de Protección Integral en Situaciones de Vulneración, 
entrevistada para este trabajo 8 . 

En 2015, las autoridades ministeriales comenzaron una especie de autocrítica pública 
sobre las limitaciones que presenta este modelo de abordaje, reconociendo que “brinda un 
techo pero no un hogar” 9 , y que la cronicidad continúa latente. El censo de 2016 registra que 
15% de las personas entrevistadas lleva entre cinco y diez años en calle, 13% más de diez 
años, 11% entre dos y cinco años; mientras que 12,5% lleva entre seis meses y un año. 

La ministra de Desarrollo Social se refirió a los refugios como “depósitos” de perso¬ 
nas que están en situación de calle: “Nosotros inventamos estas cosas pero ahora queremos 
hacerlas mejor, buscar caminos de autonomía, no un depósito, por bueno que sea, por bien 
atendido y por buenos equipos que tengamos, que sea el lugar al que se concurre para terminar 
vegetando”, dijo Marina Arismendi a fines de julio de 2015 durante la conferencia que brin¬ 
dó en Montevideo Volker Busch-Geertsema, coordinador del Observatorio Europeo sobre 
Personas Sin Hogar. 

“La realidad de las personas en situación de calle la vemos todos los días. Hemos recorrido 
un camino de muchos avances, pero si decimos que esto que logramos es lo máximo a lo que 
podemos aspirar, estaremos condenando a muchas generaciones a que no puedan salir de la 
calle”, sostuvo Arismendi. 

Por su parte, Busch-Geertsema señaló: “Cuando en un país hay personas sin hogar, hay 
déficits en políticas públicas. La gente no llega a la calle sola, sino porque hay un Estado que 
no está dando las respuestas adecuadas: déficits en políticas de vivienda accesible; de salud 
mental; de atención a personas con consumo problemático de drogas; ausencia de políticas la¬ 
borales; ausencia de cuidados a quienes son dada de alta de hospitales o a quienes egresan de la 


6 MIDES-DINEM, Censo 2016, op.cit. 

7 La Chancha, “De la escuela al hospital”, Es así , Montevideo, Independiente, 2004. 

8 Entrevista a Mayra Aldama realizada por Azul Cordo el 7 de junio de 2016 en MIDES. 

9 MIDES, “La vivienda primero”, 31 de julio 2015, http://www.mides.gub.uy/innovaportal/v/56959/3/ 
innova.front/la-vivienda-primero Disponible: enero 2016. 


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REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


privación de libertad; déficits en políticas para personas víctimas de violencia doméstica; entre 
otras” 10 . Y recordó que “la vivienda es un derecho humanofundamental”. 

El experto remarcó que los refugios son una estrategia que trabaja sobre la emergencia: 
ofrece un techo pero no un hogar en el que las personas puedan desarrollar su proyecto de 
vida. Housing First es una alternativa a los “sistemas de escalera” que proponen distintas 
instancias de convivencia previa a la adquisición de una vivienda individual. Los sistemas 
de escaleras se legitiman bajo el entendido de que las personas no están preparadas para 
vivir solas y que deben pasar por etapas previas. Busch-Geertsema criticó estos sistemas por 
ineficaces: la enorme mayoría nunca accede a la vivienda individual y se pierden en cual¬ 
quiera de las etapas anteriores. “Housing First pretende solucionar el sinhogarismo, no ges¬ 
tionarlo”. Housing First (la vivienda primero) es una propuesta de desinstitucionalización, 
descentralización y de apoyo individualizado en el que las personas acceden directamente 
a la vivienda, sin pasar por refugios, que no se ha implementado hasta el momento, a pesar 
de haber sido anunciada hace más de un año. 

El frío nos recuerda que no hay quietud posible 11 

En la década que lleva de implementación, con numerosos rediseños a partir de eva¬ 
luaciones, recomendaciones y reestructuras del MIDES 12 , el programa de atención a per¬ 
sonas en calle ha pasado de formular una estrategia de intervención más clásica respecto a 
esta población -con enfoques centrados tanto en causas individuales que responsabilizan, e 
incluso culpabilizan, al sujeto, como en las causas estructurales que pueden haber derivado 
140 en el sinhogarismo- a buscar abordajes más integrales desde una perspectiva de “restitución 
de derechos” 13 , lo que supone políticas de protección y asistencia transitoria, con investiga¬ 
ción y actualización del diseño del programa, considerando a los/as usuarios/as de refugios 
como sujetos de derecho y no meros destinatarios de esta política pública 1 ' 1 . 


10 MIDES, Op. cit. 

11 URBANO, Manifiesto Fanfárrico, Montevideo, junio 2015, http://cultura.mec.gub.uy/innovaportal/ 
v/3 502/8/mecweb/urbano ?le^menuid=3502 

12 Chávez, Jorge. Informe “Sistematización y construcción de estrategias y herramientas para la inclusión 
social de personas en situación de calle. 2011-2013”, Facultad de Psicología, Montevideo, Universidad de la 
República, 2014; Ciapessoni, Fiorella. “Ajustes y desajustes: debates conceptuales sobre las poblaciones sin 
domicilio”, El Uruguay desde la Sociología VII. Depto de Sociología- FCS, Montevideo,UdelaR, 2009, en: 
http:// cienciassociales.edu.uy/ departamentodesociologia/el-uruguay-desde-la-sociologia-vii/, pp. 103-120; 
Ciapessoni, F. Informe: Situación de calle desde una perspectiva de género y el trabajo de atención directa, 
Montevideo, MIDES, 2014. 

13 MIDES (2015b), Atención a Personas en Situación de Calle, http://www.mides.gub.uy/innovaportal/ 
file/5506l/l/calle-_-comision-de-poblacion-y-desarrollo.pdf, disponible: enero 2016. 

14 Camejo, Soledad. Situación de calle y Ley de Faltas. Continuidades y rupturas en las políticas de abordaje a 
las personas en situación de calle , a partir de la aprobación e implementación de la Ley de Faltas. Trabajo presen¬ 
tado en las XIII Jornadas de Investigación de la Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR, Montevideo, 15-17 de 
setiembre de 2014. p.16. 



No obstante, el exPASC continúa con un enfoque de acción emergencial (sacar a la 
persona en situación de calle de pernoctar a la intemperie), al que le suma con un plan de 
trabajo posterior con aquellas personas usuarias de refugios focalizado en una inclusión 
social a través de la obtención de un empleo, considerando que su objetivo principal es 
“contribuir a la reinserción sociocultural y laboral de las personas y familias en situación 
de calle” 15 . 

Siguiendo a Camejo, puede afirmarse que las políticas desarrolladas desde el MIDES 
han tenido una impronta homogeneizante, uniformizante y hasta disciplinante de la po¬ 
breza 16 . Ejemplo de ello es que, desde 2010, los refugios tienen tres niveles, con distintos 
grados de “exigencias” para la población en situación de calle, que suponen un “egreso” 
estimado de cada persona usuaria de refugios en un plazo de entre seis meses y un año, lo 
que genera una serie de dificultades en la intervención y el proceso de trabajo con la pobla¬ 
ción. 

La literatura nacional especializada destaca el escaso conocimiento que existe acerca 
de qué factores y circunstancias preceden a que, en algún momento de sus vidas, las perso¬ 
nas atraviesen una situación de calle. A esto se suma que son casi inexistentes los estudios 
académicos que contemplen la perspectiva de género en la problemática, como también 
escasos los trabajos que analicen las características de la intervención que se despliega desde 
la órbita estatal tanto para varones como para mujeres 17 . 

El censo de 2016 pone luz sobre el primero de los puntos señalados arriba, al informar 
que el 56% de los entrevistados declaró que el motivo principal que desencadenó su situa¬ 
ción de calle fue la “ruptura de vínculos”; 30% dijo que fue por consumo problemático de 
sustancias y 20% por insuficiencia de ingresos. A su vez, el 62% tuvo trayectorias previas 
en instituciones totales (47% declaró institucionalización por conflicto con la ley en algún 
momento de su vida; 30% estuvo institucionalizado/a en centros del INAU), aunque ha¬ 
ber estado institucionalizado/a en cárcel, INAU o instituciones psiquiátricas no haya sido 
identificado explícitamente como motivo desencadenante de la situación de calle por parte 
de la persona censada. Ninguno de estos ítems fue desagregado por sexo-género ni edad. 

A pesar de la formulación de “estrategias personalizadas” para atender cada caso, la 
falta de respuestas integrales conlleva a la persistencia del problema y, por lo tanto, a su 
agravamiento. Gil enfatiza que las situaciones de exclusión social deben pensarse como 
procesos en los operan distintas variables: familia, educación, barrio y ocio; cuatro “institu¬ 
ciones intermedias” que solían funcionar como redes de apoyo, de contención y de control 


15 MIDES. Informe MIDES. Seguimiento y evaluación de actividades y programas 2011-2012, Montevideo, 
noviembre 2013. 

16 Camejo, Op. cit., 2014. 

17 En este sentido se destaca el informe de Ciapessoni, F. Situación de calle desde una perspectiva de género y el 
trabajo de atención directa , Montevideo, MIDES, 2014, p.44. 


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REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


142 


del orden social pero que, “erosionadas” en las últimas décadas, pueden también conducir 
a la exclusión 18 . 

El sociólogo español remarca la importancia del tiempo como factor clave para operar 
desde las políticas públicas sobre el sujeto para no sólo frenar sino también revertir un pro¬ 
ceso de exclusión. A la vez, exhorta a reflexionar sobre la acción de políticas sociales que se 
lleven a cabo referidas a la pobreza, sin perder de vista la urgencia de la intervención, pero 
con un trabajo previo de reflexión que encuadre en categorías conceptuales el problema, 
sin “retóricas especulativas o en definiciones sutiles que tampoco aportan nada en la práctica ” 19 
y evitando que las intervenciones profundicen el sufrimiento que las personas destinata- 
rias del programa ya tienen en sus vidas. La homogeneización de abordaje de los equipos 
PASC, cuando registran que el tiempo para trabajar un egreso del programa no alcanza o 
se contradice con los tiempos individuales de la persona en situación de calle, invisibiliza y 
limita la particularidad de cada caso. Esto genera procesos de despersonalización o deshu¬ 
manización cuando hay “inflación burocrática” en el abordaje de situaciones. De allí que 
Gil advierte: “Si uno se limita a seguir el procedimiento en cada caso, no aplica el criterio de 
investigar el sufrimiento que causa en los demás” 10 . 

El autor subraya que al sustituir el paradigma moderno de la acción por el de la reflexi- 
vidad, éste roza muchas veces la cultura moral y se extiende el código ético empresarial, que 
remite a cuestiones de “beneficios” 11 y de “instrumentalización de medios para conseguir los 
fines”, lo que redunda en reforzar las responsabilidades individuales sobre la exclusión, y en 
mensajes que remiten a la cultura del esfuerzo y de que triunfa el que quiere. 

En este sentido, Gil afirma que: “No puede entenderse la exclusión si no se comprende 
antes el ámbito social y cultural en el que vivimos, los valores que nos gobiernan y hacen que 
tengamos un cierto sentido y sentimiento de las dimensiones de la pobreza o de la marginación 
del otro. No se pueden articular planes coherentes que luchen contra las exclusiones si dichos 
planes no son previamente coherentes con los valores culturales de la época, con el sentido moral 
de la misma” 22 . 

Entonces, ¿qué valor moral expresa el PASC ? El de la cultura del trabajo y de la inclu¬ 
sión social a través de la dimensión laboral, lo que va unido al valor del esfuerzo individual, 
descontextualizando -finalmente- las causas (bio-psico-sociales, vinculares, económicas, 
políticas, culturales) que produjeron (y producen) la situación de calle. 

Desde el MIDES se relaciona directamente la obtención de un empleo con el bienes¬ 
tar de las personas: “El hecho de poseer un trabajo permite no solo tener unafuente de ingresos, 
en general la principal, sino también establecer un espacio para el desarrollo y la integración 

18 Gil, Fernando. La exclusión social, Barcelona, Ariel, 2002, p.48. 

19 Gil, Op.cit., p. 128. 

20 Idem, p. 74. 

21 Idem, p. 54. 

22 Idem, p. 24. 



de las personas" 73 . Afirmación que coincide con lo expresado por el expresidente de la Re¬ 
pública, José Mujica, consultado por la inserción de personas que están en calle: “¿Qué es 
'poderlos incorporar'?Que tengan hábitos de laburo” 24 . 

En este sentido vale contraponer una puntualización de Gil: en su estudio, el soció¬ 
logo no incluye al trabajo 25 entre las instituciones intermedias -nombradas anteriormen¬ 
te- que podrían propiciar la contención de un proceso de exclusión porque el trabajo está 
“en buena parte afectado por la propia exclusión” 26 . Cabe preguntarse: ¿Qué tipo de salida 
laboral puede alcanzar una persona que tiene bajos niveles de escolarización 27 y formación, 
además de situaciones precarias de vivienda y de redes sociales de afectos ? Puestos de traba¬ 
jos mal remunerados, precarios, informales, que redundarán en dificultades para solventar 
un hogar y lograr autonomía. Por ende, también tendrá mayores dificultades en generar y 
sostener relaciones igualitarias de poder, afectivas, sociales, económicas. 

El trabajo sigue estructurando el orden social y organizando el universo de las clases 
populares 28 . Asimismo, las dinámicas de individualización están lejos de equivaler a formas 
de autonomía y de libertad personal; más bien se acercan a la inestabilidad, a la imposibi¬ 
lidad de apostar a un acceso colectivo al progreso, a exigencias de responsabilización y de 
"activación" impuestas por las instituciones, así como la emergencia de una nueva moral de 
la cuestión social 29 . 

En su análisis sobre el programa de atención a personas en calle, Camejo entiende que 
los datos recogidos de las evaluaciones del programa “son principalmente de índole cuan¬ 
titativa y sobre elfuncionamiento de los centros del PASC (...) enfocado a la administración 
de los recursos del programa, a estandarizar procedimientos, a objetivizar y clasificar a la 
población 3 * 3 . Como advierten Kessler y Merklen, en la última década, no es que el Estado 
esté ausente o haya abandonado completamente las prestaciones sociales, sino que se ha re¬ 
orientado institucionalmente: “Allí donde los sectores populares tienen necesidad de un mun¬ 
do más estable, allí donde necesitan unajerarquización de los riesgos que parecen multiplicarse 
y acechar de todos lados al mismo tiempo, las políticas institucionales persiguen simplemente la 
distribución de recursos y la provisión de herramientas para que cada quien pueda presentarse 
mejor pertrechado al combate’ 31 . 


23 MIDES, Op.cit, 2013, p. 41. 

24 Fragmento de entrevista a José Mujica que aparece como parte del material de archivo del documental au¬ 
diovisual del centro cultural Urbano titulado “¿Bailarías un tango con alguien déla calle”, Montevideo, 2015. 

25 N. de la A.: Entendiendo por “trabajo” al empleo o trabajo remunerado. 

26 Gil, Op.cit., p. 49. 

27 “El 55% de la población en situación de calle no supera primaria (es decir no superan los 6 años de educa¬ 
ción formal), siendo 82% quienes no superan los 9 años de escolarización”, MIDES-DINEM, Censo 2016. 

28 Kessler, G., Merklen, D., una introducción cruzando el atlántico , Individuación, precariedad, inseguridad. 
¿Desinstitucionalización del presente?, Buenos Aires, Paidós, 2013: 14. 

29 Kessler, Merklen, Op. cit., pp. 15-16. 

30 Camejo, Op. cit, p.17. 

31 Kessler, Merklen, Op. cit., p. 16. 


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REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


144 


La situación de calle funciona como una “forma paradigmática de exclusión, debido a 
la escasa resistencia a la culpabilización sobre los sujetos y un panorama propicio para ocultar 
las causas estructurales de la situación de calle (L J' 32 . Por ello son necesarias respuestas inter¬ 
sectoriales que deben brindarse conjugando políticas de vivienda, de ingresos, de trabajo, 
de salud y de educación. Éstas deben tener en cuenta la dimensión relacional que tiene cada 
destinatario/a de esta política pública con el entorno, sabiendo la continua movilidad y 
deriva que llevan en el espacio físico, que opera en detrimento del fortalecimiento de redes 
que podrían articular respuestas eficientes para modificar la situación de calle. 

Retomando a Wacquant 33 cabría analizar desde qué lugar este paternalismo del Esta¬ 
do, a través de programas que ofrecen un refugio momentáneo y finito, instaura una dis¬ 
ciplina punitiva capaz de obligar a personas en situación de calle a cumplir con derechos 
y obligaciones exigidas a cualquier otro/a ciudadano/a, a pesar de estar en desigualdad de 
condiciones respecto del resto de la ciudadanía que tiene un hogar estable y, en consecuen¬ 
cia, mayor estabilidad emocional, familiar, educativa, laboral y sanitaria (entendiendo el 
acceso a la salud desde una dimensión integral). El PASC roza cierta constitución como 
“empresa de moral pública” que homogeiniza a la población en situación de calle desde 
sus “deberes de ciudadanía”: les exige cumplir con sus obligaciones a pesar de que, como 
Estado, no está garantizando una de sus principales funciones en tanto garante de derechos 
básicos para llevar una vida digna. 

En su última formulación de objetivos, el PASC se define como "un programa de 
inclusión social dirigido a personas en situación de calle que desarrolla acciones tendientes 
a la restitución de derechos vulnerados. Su objetivo es promover el ejercicio de derechos y la 
autonomía ' 34 . 

El paradigma de “restitución de derechos” refiere a las estrategias institucionales diri¬ 
gidas a reestablecer los derechos vulnerados o a evitar su amenaza de vulneración, enten¬ 
diendo a su vez que las mismas forman parte de un proceso dinámico e histórico. Las inter¬ 
venciones de restitución de derechos estarían orientadas según lineamientos programáticos 
derivados de una mirada integral desde la óptica de los derechos. 

En este sentido: “Se considera que existe vulneración de derechos cuando hay acciones 
u omisiones del Estado que, a través de sus instituciones, familia y/o comunidad, impidan o 
nieguen el disfrute y/o ejercicio de uno o más derechos. Por su parte, se entiende por amenaza 
de vulneración de derechos, aquellas acciones u omisiones del Estado que a través de sus ins- 


32 Como son: “Carencias en las políticas de vivienda, problemas económico-sociales, desigualdad, falta de 
oportunidades en el mundo del trabajo, rigideces institucionales, falta de autonomía, etc ”, Camejo, Op. cit., 
14. 

33 Wacquant, Lóis. Los condenados de la ciudad. Gueto, periferias y Estado, Siglo XXI Editores, Argentina, 
2007, pp. 261-262. 

34 MIDES, Atención a Personas en Situación de Calle, http://www.mides.gub.uy/innovaportal/file/5 5061 /1 / 
calle-_-comision-de-poblacion-y-desarrollo.pdf, Montevideo, 2015, disponible: enero 2016. 



tituciones, familia y/o comunidad interfieran u obstaculicen el disfrute y/o ejercicio de uno o 
más derechos o el acceso a una igualdad de oportunidades para que niños, niñas y adolescentes 
logren su desarrollo integral y pleno f' 35 

Por lo tanto, que desde el PASC se formule como objetivo la “restitución de derechos” 
permite interpretar que el Estado uruguayo entiende que, en cierta medida, vulneró y/o 
amenazó el acceso a los derechos humanos y debe actuar como garante del acceso a los 
mismos. Sin embargo, no explicita qué derechos son o han sido amenazados o vulnerados 
(aunque podría interpretarse que se refieren en especial a los derechos denominados de pri¬ 
mera y segunda generación). Si bien vale recordar que los derechos humanos son inheren¬ 
tes a cada persona, y que están interrelacionados, que son interdependientes e indivisibles, 
insistimos en la necesidad de que quienes formulan y diseñan esta política pública expli- 
citen qué derechos entienden que han sido vulnerados, para así proponer intervenciones 
específicas -interdisciplinarias e interinstitucionales- en políticas públicas concretas para la 
población en situación de calle. 

Explica la directora nacional de Protección Integral en Situaciones de Vulneración 
del MIDES, Mayra Aldama: “El programa busca ser un pasaje por un centro de atención que 
permita generar un encuentro entre la persona y la matriz de protección social. La persona que 
llega a un centro de atención a personas en situación de calle, por ejemplo de mujeres solas, tie¬ 
nen una cantidad de recorrido de exclusión a la cual hoy la matriz de protección social no tiene 
capacidad de dar respuesta y generar garantías. Nosotros podemos trabajar sobre la capacidad 
de generar autonomía. Es garantía de poder tomar decisiones sobre qué rumbo quiere que 
tenga su vida y estar expuesto a riesgos. (Pero) Estamos lejos degenerar autonomía. El equipo 
puede restituir cuando eso es posible, cuando puede restituir redes de las personas. En el caso 
de algunas mujeres, han quedado aisladas de sus redes, tras años de ser víctimas de violencia, 
o por tener largas trayectorias de institucionalización (INAU) o de haber estado privadas de 
libertad. Las mujeres que están en situación de calle suelen pertenecer a estratos sociales que 
suelen tener muy pocos recursos a nivel primario. Ojalá tuviéramos redes donde sea él depar¬ 
tamento para la nena, pero desafortunadamente tenemos -con suerte- a una madre, una tía 
o un hermano, que vive en el mismo hacinamiento, en el mismo asentamiento, la misma pre¬ 
cariedad 36 . Luego está el mercado de trabajo, como agente ordenador y generador de ingresos. 


35 Magistris, Gabriela. Transformaciones institucionales en las prácticas locales restitución de derechos de los 
niños, niñas y adolescentes en el conurbano bonaerense. Ponencia presentada en V Jornadas de Jóvenes Inves¬ 
tigadores, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos 
Aires, Buenos Aires, 4, 5 y 6 de noviembre de 2009. Disponible en: http://webiigg.sociales.uba.ar/iigg/jove- 
nes_mvestigadores/5jornadasjovenes/EJE10/Ponencia_Magistris_IIGG.pdf, marzo 2016, p. 4. 

36 El 55% de quienes señalaron en el censo 2016 que la “ruptura de vínculos” fue el principal motivo des¬ 
encadenante de la situación de calle, tiene a su madre o a sus hermanos como aquellos familiares con los que 
mayor contacto tiene, que no están en situación de calle y que son sus principales redes de apoyo y contención. 
(MIDES-DINEM, 2016) 


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REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Luego está la vivienda. Todo eso debería suceder para fortalecer la autonomía de una persona 
y protegerla frente a los retos.”* 7 . 

Aunque la formulación de los objetivos del PASC ha pasado de la intervención emer¬ 
gencia! a una concepción más diversa de quienes conforman el universo de personas en 
situación de calle, que debe ser abordada desde una perspectiva de derechos, las acciones 
no han superado la tendencia de las políticas de interpretación de las necesidades a trans¬ 
formarse en una administración de la satisfacción de necesidades 38 ; por ejemplo, a través de 
objetivos como la “reinserción sociocultural y económico-laboral” de los destinatarios del 
PASC en la articulación coyuntural con otros programas y planes sociales. 

Las políticas sociales son un campo de disputa para la interpretación de necesidades 
“tanto políticas (quiénes pueden proponer interpretaciones) como simbólicas (qué necesidades 
aparecen como evidentes y legítimas para un conjunto social)” 39 . La necesaria transversali- 
zación de género que requiere el PASC implicaría trascender esta perspectiva clásica del 
enfoque de políticas sociales basadas en necesidades, para dar lugar a la consideración de las 
demandas y potencialidades de las usuarias del programa específico, apuntando a la cons¬ 
trucción y el ejercicio de una ciudadanía activa 40 , empoderada y autónoma en la toma de 
decisiones. 

El Estado tiene un papel primordial en la construcción de condiciones de igualdad 
para varones y mujeres, puesto que las intervenciones públicas distribuyen recursos mate¬ 
riales y oportunidades de reconocimiento simbólico entre varones y mujeres. En la medida 
en que, por caso, el PASC generalice cada vez más sus objetivos, en vez de especificar y 
146 explicitar cómo abordará -a través de un dispositivo limitado como los centros diurnos y 
nocturnos- situaciones heterogéneas que derivan en el sinhogarismo, se alejará, a su vez, de 
una perspectiva de género que permitiría visibilizar las distintas razones por las que hom¬ 
bres y mujeres llegan a una situación de calle. 

Podría señalarse la necesidad de complejizar las estrategias de intervención, pero para 
ello debe partirse de conceptualizaciones claras y compartidas por parte de los equipos de 
intervención respecto a la población a intervenir, desde una concepción igualitaria (y hete¬ 
rogénea) de las personas en situación de calle que, sin embargo, no homogeinice sino que 
promueva la diversidad de abordajes y sus consecuentes dispositivos. 


37 Entrevista a Mayra Aldama realizada por Azul Cordo el 7 de junio de 2016 en MIDES. 

38 Fraser, Nancy, “La lucha por las necesidades: esbozo de una teoría crítica socialista feminista de la cultura 
política del capitalismo tardío”, Revista Debate Feminista, Marzo, 1991, p.29. 

39 Magistris, op. cit., p.6. 

40 Giménez Mercado, Giménez Mercado, Claudia; Valente Adarme, Xavier (2010). “El enfoque de los dere¬ 
chos humanos en las políticas públicas: ideas para un debate en ciernes”, en Cuadernos del CENDES, vol.27, 
núm.74, mayo-agosto 2010, Caracas: Universidad Central de Venezuela, p. 59; Rodríguez Gustá, Rodríguez 
Gustá, Ana Laura (2010). "¿Qué nos dicen los planes de igualdad de oportunidades de América Latina? Cons¬ 
trucciones acerca de la desigualdad de género, la ciudadanía de las mujeres y la participación”, aceptado para su 
publicación en Revista Política y Gestión, 2010, pp. 8-9. 



En este sentido, las estrategias deben trazar redes entre actores, que garanticen la mayor 
sostenibilidad de los proyectos de vida a los que aspiren las personas usuarias del programa. 
Se habla de acceso a la salud, a la educación y al trabajo, casi como una fórmula de éxito 
abstraída de las dificultades cotidianas. La conjunción del acceso a estos derechos debe ir en 
formatos amigables y flexibles, adaptables a contextos y participantes, contando con cupos 
de formación y empleo como trabajo protegido, servicios de salud comunitaria -abierta e 
integral- y espacios culturales libres y gratuitos (como la experiencia de Urbano). 

Al decir de Merklen, la política social tiene que ser “un espacio de creatividad, de re¬ 
flexión y de movimiento, de creación de espacios de socialización nuevo’ 41 y, por ende, imagi¬ 
nar espacios de vida nueva, en lugar de seguir corriendo detrás del mercado. 

“Vivir en el refugio no es vida” 

“Es esta una de las tantas noches en que miro la lamparita amarillenta del cuarto y obser¬ 
vo a mis compañeras descansar. Acá se reúnen muchas historias, muchasfrustraciones y deseos, 
y la noche no logra apaciguar el deseo de no estar aquí. Vendrá rápidamente otro día, horas 
buscando qué hacer, esperando refugiarse otra vez. Busca otro camino compañero, éste no te lo 
deseo. La calle no es hogar para nadie” 42 . 

Los principales motivos sobre la “no utilización de los refugios” señalados por las per¬ 
sonas en situación de calle censadas este año fueron: problemas de convivencia (20%) y 
dificultades (distancia, horarios, etc.) en la derivación (18%) 43 . 

Más allá de las reformulaciones del programa, en entrevistas realizadas a usuarios/as 
de refugios en los últimos cuatro años, se repiten las historias de discrecionalidad en el trato 
recibido en Puerta de Entrada y en los centros: sanciones aleatorias, evaluaciones morales 
sobre comportamientos individuales -escasamente relacionados a los objetivos del progra¬ 
ma-, sobreintervenciones en la vida privada de los/as usuarios/as y escasa o nula contención 
en derivaciones/internaciones cuando se detectan casos de consumo problemático de sus¬ 
tancias 44 . 

A esto deben sumarse diversas dificultades para solventar un hogar propio aún tenien¬ 
do un empleo -debido al escaso salario y los altos costos de vida del país- 45 . En el caso espe- 


41 Cordo, Azul. “Promesas incumplidas”, Montevideo, Brecha , 16 de junio 2016, http://brecha.com.uy/ 
promesas-incumplidas/ 

42 Anónimo, Carta escrita en refugio nocturno femenino, octubre 2016. 

43 MIDES-DINEM, Op. cit., 2016. 

44 “El 80% de los entrevistados declara consumo ‘de algún tipo de sustancia. Las más consumidas, alcanzando 
al 60% entre los consumidores, son el alcohol y la pasta base, seguidas por la marihuana con el 40%. Para las 
sustancias mencionadas el consumo mayoritariamente es diario (6 de cada 10 entrevistados así lo declaran)”. 
En: MIDES-DINEM, 2016. 

45 En el Censo 2016, 7 de cada 10 personas relevadas declaró trabajar, “aunque la inserción laboral es de ca¬ 
rácter precaria y de bajos ingresos”. Las tareas más frecuentes son cuidacoches (60%), vendedores ambulantes, 


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DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


cífico de las mujeres, dificultades para rearmar una vida solas, debido a las escasas oportu¬ 
nidades laborales y a la imposibilidad de articular redes que colaboren en el cuidado de sus 
hijos a cargo, culpabilización por su situación de vida, etcétera. 

Entre los motivos que desencadenaron la situación de calle, más arriba señalamos en 
un alto porcentaje la “ruptura de vínculos”, pero no se puede desestimar ni ver como un 
dato aislado que el 5% de las personas censadas dijo haber terminado en la calle por “violen¬ 
cia”, aunque no se especifique a qué tipo de violencias se refieren. 

Si bien no se distingue en estos procentajes de respuestas cuánto respondieron los va¬ 
rones y cuánto las mujeres, y considerando que el sinhogarismo sigue siendo un fenómeno 
altamente masculinizado 46 , vale decir que desde 2013 se ha registrado un incremento de la 
población femenina en calle 47 , parte de la cual -especialmente aquellas con niños, niñas y 
adolescentes a cargo- se fue de su hogar por vivir situaciones de violencia basada en género, 
quedando en la calle, probablemente sin ingresos económicos que le permitan mantenerse 
y sostener su núcleo familiar de manera autónoma. A pesar del crecimiento numérico de 
mujeres y de mujeres con niños, niñas y adolescentes a cargo, los abordajes desde los diver¬ 
sos programas focalizados en estas poblaciones siguen siendo fragmentarios, estigmatizan¬ 
tes y asistencialistas: “ ‘En puerta del entrada del Mides le dijeron que no tenían lugar para 
ella. Luego le ofrecieron llevar a la niña al INALJy a ella a un refugio” 48 . 

Para el caso de las usuarias solas, las uniones conyugales operan muchas veces como 
situaciones de vivienda alternativas al refugio, porque las habilita a vivir en una pensión o 
en la casa de la pareja. Esto es interpretado por los equipos técnicos como la “necesidad” de 
148 estas mujeres “de sentirse amadas y de pertenecerá un hogar” 49 . Esta interrupción de la conti¬ 
nuidad en el programa dificultad el abordaje de los equipos y su continuidad en el proceso 
de trabajo con las usuarias, debido a la “discontinuidad” de la presencia de ellas (mujeres y 
mujeres trans) en los refugios: “Se van con su compañero, consumen y ‘vuelven peor’y hay que 
retomar el trabajo” 50 . 

La identificación de esta dependencia de una pareja masculina por parte de las muje¬ 
res interpela aún más la necesidad reforzar como línea de acción las autonomías personal, 


ferias, ómnibus o la calle (20%). En: MIDES-DINEM, 2016. 

46 Ocho de cada diez personas que están en situación de calle son varones, “siendo más marcada esta caracte¬ 
rística en la población a la intemperie”, en: MIDES-DINEM, 2016. 

47 Uypress, “‘Explosión’ de mujeres en situación de calle”; Montevideo, http:// www.uypress.net/ uc_40092_l. 
html, Disponible: 8 de mayo de 2013. 

48 Subrayado, Madre con hija pequeña pide ayuda por caso de violencia doméstica, Montevideo, 27 de agosto 
2016, http://www.subrayado.com.uy/Site/noticia/59320/madre-con-hija-pequena-pide-ayuda-por-caso-de- 
violencia-domestica 

49 Ciapessoni, Fiorella. Informe: Situación de calle desde una perspectiva de género y el trabajo de atención 
directa, Montevideo, MIDES, febrero 2014, p.44, en: http://ladiaria.com.uy/media/attachments/Informe_ 
mujeres_Fiorella_Ciapessoni_l.pdf 

50 Idem. 



física, económica, política y afectiva de las mujeres como sujetas de derecho. Ello debe ir 
acompañado de políticas económicas, sociales y laborales que fortalezcan la emancipación 
de las mujeres, así como la necesidad de establecer como condición en los pliegos del MI¬ 
DES, para organizaciones de la sociedad civil que gestionen centros diurnos y nocturnos, la 
formación y capacitación continua de los equipos en derechos sexuales y reproductivos, en 
diversidad de género, en violencia de género, en igualdad de oportunidades. 

Según el relevamiento de Ciapessoni, la oferta de trabajos remunerados a los que acce¬ 
den las usuarias (en general, en empresas de limpieza) es escasa y además, a muchos de los 
requisitos laborales no se pueden ajustar, por ejemplo, cuando deben trabajar en el horario 
nocturno. 

Lo señalado respecto a la necesidad de formación y sensibilización de los equipos téc¬ 
nicos respecto a la diversidad sexual y de género remite también a la presencia de mujeres 
trans en refugios de mujeres y las dificultades de abordaje que presentan los técnicos para 
con estas usuarias, tanto a nivel de intervenciones en los refugios como para cumplir con el 
objetivo de su inserción laboral. De las entrevistas que Ciapessoni realizó para su informe 
en 2014, se interpreta una seria dificultad en los equipos para entender qué implica tener 
una identidad de género trans y para articular esta construcción identitaria con la de las 
bio-mujeres (siguiendo a Preciado 51 ). Para los técnicos, las trans son “ellos”, las trans son el 
sinónimo de una persona que vive con VIH, reforzando este estigma con la crítica de que 
“no se cuiden” en sus relaciones sexuales y que puedan ir “transmitiendo la enfermedad” 
(sic). También consideran que en las trans el “combo” (como llaman a la sumatoria de con¬ 
sumo problemático y padecimiento psiquiátrico) es “más acentuado” 52 . 

El ejercicio de los derechos supone el ejercicio de una ciudadanía activa, y para que ésta 
se logre no basta con que el Estado considere la igualdad de todas las personas ante la ley y 
enuncie que garantizará el acceso a los derechos. Debe promover y garantizar efectivamente 
este acceso, pero además debe establecer ciertos mecanismos -como políticas focalizadas se¬ 
gún género/raza/edad de la población- para que exista la equidad de género y se construya 
el camino hacia las igualdades de género, de trato, de oportunidades, bajo el principio de 
no discriminación. 

La incorporación de la perspectiva de género al análisis de la pobreza ha permitido ver 
otros tipos de pobreza más allá de la carencia de ingresos, que deben ser tomadas en cuenta 
en las estrategias de lucha contra ella: pobreza de tiempo, pobreza de oportunidades y de 
trabajo, la pobreza al interior de los hogares, la falta de vínculos sociales, la limitación de li¬ 
bertades políticas, entre otras. Sin embargo, en muchas ocasiones, tanto la medición como 
el análisis de la pobreza siguen siendo ciegos a las desigualdades de género. 


51 Preciado, Beatriz. Testo Yonqui, España, Espasa, 2008. 

52 Ciapessoni, F. Op. cit., pp. 39-40. 


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DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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A la vez, para evitar que la intención de transversalizar la perspectiva de género en esta 
política pública acabe en otra maraña burocrática, o en un pliego de licitación reformula¬ 
do desde lo políticamente correcto, recomendamos que la Dirección de estos programas 
reflexione profundamente sobre la condición humana en varones y en mujeres, así como 
sobre los consumos problemáticos de sustancias, para dejar de patologizar sólo a unas y de 
naturalizar el alcoholismo en ellos; para rever nuestras construcciones sobre estos “otros”, 
sobre estos cuerpos intervenidos de manera constante y cotidiana por diversas y yuxtapues¬ 
tas políticas sociales; cuerpos públicos, expuestos a la luz del sol, a la lluvia torrencial, al 
bastonazo y maltrato policial, al juzgamiento soterrado del vecino, a la intervención psi¬ 
quiátrica y a la evaluación de la asistente social. 

Atorrantes 

vagos 

drogadictos 

marginales 

pobres 

muertos de hambre 

inadaptados 

mugrientos 

¿A quién le importamos? 53 

El 20 de agosto de 2013 se aprobó la Ley de Faltas y Conservación y Cuidado de los 
Espacios Públicos (N° 19.120), como parte de los 15 puntos de la Estrategia por la vida y la 
convivencia trazados por el Gabinete de Seguridad durante la presidencia de José Mujica, 
“ante la emergencia de la violencia’ como problema prioritario para la población” 54 , cons¬ 
truyendo este problema desde la lógica de la criminalización y represión. 

Para ello se definió: “Una acción decidida y sistemática de prohibir el uso del espacio pú¬ 
blico para dormir o acampar como una estrategia que apunta a garantizar los derechos huma¬ 
nos, en primer lugar de quienes duermen y viven en la calle (...) incluso cuando [la persona] no 
lo desee o demuestre una actitud contraria (...) y como una decisión de hacer valer los derechos 
de todos los ciudadanos” 55 . 

La ley establece que si una persona es encontrada acampando o pernoctando más de 
dos veces en espacios públicos, será “castigada con pena de 7 a 30 días de prestación de tra¬ 
bajo comunitario”, y si se niega a realizarlo, esos días se cumplirán en prisión. 

En dos años de aplicación, casi 2.500 personas fueron retiradas a la fuerza de los espa¬ 
cios públicos: 2.420 uruguayos y 22 inmigrantes; 60% tienen menos de 35 años, 90% son 


53 Fragmentos de testimonios en documental “¿Bailarías un tango en la calle?, de Jorge Fierro, Urbano, 
2015. 

54 Presidencia de la República, Estrategia por la vida y la convivencia, https://medios.presidencia.gub.uy/ 
jm_portal/2012/noticias/NO_E582/Estrategia.pdf, consultado: octubre 2016. 

55 Idem. 



hombres y 47% posee antecedentes penales, informó Gustavo Leal, director de Conviven¬ 
cia y Seguridad Pública del Ministerio del Interior (MI), a fines de julio de 2015 56 . 

Como señala Camejo, esta ley ha implicado un “quiebre en la perspectiva que se tiene 
sobre los sujetos y en las intervenciones sobre ellos: hay un pasaje de sujeto vulnerado y de respeto 
por su libertad en el espacio público, a la de sujeto en falta, objeto de la privación correccional 
de su libertad’* 17 . 

¿De qué nos hablan los cuerpos de quienes están en situación de calle? 

La ciudad es una réplica y una representación de quienes la habitamos. ¿Qué nos dice 
Montevideo de nosotros mismos ? ¿Qué nos dice el expulsar a ciertos ciudadanos dos calles 
más abajo de donde están durmiendo cubiertos por cartones, o llevarlos forzosamente a 
refugios en Capurro, lejos de 18 de Julio? ¿Qué nos dice la mierda en la puerta de nuestros 
edificios, los jóvenes achicando en el zócalo de locales que cerraron hace tiempo ? 

¿Qué tendrá que ver la (in)seguridad con criminalizar el espacio público? ¿Es ésa la 
respuesta de un Estado que mientras tanto se define como de “bienestar y protección so¬ 
cial” ? 

La inseguridad está más relacionada con el miedo al delito que con un hecho delictivo. 
Borrar del espacio público a una parte de sus habitantes es encapsularles como potenciales 
delincuentes, alteradores de un supuesto (e idealizado) orden social, y fijarlos en su condi¬ 
ción de refugiados-marginales-otros-(in)visibles. 

Como señala David Harvey, la ciudad nunca ha sido un lugar armónico, libre de con¬ 
fusión, conflictos, violencia. Parecería sano imaginar otras formas de habitar la ciudad, de 
transitarla, de apropiárnosla, sin que medien dispositivos de control (ni humanos ni elec¬ 
trónicos). 

Proyectar el deseo del derecho a la ciudad para todas las personas es parte de la disputa 
ideológica que la izquierda tiene por delante. Para que el paso por un refugio sea eso, un 
paso, y no una noria infinita de dolor y letanía. 

La respuesta que el gobierno progresista ha dado en este sentido ha sido punitiva, hi¬ 
gienista y patologizante. En las personas que están en la calle, el gobierno ve locos, enfer¬ 
mos, adictos, ladrones y asesinos. 

“El derecho a la ciudad no es simplemente el derecho de acceso a lo que ya existe, sino el 
derecho a cambiarlo a partir de nuestros anhelos más profundos ” 58 . Ejercer este derecho es, al 


56 La Diaria, “Calle cerrada. ¿Cómo se viene aplicando la ley de faltas?”, Montevideo, 25 de julio de 2015, 
http://ladiaria.com.uy/articulo/2015/7/calle-cerrada/, consultado: octubre 2016. 

57 Camejo, Op. cit„ p.31. 

58 Harvey, David. “El derecho a la ciudad”, 5 de octubre de 2008, en: http://www.sinpermiso.info/textos/ 
el-derecho-a-la-ciudad, consultado: octubre 2016. 


151 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


fin y al cabo, rehacemos a nosotros mismos. La construcción y defensa de este derecho debe 
incluir las voces y la planificación de todos los actores, sin segregación alguna. 

Es en esta plaza 
donde desearía 
romper la eterna curiosidad, 
por abrazarte... 

Te mostraría que tu pared, 
es más delgada que nuestro temor 
a no sentirnos diferentes 59 . 


152 


59 


Gaviota, Pablo, Tubos, Inédito, Urbano, Montevideo, 2016. 



El difícil tránsito hacia la inclusión social 

De los dispositivos asistenciales hacia las políticas 
sectoriales universales y el mundo del trabajo 


Sandra Leopold Costábile 1 , Carolina González Laurino 2 
Ximena Baráibar Ribero 3 , Laura Paulo Bevilacqua 4 


Este artículo presenta los resultados de la investigación realizada por el equipo del 
Departamento de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de 
la República en convenio con la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo del Mi¬ 
nisterio de Desarrollo Social, finalizada en 2015. El objetivo del referido trabajo fue estu¬ 
diar las trayectorias sociales de inclusión de familias y jóvenes partícipes de los programas 
Cercanías y Jóvenes en Red hacia las instituciones públicas prestadoras de políticas sociales 
específicas y universales y el mercado formal de trabajo. 

Para ello se analizaron los acuerdos intersectoriales e interinstitucionales, así como 
los mecanismos concretos de implementación en los programas Cercanías y Jóvenes en 
Red desde la perspectiva de los operadores de los programas objeto de estudio y las insti¬ 
tuciones públicas prestadoras de servicios universales, específicos, y mundo del trabajo. El 
estudio abarcó los departamentos de Montevideo (Cerro), Canelones (Colonia Nicolich 


1 Doctora en Ciencias Sociales, con especialización en Trabajo Social (Universidad de la República), Magís- 
ter en Trabajo Social (Universidad Federal de Río de Janeiro y Universidad de la República), Especialista en Po¬ 
líticas Sociales (Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República), Asistente Social (Universidad de 
la República), Docente e investigadora del Departamento de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales 
de la Universidad de la República, investigadora activa del Sistema Nacional de Investigadores de la Agencia 
Nacional de Investigación e Innovación. 

2 Doctora en Sociología y Ciencias Políticas, opción Sociología (Universidad de Deusto, España). Licencia¬ 
da en Sociología (Universidad de la República). Licenciada en Trabajo Social (Universidad de la República). 
Docente e investigadora del Departamento de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la Univer¬ 
sidad de la República. Investigadora activa del Sistema Nacional de Investigadores de la Agencia Nacional de 
Investigación e Innovación. 

3 Candidata a doctora por el Programa de Doctorado en Ciencias Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales 
(Universidad de la República). Magíster en Trabajo Social (Universidad Federal de Río de Janeiro). Asistente 
Social (Universidad de la República), Docente e investigadora del Departamento de Trabajo Social de la Facul¬ 
tad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Co-coordinadora del Diploma de Especialización 
en Políticas Sociales. 

4 Candidata a Doctora por el Programa de Doctorado en Ciencias Sociales de la Facultad de Ciencias So¬ 
ciales (Universidad de la República), Master en Políticas Públicas (Facultad de Administración y Ciencias 
Sociales, Universidad ORT Uruguay), Especialista en Políticas Sociales (Facultad de Ciencias Sociales, Uni¬ 
versidad de la República), Licenciada en Trabajo Social (Universidad de la República), docente e investigadora 
del Departamento de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales (Universidad de la República) y Co- 
Coordinadora del Diploma de Especialización en Políticas Sociales. 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


y Aeroparque), Artigas (Bella Unión) y Cerro Largo (Meló). Asimismo, se indagaron las 
trayectorias individuales de sujetos partícipes de los programas seleccionados, incluyendo 
su perspectiva en la investigación. 

Se utilizaron como técnicas de recolección de la información, el análisis de documen¬ 
tos y la realización de entrevistas. En total se efectuaron, durante los meses de junio a se¬ 
tiembre de 2014, cuarenta y seis entrevistas en referencia al programa Cercanías y cuarenta 
y dos entrevistas en el programa Jóvenes en Red en Montevideo e interior, en las zonas 
mencionadas. 

Tanto Cercanías como Jóvenes en Red son programas interinstitucionales concebidos 
como «puentes» que, asentados en acuerdos intersectoriales, conducirían a las familias y 
a los jóvenes y adolescentes partícipes de ambos programas, hacia los dispositivos institu¬ 
cionales de carácter universal, hacia otros dispositivos específicos y el trabajo formalizado. 
En este sentido, las dos propuestas programáticas persiguen propósitos de inclusión social 
para una población que se caracteriza por encontrarse en condiciones de vulnerabilidad y 
extrema pobreza. 

Para dar cumplimiento a este objetivo ambos programas conciben dispositivos de cer¬ 
canía, al mismo tiempo que definen un abordaje de carácter integral, territorial y en co¬ 
munidad, por un plazo determinado de tiempo. Esta estrategia, supone desarrollar, por un 
lado, un trabajo con la familia o el joven y/o adolescente - orientado a promover la reflexi- 
vidad y la problematización de los trayectos biográficos individuales y familiares. Por otra 
parte, supone abordar la oferta de prestaciones y servicios sociales, con el fin de obtener y 
154 adecuar los recursos necesarios para la población atendida. 

En consecuencia, analizar y reflexionar acerca de las trayectorias de inclusión como 
estrategias de integración social en el caso de los programas interinstitucionales Cercanías 
y Jóvenes en Red, supone considerar tanto el accionar que se dispone desde estas propues¬ 
tas, como el que se desenvuelve desde los dispositivos universales y específicos, y desde el 
mercado formal de trabajo, todo ello observado desde la perspectiva de los operadores del 
programa, los representantes institucionales correspondientes y las familias, jóvenes y/o 
adolescentes involucrados. 

Si bien, tanto para Cercanías como para Jóvenes en Red, los acuerdos intersectoriales 
constituyen un punto de apoyo neurálgico para asegurar el acceso a las prestaciones uni¬ 
versales y específicas de su población objetivo, una primera línea de exploración de la efec¬ 
tividad de estos acuerdos para el cumplimiento de las metas de ambos programas, arrojan, 
inicialmente elementos interesantes a considerar. Los operadores y referentes instituciona¬ 
les consultados, casi en su totalidad, parecerían desconocer o tener muy poca información 
acerca de la existencia formal de las alianzas intersectoriales. Los pocos operadores que 
expresaron conocer los acuerdos, aludieron a éstos como un acontecimiento que sucedió 
a nivel central; acontecimiento del cual no se sienten parte. Tal vez derivado de ello, otro 
aspecto que se destaca es que la estrategia territorial no tiene sus principales bases en los 



referidos acuerdos centrales sino en lo que los propios equipos construyen en su zona de 
trabajo. 

De las entrevistas realizadas, surge que hay zonas con tradición de coordinación 
que pre-existe a los Programas Cercanías y Jóvenes en Red. En esos lugares, el análisis 
colectivo de las situaciones, la definición de prioridades y la construcción de abordajes 
coordinados tienen mayor fluidez. Esto aparece como producto de la coordinación local 
y no tanto de la naturaleza intersectorial de los programas. Priman entonces, los acuerdos 
informales derivados del conocimiento y de las acciones continúas de quienes comparten 
cierto territorio. 

Conjuntamente con esta valoración positiva acerca de las experiencias de articulación 
comunitaria, que otorgarían una especie de sostén colectivo, los relatos de los entrevistados 
también hacen referencia a ciertos inconvenientes para que, de estas coordinaciones resulte 
la cobertura de las necesidades de la población vinculada a Cercanías y Jóvenes en Red. En 
este sentido, no parecería verse con claridad, en los dispositivos universales y específicos 
consultados, una política de priorización que viabilice un acceso diferenciado. O, por lo 
pronto, no se observa un accionar uniforme. Ciertas instituciones disponen de cupos prio¬ 
ritarios para ser utilizados por los usuarios de ambos programas y otras no. En unos casos 
no solo no hay priorización de esta población, sino que operan prácticas de rechazo y dis¬ 
criminación, algunas de índole discursiva y otras que se materializan en acciones concretas 
de no inclusión. 

A su vez, el relevamiento realizado expone situaciones donde la respuesta institucional 
a las necesidades de la población objetivo de los programas en consideración es absoluta¬ 
mente insuficiente. Según el universo consultado, esto sucede en el caso del programa Cer¬ 
canías, con la temática de la vivienda o con las dificultades de acceso a la consulta de ciertas 
especializaciones médicas y a dispositivos de atención en salud mental, y con la atención de 
la violencia doméstica, con inclusión de la figura del varón. En Jóvenes en Red, los entre¬ 
vistados enfatizan lo limitado del transporte público, fundamentalmente en las localidades 
del interior seleccionadas, así como la ausencia de oferta recreativa y cultural con posibili¬ 
dades efectivas de acceso para la población en cuestión. 

Particularmente en la educación, los operadores entrevistados reconocen, en su ma¬ 
yoría, modificaciones sustantivas en lo que refiere a la flexibilización de los formatos edu¬ 
cativos, sobre todo en lo que respecta a la formación técnica. Al mismo tiempo, concluyen 
que la ausencia de cupos suficientes a la demanda que se expresa en el territorio, hace que, 
finalmente, los jóvenes y adolescentes se vean obligados a renunciar a su elección de forma¬ 
ción e ingresar a lo que la oferta educativa permita. 

En suma, si bien los operadores de ambos programas perciben una mejora en la ofer¬ 
ta de recursos que ofrecen los dispositivos universales y específicos, también señalan su 
distribución desigual, insuficiente y desajustada a las necesidades de los sujetos. A su vez, 
salvo raras excepciones, no se recogen miradas reflexivas desde los representantes institu- 


155 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


156 


dónales acerca de la calidad y cantidad en su oferta de servicios, así como en relación a su 
participación y responsabilidad en lo que refiere a procurar la inclusión de los sujetos más 
desfavorecidos en los dispositivos universales. Los relatos parecerían exponer instituciones 
que se presentan convencidas de estar ofreciendo la mejor oferta y, en consecuencia, le co¬ 
rrespondería a cada sujeto, interiorizar sus normas de regulación y adaptarse a su dinámica 
de funcionamiento. 

Por otra parte, ambos programas exponen severos inconvenientes para vehiculizar el 
tránsito de sus destinatarios hacia el mercado formal de trabajo. Los operadores manifies¬ 
tan problemas provenientes de la estigmatización de la que es objeto esta población por 
parte de los empleadores, así como insuficiencias de su nivel de formación e imposibilidad 
de sostener los requerimientos y las habilidades que el mercado formal de trabajo demanda. 
En el caso de las mujeres se agregan, además, dificultades para conciliar el trabajo con el 
cuidado de los hijos y las responsabilidades domésticas. Esto daría cuenta de la persistencia 
de un formato tradicional en la división sexual del trabajo. 

Los movimientos que se generan a partir de las intervenciones asistenciales, conduci¬ 
rían a los sujetos hacia otras propuestas de igual carácter, como se percibe con claridad en 
relación a los programas de trabajo protegido. Puede observarse también que, en el caso 
de las inserciones que se tramitan hacia el sistema educativo, con las limitantes ya mencio¬ 
nadas, aún en las experiencias de mayor flexibilidad en cuanto a sus formatos pedagógicos 
y con el acompañamiento de los operadores de las propuestas asistenciales, los jóvenes y 
adolescentes que ingresan, presentan dificultades para sostener la permanencia en el dis¬ 
positivo. 

De esta manera, parecería ser que los usuarios de ambos programas desarrollan una 
movilidad lateral (Merklen y Kessler,2013; Telles e Hirata, 2010) como resultado de la 
configuración de trayectorias que solo se despliegan en los ámbitos asistenciales (como en 
este caso) o en los intersticios o márgenes sociales. En ese espacio, se combina de manera 
continua y circular, la formalidad con la informalidad y la legalidad con la ilegalidad, sin 
que sea posible para los sujetos involucrados, trascender el carril por el que transitan. 

Dado el tenor de estas dificultades en lo que refiere a obtener y adecuar los recursos 
necesarios para la población de ambos programas, parece insinuarse la posibilidad de que 
los operadores de las dos propuestas programáticas tiendan a priorizar su labor con las fa¬ 
milias, los jóvenes y los adolescentes, en detrimento de una estrategia que prevé dos líneas 
de acción, una orientada a los destinatarios y otra a los dispositivos institucionales. Es pre¬ 
cisamente en esta dirección que las fuentes empíricas relevadas ofrecen evidencia acerca de 
la cual se entiende pertinente reflexionar, formular algunas interrogantes y sugerir ciertas 
explicaciones hipotéticas. 

Los operadores entrevistados describen prácticas de acompañamiento, escucha y dis¬ 
ponibilidad inmediata a los requerimientos de atención que les extiende la población de 
ambos programas. Son estos los componentes de la intervención y del vínculo con los ope- 



radores, que los usuarios valoran como positivos y que, probablemente, se vean facilitados 
por los dispositivos de proximidad que ambos programas disponen. Se desenvuelve de esta 
manera una dimensión afectiva de la intervención, asentada en acciones de cuidado y aten¬ 
ción que no debería desestimarse, dada su contribución al reconocimiento social de sujetos 
que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad, extrema pobreza e indigencia. 

Sin embargo, no parecería ser este el único efecto resultante de la priorización del tra¬ 
bajo con las familias, jóvenes y adolescentes. También es posible considerar que ambos pro¬ 
gramas desarrollen elementos que los aproximen a las políticas de individuación o políticas 
del individuo, entendidas como una constelación de intervenciones públicas que se centran 
en la producción del sujeto e “intentan comprometer a toda persona para que se asuma al 
mismo tiempo como un sujeto activo y responsable” (Merklen, 2013:46). 

Recordando a Robert Castel puede decirse con sus palabras que la individualización 
es un proceso que implica que “quien no puede pagar de otro modo tiene que pagar continua¬ 
mente con su persona, y éste es un ejercicio agotador” (1997: 397). El autor ya advierte esta 
tendencia en los procesos de contractualización del ingreso mínimo de reinserción en la 
Francia de la década del noventa. 

El solicitante solo puede aportar el relato de su vida, con sus fracasos y carencias, y se escruta ese 
material pobre para perfilar una perspectiva de rehabilitación, a fin de “construir un proyecto”, 
definir un “contrato de inserción”. Los fragmentos de una biografía quebrada constituyen la 
única moneda de cambio para acceder a un derecho. No es cierto que éste sea el trato adecuado 
para un individuo que es un ciudadano integral (Castel, 1997: 397). 

Según Merklen, estas políticas tienden a movilizar a cada sujeto -he aquí el sentido úl¬ 
timo de la categoría de activación- con el propósito de que puedan visualizar su cuadro de 
dificultad, establecer los objetivos para superarlo y diseñar la estrategia más adecuada para 
alcanzarlo. Todo ello desde un modelo metodológico, que el autor califica de copresencia, y 
que asocia a usuarios y operadores en la realización de las tareas antes mencionadas. 

Cada uno no hace más que seguir su proyecto y lo importante es que haya identificado bien su 
terreno, que tenga la idea más clara posible de proyecto y que se adentre en lo social lo mejor 
pertrechado posible para enfrentar cualquier eventualidad (Merklen, 2013: 78-79). 

Para la implementación de estas políticas, continúa Merklen, se recurre a medidas 
como el acompañamiento, la ayuda personalizada, la proximidad y la orientación. De esta 
manera se pretende que los sujetos trabajen sobre sí mismos para reactivar la voluntad indi¬ 
vidual y devengan así, responsables de su cuadro vital. Las acciones que procuran el empode- 
ramiento 5 de los sujetos constituyen, desde la perspectiva de Merklen, una muestra evidente 
de esta concepción. 

5 Merklen recuerda que este término surge en los Estados Unidos en los años sesenta del siglo pasado, como 
una expresión que originariamente refiere al poder de decidir, de participar y de resistir de las comunidades más 
desfavorecidas y violentadas por políticas de renovación urbana. Luego, en los años ochenta se le vacía comple- 


157 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


158 


“La idea misma de integración social es ajena a las políticas de individuación ”, afirma 
Merklen (2013:78), dada su inspiración liberal que, al mismo tiempo que ignora la existen¬ 
cia de una estructura o sistema social, coloca al sujeto como actor responsable de su propia 
vida, bajo obligaciones de activación. Estos requerimientos conducen a los sujetos más vul¬ 
nerados y menos pertrechados para enfrentar cualquier eventualidad a unas exigencias a las 
que no pueden responder ya que carecen de los medios necesarios para ello y “sufren tanto 
los mandatos de individuación que los responsabiliza de su suerte como los cantos de sirena que 
les proponen mayor autonomía y movilidad” (Merklen, 2013: 56). 

No obstante, concluye Merklen, para las políticas de individuación, no hay deuda so¬ 
cial con los más desfavorecidos, sino solo individuos que deben activarse y hacerse cargo 
de sí mismos, aun cuando no estén igualmente provistos para asegurarse por sus propios 
medios contra las consecuencias de su participación en la vida social y los riesgos de la 
existencia. En este sentido, es tan desigual la exposición al riesgo como los recursos de los 
que cada individuo dispone para protegerse de él. Por ello la individuación puede conducir 
a un incremento de la independencia o libertad social -en personas con mayor capital eco¬ 
nómico, social y cultural- o puede provocar situaciones de inmovilidad o vacío social en 
casos en los que el sujeto cuenta con recursos escasos. Hacia quiénes se encuentren en estas 
circunstancias se dirigen las políticas de individuación, con el propósito de preparar a cada 
sujeto para la competencia que supone la vida social, desde una perspectiva que, al mismo 
tiempo que se centra en la “intervención sobre el otro”, parece diluir la idea de sociedad 
como un todo. Cuando la atención política se vuelve hacia el sujeto individual y toda regla 
social es percibida como un límite a la libertad individual, parecería alejarse el propósito de 
construir colectivos capaces de proteger a los individuos y sentar las bases de una concep¬ 
ción acerca de la mejor forma de vivir juntos. (Merklen, 2013). 

El dilema de la individualización en las sociedades postindustriales es percibido por 
Robert Castel con una mirada que trasciende la época y el lugar en el que fue escrito, y ha¬ 
bilita a repensar las prácticas contemporáneas de intervención estatal en la vida social. 

De modo que la contradicción que atraviesa actualmente el proceso de individualización es 
profunda. Amenaza a la sociedad con una fragmentación que la haría ingobernable, o bien 
con una polarización entre quienes puedan asociar el individualismo y la independencia, por¬ 
que su posición social está asegurada, por un lado y por otro quienes lleven su individualidad 
como una cruz, porque ella significa falta de vínculos y ausencia de protecciones (Castel, 1997: 
397). 

Desde esta perspectiva, la multiplicidad y heterogeneidad de situaciones que puede 
albergar la vida social, resultante de la singularidad de los recorridos individuales que los 
vuelve distintivos y únicos para cada sujeto, pueden terminar siendo reducidas a la consi¬ 
deración de la capacidad de cada quién para hacer frente responsablemente a las exigencias 

tamente de la dimensión política del poder para ser reinterpretada en términos de capacidades individuales para 
tomar decisiones racionales en un contexto de economía de mercado (Merklen, 2013). 



de la vida social. De hecho, observa Merklen, “el beneficiario debe ser capaz de producir un 
relato biográfico que muestre que comprende su situación y pruebe los esfuerzos que realiza 
para superarse a sí mismo” (Merklen, 2013: 83). 

Cercanías y Jóvenes en Red constituyen dos propuestas programáticas que se desarro¬ 
llan en un contexto de cambio de rumbo en materia de bienestar en el país. Están caracteri¬ 
zadas, entre otros aspectos, por la recuperación de la intervención del Estado en la materia, 
en tanto se asume que las situaciones de pobreza e indigencia no pueden resolverse exclusi¬ 
vamente en el mercado, sino que requieren de la intervención estatal (Midaglia, 2012). 

A su vez, como ya fue indicado, ambos programas son concebidos como propuestas 
asistenciales que deberían actuar como puente hacia los dispositivos universales, específi¬ 
cos y el mercado formal de empleo. Las referencias empíricas de este estudio posibilitaron 
identificar dificultades múltiples para la concreción de este propósito, lo que propiciaría 
una intervención programática centrada en el trabajo con la población destinataria, en de¬ 
trimento del accionar sobre la oferta de bienes y servicios sociales. 

Si bien puede considerarse que estos programas -tal cual han sido definidos y en el 
marco de las orientaciones que caracterizan la actual matriz de protección- no han sido 
concebidos como políticas de individuación , parecería que los procesos de implementación, 
así como las limitantes que los dispositivos universales y el mercado de trabajo formal pre¬ 
sentan, estarían conduciéndolos en esa dirección. O por lo pronto, habilitarían la incorpo¬ 
ración de componentes individualizadores en ambas propuestas. 

La reiterada mención a la imposibilidad de sostener los requerimientos institucionales 
y del mercado de trabajo de los usuarios de Jóvenes en Red y Cercanías, a la que hacen 
referencia operadores y representantes institucionales, ¿supone sujetos no activados o no 
movilizados ? ¿Dónde radican los sustentos de esta imposibilidad cuando se hace referencia 
a sujetos vulnerados y sometidos a situaciones de pobreza e indigencia? 

La muestra empírica de esta investigación, permite afirmar que no siempre están dis¬ 
ponibles los servicios universales y específicos que se requieren, pero cuando esto sí sucede, 
no parecerían ofrecerse, en todos los casos, en condiciones de apertura y sustentabilidad 
para los sujetos provenientes de los dispositivos asistenciales. No obstante, las dificultades 
para el acceso y la permanencia en dichos dispositivos, resulta mayoritariamente compren¬ 
dida en términos de imposibilidad de sostenimiento de los sujetos y no de responsabilidades 
institucionales. 

En este sentido, no bastaría con disponer del bien, recurso o servicio para que sujetos 
provenientes de los programas asistenciales y que han sido afectados por sostenidos proce¬ 
sos de desciudadanización, puedan apropiarse de los mismos, incorporarse y permanecer en 
los dispositivos universales y específicos. Se requieren condiciones de apropiabilidad, funda¬ 
das en la disponibilidad de los dispositivos institucionales, que exigen la definición de unas 


159 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


160 


condiciones o piso mínimo de condiciones, que posibiliten experiencias de ciudadaniza- 
ción y habiliten un sujeto reconocido y receptivo del derecho como tal (Grassi, 2013). 

Esto supone, entre otros aspectos, contar con la materialidad que viabilice la efectiva 
inserción institucional, así como atender a los significados que guardan para estas familias, 
jóvenes y adolescentes los dispositivos institucionales, las prestaciones y los servicios que el 
Estado debería disponer. Al mismo tiempo, construir condiciones de apropiabilidad deman¬ 
da acciones específicamente dirigidas a los dispositivos institucionales, orientadas no solo 
a reflexionar acerca de sus sentidos y modalidades de actuación, sino también a encontrar y 
poner en práctica, conjuntamente con el resto de los componentes de la matriz de bienestar, 
políticas de inclusión efectivas para la población proveniente de los programas asistencia- 
les. Esta tarea es tan relevante como difícil, en una contemporaneidad que, como señala 
Dubet, expone instituciones simbólicamente menos eficaces y en proceso de decadencia, 
como resultado de la implosión de sus propias contradicciones (Dubet, 2006, 2013). 

Con notoria similitud conceptual son comprendidas las dificultades para el acceso 
al mercado formal de trabajo que exponen las trayectorias de los usuarios de ambos pro¬ 
gramas. Los operadores y referentes institucionales describen, en un contexto de notoria 
mejoría en lo que refiere a los indicadores de vinculados al mercado de trabajo, un cuadro 
problemático para el acceso al trabajo formal de la población objetivo, en el que se entre¬ 
mezclan. Entre ellos se entremezclan, la falta de formación y calificación de los sujetos, con 
limitaciones de la oferta y resistencias de los empleadores a incorporar a quiénes provienen 
de los programas asistenciales. 

Sin embargo, la imposibilidad de esta población para sostener los requerimientos y las 
habilidades que el mercado formal de trabajo demanda, se configura, en el discurso de algu¬ 
nos entrevistados, como el factor explicativo fundamental de su desocupación. La imposi¬ 
bilidad de sostenimiento se manifiesta incluso en las experiencias de trabajo protegido. 

“A veces llega población para la que no tenemos oferta laboral”, afirma un representan¬ 
te institucional entrevistado. Esta expresión parecería validar la observación realizada por 
Castel ya hace algunos años, de que podría estarse ante solicitantes de empleo que no serían 
susceptibles de encontrarlo. Por ello, desde su perspectiva, ciertas formas de no empleo, no 
son exactamente desocupación (Castel, 2006). 

El mercado representa, como ningún otro sector, la paradoja de la libre competencia 
en un registro sistémico de desigualdad de posiciones sociales para quienes participan del 
llamado libre juego de la oferta y la demanda. Si bien en las sociedades con mayor presencia 
estatal como la uruguaya, el trabajador es un sujeto de protección social frente a las posicio¬ 
nes claramente diferenciadas del empleador, la concepción misma del mercado de trabajo 
supone un espacio social liberado a la competencia de sujetos que parten de posiciones 
sociales muy diferentes entre sí. 



Como explica Dubet, tanto las sociedades más equitativas sostenidas en el Estado 
de bienestar, que han priorizado la igualdad de las posiciones en su concepción de justi¬ 
cia social como las sociedades más liberales han corrido su sistema de legitimación de las 
desigualdades sociales hacia la idea de la igualdad de oportunidades (2011). Sin embargo, 
como indica el autor, la ficción estadística de la igualdad de oportunidades en la competen¬ 
cia de posiciones en la vida política, en la educación y en el mundo del trabajo ha dado lugar 
a la constatación crítica que denuncia la escasa representación de las mujeres, los hijos de 
obreros, los hijos de migrantes, los discapacitados y otras minorías visibles en las distintas 
esferas de la vida social (Dubet, 2011: 55). En un intento por superar estos desequilibrios, 
se ha apelado a la idea de discriminación, induciendo a las minorías a luchar por diferen¬ 
ciarse en la demanda de sistemas de discriminación positiva, que no ha logrado otra cosa 
que la priorización de las diferencias culturales y la lucha entre los desposeídos para argu¬ 
mentar su particular victimización entre otras tantas apoyadas en la memoria histórica. 

Si en el mundo del trabajo la igualdad de posiciones tiende a conservar los derechos 
adquiridos colectivamente, el supuesto de la igualdad de oportunidades tiende a la com¬ 
petencia de todos contra todos para que “gane el mejor”. Esto ha redundado en la estigma- 
tización de quienes no alcanzan los estándares sociales deseables, en la resignación y en la 
violencia social de una sociedad desigual, que se resiste a apoyar socialmente a los que no 
se han esforzado lo suficiente. Se pide entonces a estos sujetos que elaboren un proyecto de 
vida, movilizando sus propios recursos para salir de su situación. 

La igualdad de posiciones se sustenta en la imagen de una sociedad “funcional” en el 
que “las posiciones forman un sistema, aunque sea un sistema de explotación”. Por el con¬ 
trario, 

Dado que las oportunidades conciernen a los individuos, estos deben ser activos y movilizarse 
para merecerlas. Lo que está en juego en la sociedad dejan de ser las instituciones y pasan a ser 
los individuos, a los que se pide que triunfen y aprovechen las oportunidades. Las posiciones 
son así menos un estatus asegurado que oportunidades y obstáculos, recursos y desventajas, 
redes y capitales. Desde entonces, la sociedad ya no es considerada como un orden más o menos 
justo o integrado: se vuelve una actividad cuyo dinamismo y cohesión resultan de la acción de 
los actores mismos (Dubet, 2011: 61). 

Este esquema, “que ubica a los actores en una competencia continua”, supone “una 
sociedad activa y eficaz porque moviliza el trabajo y el talento de todos”, proponiendo un 
pasaje desde las políticas universales a políticas dirigidas sobre sectores, riesgos y oportuni¬ 
dades específicas que coloca al beneficiario de la ayuda social más que como víctima, como 
responsable en el logro de su proyecto personal (Dubet, 2011: 61-62). 

Por ello, advierte Baráibar, la no concreción de las metas de inclusión social que los 
programas de referencia ostentan, pueden terminar contribuyendo a fortalecer la imagen 
del “mal pobre” que atraviesa toda la historia de la asistencia, colocando la responsabilidad 
de los problemas sociales en los individuos, que terminan siendo cuestionados en sus capa- 


161 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


162 


cidades en el cuidado de sus hijos, su asistencia sanitaria, escolarización y desempeño en el 
mundo social y laboral (Baráibar, 2014). 

También por ello, como recuerda Merklen (2013) la vagancia es lo más temido por 
toda política de individuación. La asistencia para socorrer al “perdedor” se concibe en un 
tiempo acotado y siempre y cuando el sujeto no se instale en la asistencia y realice los es¬ 
fuerzos necesarios para reintegrarse al trabajo, máxime para el caso nacional, que presenta 
un país con favorable desarrollo económico y mejoramiento de los indicadores sociales en 
general. 

Consideraciones finales 

Así expuestas y comprendidas las tensiones y dificultades que el estudio realizado po¬ 
sibilitó observar acerca de las trayectorias de inclusión en el caso de los programas Cerca¬ 
nías y Jóvenes en Red, es posible hacer algunas precisiones finales. 

Si bien la política asistencial se ha desarrollado y ampliado su cobertura, no parece 
estar claramente articulada ni con los dispositivos universales ni con el mercado formal de 
trabajo. Por lo pronto la evidencia empírica de este estudio expone notorias dificultades en 
el tránsito o pasaje de los usuarios de los dispositivos asistenciales a los universales, especí¬ 
ficos y el trabajo formal. 

De esta manera, parecería reafirmarse el riesgo de dualización en el tratamiento de las 
problemáticas socioeconómicas -ya advertido en otras producciones académicas naciona¬ 
les- que se materializa en la separación entre un componente de asistencia social, financia¬ 
do por rentas generales, y otro de bienestar, fundamentalmente contributivo y vinculado al 
empleo. De no establecerse niveles de efectiva conexión y complementariedad entre ambas 
esferas, se ve incrementado el peligro de profundizar la fragmentación de la propuesta de 
bienestar. En consecuencia, se vería comprometida la pretensión política de atender al con¬ 
junto de la población con los mismos principios e instituciones (Antía et al, 2013). 

Cuando circulan y comienzan a instalarse expresiones que califican a los usuarios de 
los programas Cercanías y Jóvenes en Red de “población Mides”, no solo se construyen es¬ 
tereotipos sociales, también se reduce la problemática de este segmento de población a ma¬ 
teria exclusiva de un ministerio y a una propuesta: la asistencial. Sobre ambos recaerá luego, 
la exclusiva responsabilidad por los resultados que se obtengan, mientras que el resto de la 
institucionalidad de la protección social parecería poder guardar ajenidad y distancia con la 
inclusión de aquellos que se encuentran en situación de extrema pobreza e indigencia. 

Estas observaciones colocan interrogantes acerca del alcance y la eficacia con la que 
operan los acuerdos intersectoriales en ambos programas. En detrimento de un modelo 
concentrado en reparticiones específicas y especializadas del Estado, en la actualidad, pa¬ 
recería existir cierto consenso con respecto al uso de los diseños intersectoriales, bajo el 



supuesto de que son la manera más eficiente de implementar políticas públicas (Cunill- 
Grau, 2014). 

Sin embargo, para el caso de Cercanías y Jóvenes en Red, el discurso de los actores 
entrevistados evidencia desconocimiento de los acuerdos existentes, así como insuficiencias 
en la calidad, cantidad y modalidad de gestión de las prestaciones y servicios que se dispo¬ 
nen. En este sentido, puede pensarse que el desarrollo de nuevas concepciones en materia 
de políticas públicas no forzosamente parece estar acompañado de la necesaria transforma¬ 
ción en la gestión gubernamental y administrativa (Ramírez López & Fernández de Lara, 
2014). 

Los acuerdos suscritos por los actores de la conducción política, son solo una parte 
del entramado que hace posible hablar de intersectorialidad. Al pronunciamiento político 
expreso, deben sumarse los consecuentes ajustes sectoriales, cambios en la cultura organiza- 
cional, redefinición de las interrelaciones con los sujetos individuales y actores colectivos. 
Algunos niveles de las líneas sectoriales, evidencian que no se ha instaurado la consecuente 
nueva cultura funcional/tecnológica que sintonice con la estrategia marcada por los órga¬ 
nos técnico-políticos. 

Si cada institución mantiene sus lógicas organizacionales con sus intereses parti¬ 
culares y hasta ideologías individuales, no podrán esperarse logros consistentes con el 
supuesto político de desarrollar abordajes integrales de problemas, a través de la inter¬ 
sectorialidad. Tal escenario, hace difícil a nivel territorial, la asignación acordada de res¬ 
ponsabilidades, el reconocimiento recíproco de las intervenciones institucionales frente 
a una misma situación. 

En suma, para dar cumplimiento a los objetivos de inclusión parecerían requerirse 
acciones que superen la tendencia dualizadora de la propuesta de bienestar, desde una pers¬ 
pectiva de gestión intersectorial que trascienda la articulación y coordinación de recursos 
y servicios. En este sentido, todo análisis acerca de las estrategias de integración social no 
debería quedar encapsulado solo en la política asistencial, desconociendo las modificacio¬ 
nes que tendrían que procesarse en el mercado de trabajo, y en las políticas públicas en 
general, para que los objetivos planteados -que la política asistencial por sí misma no pude 
resolver- tengan mayores posibilidades de realizarse (Baráibar, 2014). 

Bibliografía 

Antía et al (2013) La renovación del sistema de protección uruguayo: el desafío de superar la dualización. En 
Revista Uruguaya de Ciencia Política, 22, 153-174. 

Baráibar, X. (2014) Entre el reconocimiento y la renuncia: posibilidades y límites de la política asistencial a 
partir de la experiencia uruguaya. Ponencia presentada en las IX Jornadas de Investigación, Docencia, 
Extensión y Ejercicio Profesional: “Transformaciones sociales, políticas públicas y conflictos emergentes 
en la sociedad argentina contemporánea”, realizadas en La Plata, Argentina, el 2-3 de octubre de 2014. 

Castel, R. (1997) La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del asalariado. Buenos Aires, Paidós. 


163 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Castel, R. (2004) La inseguridad social ¿Qué es estar protegido? Buenos Aires, Manantial. 

Castel, R. (2009) El ascenso de las incertidumbres. Trabajo, protecciones, estatuto del individuo. Buenos Aires, 
Fondo de Cultura Económica. 

Cimadamore, A. & Cattani, A. (coords). (2008) Producción de pobreza y desigualdad en América Latina. 
Buenos Aires, Colección CLACSO. Siglo del Hombre Editores. Disponible en: https://www.dropbox. 
com/s/7shab6111 o4z20d/ x%20-%20cattani.pdf ?dl=0 

Cunill-Grau, N. (2014). La intersectorialidad en las nuevas políticas sociales: Un acercamiento analítico-con- 
ceptual. En Revista Gestión y Política Pública, 23 (1), pp. 5-46. 

Dubet, F. (2006) El declive de las instituciones. Profesiones, sujetos e individuos en la modernidad. Barcelona, 
Gedisa. 

Dubet. F. (2011) Repensar la justicia socialcontra el mito de la igualdad de oportunidades. Buenos Aires, Siglo 
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Dubet, F. (2013) El trabajo de las sociedades. Buenos Aires, Amorrortu. 

Grassi, E. (2013) El Sujeto de la Política Social. Obstáculos persistentes y condiciones necesarias para el ejerci¬ 
cio de los Derechos. En Revista SER social, Brasilia, v.15, n° 33, pp. 280-300. 

Merklen, D, (2013) Las dinámicas contemporáneas de la individuación en Castel, Kessler, Merklen y Murad. 
Individuación, precariedad, inseguridad. ¿Desinstitucionalización del presente? Buenos Aires, Paidós. 

Merklen, D. Se Kessler, G. (2013) Una introducción cruzando el Atlántico, en Castel, Kessler, Merklen y Murad. 
Individuación, precariedad, inseguridad. ¿Desinstitucionalización del presente? Buenos Aires, Paidós. 

Midaglia, C. (2012) Un balance crítico de los programas sociales en América Latina. Entre el liberalismo y el 
retorno del Estado. En Revista Nueva Sociedad, N° 239,79-89. 


164 




La práctica legal del aborto en Uruguay: 

Un derecho aún en construcción 


165 


Azul Cordo 1 


“Hasta que todas las generaciones de mujeres seamos respetiidas en nuestros 
derechos, tengamos control y poder sobre nuestros cuerpos, 
autonomía sobre nuestras decisiones 
y vidas sin violencia, seguiremos en esta lucha” 2 


El escenario es complejo. Pero las mujeres abortamos igual. Lo hemos hecho con yu¬ 
yos, con sondas, con misoprostol. Solas o acompañadas. En hospitales y block quirúrgicos, 
en nuestras camas, en la letrina. Hemos enterrado. Hemos escondido. Hemos sido descu¬ 
biertas. Fuimos encarceladas. Hemos querido que se sepa. 


1 Integrante de Mujer y Salud en Uruguay - MYSU. 

2 MYSU, Comunicado a la opinión pública, 28 de mayo 2016. 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 


DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


El aborto ilegal y clandestino constituye un problema sin resolver en gran parte de los 
países latinoamericanos. Está totalmente prohibido y penalizado en Chile, Elonduras, El 
Salvador, Nicaragua, Elaití, Surinam y República Dominicana. No se permite ni cuando 
corre riesgo la vida de la mujer o cuando el embarazo es producto de una violación. En el 
resto de los estados, a pesar de que hay causales que lo habilitan, los servicios no están siem¬ 
pre disponibles ni a las mujeres se las atiende adecuadamente cuando lo requieren. 

Aunque el Relator Especial de las Naciones Unidas contra la Tortura ha declarado re¬ 
cientemente que la prohibición absoluta del aborto viola la Convención contra la Tortura 3 , 
el hecho de que una mujer solicite un aborto por haber quedado embarazada producto de 
una violación todavía genera acalorados debates y trancas médico-burocráticas en distintas 
latitudes. 

“Peleamos por la legalización del aborto porque entendimos y entendemos que el aborto 
inseguro es un problema de salud pública y una vulneración del derecho a la salud de las mu¬ 
jeres. Pero también porque la libertad y autonomía de las mujeres es sustancial para el ejercicio 
de una ciudadanía plena y condición imprescindible en la lucha por la emancipación. Pelea¬ 
mos para que los derechos sexuales y reproductivos sean entendidos como derechos humanos. 
Pero para que se concreten en la vida de las personas deben unlversalizarse las condiciones que 
permiten su ejercicio. El valor laico del Estado debe materializarse en garantizar la conviven¬ 
cia pacífica y respetuosa de los diversos sistemas de valores, asegurando que ninguna creencia ni 
religión sea impuesta”. 4 

Entre comienzos de 2013 y fines de 2015, unas 25.000 mujeres han abortado legal- 
166 mente en Uruguay, de forma gratuita y atendidas por los equipos de salud. Un logro indis¬ 
cutible de la legalización del aborto, dado que las necesidades en salud de las mujeres no 
deben resolverse en la clandestinidad sino con la seguridad de los servicios que se requieren 
para satisfacerlas. 

Estos servicios se instalaron en el marco de las prestaciones en salud sexual y reproduc¬ 
tiva y están funcionando en distintas localidades de país pero no se ha logrado aún cober¬ 
tura universal. Hay dificultades para acceder a las prestaciones porque muchas funcionan 
sólo en las capitales departamentales, faltan recursos humanos disponibles para brindar el 
servicio, la mayoría no está debidamente capacitada, hay un alto porcentaje de profesiona¬ 
les objetores de conciencia, los servicios no se difunden como se debería y las autoridades 
sanitarias tienen dificultades para fiscalizar el cumplimiento adecuado de la norma 5 . 


3 http:// www.infobae.com/ 2016/05/21/1813070-onu-la-prohibicion-absoluta-del-aborto-viola-la-con- 
vencion contra-la-tortura/ 

4 Abracinskas, L. (2016) “La lucha continúa” en Correa, S.; Pecheny, M .,Abortus interruptus. Política y refor¬ 
ma legal del aborto en Uruguay , MYSU, Uruguay, 2016, p. 17. 

5 MYSU (2015), Estado de Situación y Desafío en SSR y Aborto en Paysandú, Río Negro y Soriano, Mon¬ 
tevideo http://www.mysu.org.uy/wp-content/uploads/20l6/05/2015-Informe-Litoral.pdf 



La desinformación, el miedo, el estigma, los prejuicios y el peso del control social sobre 
las prácticas sexuales y reproductivas son significativos, con particular impacto en las muje¬ 
res con nivel educativo más bajo y que habitan en las localidades del interior del país, donde 
predomina la influencia de los sectores religiosos y actores políticos con las concepciones 
más estereotipadas sobre el rol de las mujeres en la sociedad y el aparente destino ineludible 
de ser madres (MYSU, 2012, 2013, 2014, 2015). 

“Desde que se aprobó la ley 18.987, dos mujeres murieron en abortos clandestinos, una 
en 2013 -que nunca hizo uso de los servicios legales recién instalados- y otra en 2016 -que sí 
consultó al servicio de salud, pero ya con trece semanas de gestación, y terminó abortando en 
la clandestinidad. En este último caso, la respuesta del sistema fue la estrategia de reducción 
de riesgos y daños. La usuaria retornó al sistema de salud con una infección generalizada de 
la que no pudo salvarse. También en este tiempo, fueron procesadas por el delito de aborto tres 
mujeres 6 y dos varones 7 , por haber practicado el aborto fuera de las condiciones habilitadas o, 
como en el caso del marido de la joven fallecida este año, por desconocer que al denunciar al 
médico que había realizado las maniobras abortivas, él también se implicaba como cómplice 
del ‘delito’” 8 . 

MYSU ha presentado ante el Parlamento su exigencia de quitar el aborto como delito 
en el Código Penal (actuales artículos 325 y 325 bis), con excepción de los abortos forza¬ 
dos 9 . 

“ Una niña de 11 años continuó con el embarazo producto de la violación de un hombre 
de 41 años del cual decía estar enamorada. El violadorfue a la cárcel pero a la niña no se le 
realizó el aborto a pesar que su madre lo solicitó al equipo de salud que intervino y lo reiteró 
ante la justicia. En base a criterios éticos y técnicos discutibles, los profesionales y autoridades 
de las instituciones involucradas resolvieron que el embarazo debía proseguir inclinándose por 
priorizar el deseo de tener el bebé, manifestado por la niña 10 . A comienzos de este año, fue 
procesada con cuatro años de privación de libertad una adolescente que tuvo sola su parto en el 
baño de la casa de sus padres, en una pequeña localidad del interior n . Transitó ocho meses de 
embarazo sin que la familia ni el sistema de salud lo detectara, a pesar de que hubo consultas 
médicas durante ese tiempo de gestación. La adolescentefue acusada de homicidio especialmen¬ 
te agravado porque elfeto fue hallado sin vida” 12 . 


6 http://www.elpais.com.uy/informacion/ maldonado-mujeres-prision-aborto-ilegal.html 

7 http:// noticiasfloridaonline.blogspot.com.uy/ 2016/02/ prision-para-medico-y-pareja-de-la.html 

8 Abracinskas, op. Cit. P. 19. 

9 http:/ / www.mysu.org.uy/ multimedia/noticia/mysu-entre-las-osc-que-aportan-a-la-reforma-del-codigo- 
penal/ 

10 http://ladiaria.com.uy/articulo/20 15/5/zona-de-riesgo/ 

11 http://www.subrayado.com.uy/Site/noticia/53458/investigan-caso-de-feto-sin-vida-encontrado-en-un- 
bano-en-rocha 

12 Abracinskas, op.cit. p.20. 


167 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Estos hechos y el monitoreo de los servicios dan cuenta de que persisten problemas, 
desigualdades e injusticias en el campo de los Derechos Sexuales y Reproductivos (DSR) 
que no pueden desatenderse. La respuesta del sistema aún es insuficiente, siguen sin bene¬ 
ficiarse del cambio muchas de las mujeres que siempre estuvieron más desprotegidas y el 
circuito clandestino es la única alternativa para aquellas que la ley excluye y sólo actúa para 
condenarlas. 

El sistema que genera la violencia de género está intacto y el control de los cuerpos, la 
sexualidad y la capacidad reproductiva es un territorio en permanente disputa. Lo que la ley 
IVE habilitó no siempre se puede ejecutar porque algunos médicos lo han condicionado. 
Las mujeres que necesitan abortar no pueden optar por el método para hacerlo, dado que 
las autoridades del Ministerio de Salud, a cargo de reglamentar la ley, resolvieron que el 
aborto por medicamento sería la vía. Lo que redunda en que casi no haya médicos ginecó¬ 
logos que realicen abortos, sino que prescriben la medicación abortiva. 

En el acceso a los derechos sexuales y derechos reproductivos las mujeres seguimos 
sometidas a la mezquindad de los políticos, que mantienen leyes restrictivas; a la mezquin¬ 
dad del poder médico hegemónico que hace abuso del recurso de objeción de conciencia y 
más que realizar abortos prescribe medicamento abortivo dentro de los plazos establecidos 
por la ley y deja a su suerte a las mujeres que quedan por fuera de los márgenes normativos, 
expulsándolas a un mercado clandestino que clandestinizó a su vez sus prácticas; a la mez¬ 
quindad de los antiderechos -mal llamados “próvida”- que quieren ver mujeres muertas. 

Abortar es desafiar el control y la reacción patriarcal que ejercen los poderes médicos, 
168 judicial, médico, eclesiástico, legislativo, judicial, político. También el que ejercen nuestras 
familias y/o parejas. Entornos que estigmatizan a la mujer que quiere cortar, por esta vez, el 
mandato de ser mujer-incubadora. Mujer-madre. Mujer-ser-para-otros. 

La prohibición total del aborto no impide que las mujeres aborten. De hecho, un 
reciente estudio 13 de la Organización Mundial de la Salud prueba que los países cuyas leyes 
prohíben la interrupción del embarazo no han conseguido disminuir sus tasas de aborto. 

En este punto, el movimiento feminista debe revitalizar sus alianzas con las organi¬ 
zaciones de derechos humanos y con el movimiento sindical para repensar y visibilizar los 
sentidos políticos que tienen los usos de los cuerpos feminizados. 

Debemos considerar especialmente la práctica de acompañamiento feminista que 
brindan las 40 grupas y colectivas que conforman Socorristas en Red a lo largo y ancho 
de Argentina. Y trabajar profundamente por la despenalización social del aborto, porque 
lamentablemente son las vecinas que ven a alguna mujer arrojando una bolsa negra al con- 


13 http://www.dw.com/es/no-hay-avances-en-reducci%C3%B3n-de-abortos-en-pa%C3%ADses-pobres/a- 
19250985 



tenedor o enterrando algo en el fondo de su terreno, las primeras en llamar al 911 14 , repro¬ 
duciendo y profundizando el halo del estigma que rodea a la práctica del aborto en comu¬ 
nidades y servicios de salud. 

El proceso para llegar a la ley fue largo y exigente, pero la tensión política que se des¬ 
plegó posteriormente no fue menor. Hubo que salir a defender la ley en el año 2013 cuando 
los opositores intentaron derogarla seis meses después de su puesta en marcha. Pero tam¬ 
bién habrá que seguir dando la pelea para que, ni bien existan las condiciones para hacerlo, 
la ley 18.987 sea mejorada por una versión que reconozca los derechos de las mujeres y no 
pretenda controlar nuestras decisiones. Porque una ley como la vigente, mezquina y tute¬ 
lante, en el fondo desconfía y no respeta la capacidad de las mujeres de tomar decisiones 
por y para sí mismas. 

La fuerza para el cambio deberá emanar, como lo ha sido hasta ahora, de la moviliza¬ 
ción de las organizaciones sociales y de la articulación de esfuerzos. 

Debemos agudizar los argumentos porque la lucha no terminó. 

Porque abortamos todas: ricas y pobres, pero las pobres pagan la condena social y son 
quienes se desangran en los pasillos. 


169 


14 http:// subrayado.com.uy/Site/ noticia/61045/hallan-restos-de-un-bebe-enterrados-y-calcinados-madre- 
detenida 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


“La mamografía no duele. Duele más que te saquen 
el bigote con la cera ”. 1 

Fallo histórica del Tribunal Contencioso Administrativo 

“Ya vas a tener (cáncer)” 2 fue la respuesta del Poder Médico ante la negativa de Roser- 
gurtt de realizarse la mamografía. “Es mi derecho” 3 4 , respondió. 

El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, después de cuatro años, falló en el mes 
de septiembre, exonerando a Ana Rosengurtt, de realizarse la mamografía como parte de 
los estudios necesarios para obtener el Carné de Salud, consigna Azul Cordo enel Semana¬ 
rio Brechad 

En la exposición de motivos el dictamen establece que “la limitación de derechos fun¬ 
damentales sólo puede provenir de una ley, dictada por el Poder Legislativo por razones de 
interés general, [por lo que] el Poder Ejecutivo y el Ministerio de Salud habrían extralimitado 
en el caso su parquet competencial, al actuar fuera de su ámbito de competencia, lo que tendría 
por consecuencia la nulidad de los actos regla emitidos por los órganos incompetentes ”. 5 

Expertos -consultados en el artículo citado- ponen en cuestión la utilidad de las ma- 
mografías para prevenir el cáncer de mama. De cada “mil mujeres que se someten al cribado, 
cien son perjudicadas por recibir resultados a partir de falsos positivos.” 6 

Anna decidió recurrir a la ley 18.335 7 (norma que regula los derechos y obligaciones 
170 de los pacientes y usuarios de los servicios de salud) anteponiendo un recurso de amparo 
ante el órgano competente (TCA). 

“El fallo remarca que el Estado uruguayo debe garantizar el derecho a la salud, pero no 
obligar a las usuarias a un determinado método invasivo, bajo una normativa que conside¬ 
ra a un instrumento de diagnóstico como un método de detección precoz. A su vez, destaca 
el artículo 11 de la ley 18.335 donde se establece: “El paciente tiene derecho a negarse a 
recibir atención médica y a que se le expliquen las consecuencias de la negativa para su 
salud ”.” 8 


1 Spot utilizado en Campaña publicitaria sobre el tema por parte del Ministerio de Salud Pública. 

2 Ibid. 

3 Ibid. 

4 Azul Cordo, La teta valiente , Brecha, Montevideo, 23 de setiembre de 2016, en: http://brecha.com.uy/ 
la-teta-valiente/http://brecha.com.uy/la-teta-valiente/ 

5 Ibid. 

6 Ibid. 

7 http://www.bps. gub.uy/bps/file/826l/l/ley_18335_-_pacientes_y_usuarios_de_los_servicios_de_sa- 
lud.pdf 

8 Azul Cordo, La teta valiente , Brecha, Montevideo, 23 de setiembre de 2016, en: http://brecha.com.uy/ 
la-teta-valiente/http://brecha.com.uy/la-teta-valiente/ 




Esta sentencia genera un precedente de suma trascendencia porque, por un lado, visi- 
biliza el lugar y el tratamiento que se le asigna a la mujer en relación con el discurso médico 
referido a los hombres. Para las mujeres ejercer los derechos no puede producir mayor des¬ 
igualdad de género. 

Por otro, establece la tensión necesaria para continuar discutiendo las múltiples di¬ 
mensiones que existe entre el Control Social y los Derechos Humanos. Nos parece im¬ 
prescindible avanzar en esta dirección: democratizando el debate sobre el cuerpo y sobre 
las decisiones que las instituciones estatales operacionalizan sobre la ciudadanía. Volver a 
colocar al sujeto y la sujeta en el centro implica promover otra discusión sobre los enfoques 
y los derechos. Cuestionar los mandatos, dispositivos, interpelaciones y modalidades que 
disciplinan nuestras vidas es un buen síntoma para recuperar la política desde otro sitio 
distinto al actual, como afirma Roberto Esposito “Si la metáfora organológica está en el cen¬ 
tro de la tratadística política, la enfermedad está en el centro de la metáfora. Es cierto que el 
punto de cruce entre saber político y saber médico está constituido por el problema en común 
de la conservación del cuerpo. Pero es desde la perspectiva abierta por la enfermedad que esta 
conservación adquiere una importancia central ”. 9 

Eso hizo Anna. Por un rato, recuperó la política. 


9 Esposito, R. (2002) Immunitas. Protección y negación de la vida, Madrid, Amurrurtu Editores, pág 34. 


171 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 




DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Refugiados de la Base de Guantánamo en Uruguay 


172 


L. Nicolás Guigou 1 


Introducción 

Después de los atentados del 11 de setiembre de 2011, el gobierno norteamericano 
utilizó varios lugares para detener e interrogar a supuestos terroristas en áreas fuera de su 
territorio. Uno de los espacios - si bien no el único- lamentablemente más conocido por 
los casos de abusos y torturas a los detenidos, viene siendo representado por la base militar 
estadounidense de Guantánamo, en Cuba. 

Esta base fue acondicionada como cárcel para personas que hipotéticamente habrían 
participado en redes y actividades terroristas, siendo las mismas trasladadas a dicho centro 
por medio de secuestros y detenciones ilegales en diferentes países. Sin juicio ni garantías de 
ningún orden y sometidos a múltiples abusos que fueran oportunamente denunciados por la 
comunidad internacional y las organizaciones de derechos humanos, algunos de los “presos 
de Guantánamo”, como así se los llama, lograron su liberación después de más de una década 
de detención ilegal, obteniendo la condición de refugiados en segundos países. 

Uruguay fue uno de los países que les otorgó el régimen de refugio a seis expresos de 
Guantánamo, y después de las tratativas del caso con el gobierno de los Estados Unidos, los 
mismos arribaron a la capital uruguaya de Montevideo en diciembre de 2014. 

Los seis hombres que llegaron al Uruguay fueron: Adnan Anham, Ali Hussain Shaa- 
baan, Omar Mahmoud Faraj, Abdul Bin Mohammed Abis Ourgy, Mohammed Tahanma- 
tan, y Jihad Diyab. Cuatro de ellos son sirios, uno tunecino y el otro palestino 

Los refugiados de Guantánamo en Uruguay 

El proceso de integración de los refugiados provenientes de Guantánamo a la sociedad 
receptora ha sido complejo. Si bien el Uruguay presenta una amplia tradición en la temática 
del refugio en términos generales, no resulta así para el caso del tipo de refugio estatalmente 
orientado, motivo éste que colaboró a generar un conjunto de dificultades que perviven 
hasta el momento con algunos de los miembros del grupo proveniente de la base norte¬ 
americana en Cuba. 

Desde el 7 de diciembre de 2014 que llegaron al Uruguay Adnan Anham, Ali Hus¬ 
sain Shaabaan, Ornar Mahmoud Faraj, Abdul Bin Mohammed Abis Ourgy, Mohammed 


1 Prof. Tit. Universidad de la República, Uruguay. Coordinador del Departamento de Ciencias Humanas y 
Sociales. Facultad de Información y Comunicación. Director Antropología Social. Facultad de Humanidades 
y Ciencias de la educación. 



Tahanmatan, y Jihad Diyab, los mismos se volvieron una temática central en los medios 
de comunicación nacionales -y también internacionales-, generando una sobre exposición 
social y mediática innecesaria. 

Las secuelas de largos períodos de prisión vividos por los recién llegados, las dificulta¬ 
des estatales para dialogar con un grupo que porta diferencias culturales notorias y tiempos 
específicos de interlocución con un contexto socio-cultural distinto, las demandas hacia el 
gobierno uruguayo referidas a su inserción laboral y social, sumadas a éstas las expectativas 
en algunos casos por reencontrarse en este país con sus familias después de años de separa¬ 
ción, han venido generado un conjunto de tensiones de diferente tono. 

Es de destacar que pese a las diversas ayudas del gobierno nacional, el apoyo de la 
central sindical uruguaya PIT-CNT y de grupos de la sociedad civil, faltó claramente un 
equipo profesional de seguimiento y contención de los expresos de Guantánamo. 

No fueron consideras en profundidad los efectos de largos período de encierro, ais¬ 
lamiento y tortura vividos por estos ex detenidos, ni tampoco las expectativas que traían 
al llegar al Uruguay. El proceso de adaptación a la sociedad nacional, tanto como el trata¬ 
miento y eventual reversión de al menos parte de las secuelas de las experiencias traumáti¬ 
cas sufridas, fueron minimizados por el gobierno, debiendo este grupo diseñar sus propias 
estrategias al respeto. Hubo por parte del gobierno una escasa o nula articulación con or¬ 
ganizaciones de derechos humanos y de la sociedad civil con experiencia en situaciones 
de refugio y del post-trauma producto del encierro prolongado y a la aplicación de malos 
tratos y torturas, lo cual derivó en diferentes niveles de improvisación que no hicieron más 
que colaborar a que los eventuales conflictos aumentaran. 

En abril de 2015, algunos de estos refugiados protagonizaron durante más de veinte 
días una protesta frente a la Embajada de EEUU en Uruguay, exigiendo una indemnización 
por parte del gobierno norteamericano por haber sufrido años de prisión sin haber sido 
condenados por ningún cargo. 

Asimismo, exigían al gobierno nacional mejores condiciones económicas y de instala¬ 
ción en el país, comunicación más fluida con sus parientes en el extranjero y tratativas para 
traer a éstos al Uruguay. 

El conflicto fue resuelto a través de diferentes contactos entre el gobierno uruguayo 
y los expresos de Guantánamo, lográndose destrabar esta situación de protesta. A partir 
de este episodio inicial, se fue conformando mediáticamente una mala imagen pública en 
la cual la palabra “desagradecidos” se volvió un lugar común para referirse a los expresos, 
situación negativa que otros acontecimientos vinieron también a alimentar y que opacaron 
en buena parte aquellos casos de reinserción social y laboral bien sucedidos. 

Dos de los seis refugiados que contrajeron matrimonio con uruguayas, fueron denunciados 
por las mismas por violencia doméstica, interviniendo la justicia y tomando medidas de diferen¬ 
te índole para proteger a las víctimas. Ambas situaciones, que terminaron en la separación de los 
cónyuges, fueron ampliamente cubiertas por medios nacionales e internacionales. 


173 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


174 


A esta situación se sumaron los constantes reclamos de un apoyo más adecuado y una 
mejor articulación con las autoridades gubernamentales, en lo referido a su situación eco¬ 
nómica, laboral y particularmente familiar, dado que parte de ellos esperaban que el gobier¬ 
no hiciera las debidas gestiones para encontrarse con sus familias en Montevideo. 

Diferentes dilaciones e incumplimiento por parte del gobierno referidas a las condi¬ 
ciones habitacionales y particularmente al eventual reencuentro con sus familias, adiciona¬ 
do a esto la falta de información adecuada que colaborase a su inserción y a la proyección 
de un futuro cierto en el Uruguay, el escueto apoyo económico, la ya citada ausencia de 
un seguimiento y respaldo profesional, las desacertadas opiniones de autoridades guber¬ 
namentales sobre el comportamiento de parte de estos refugiados, hasta el conjunto de 
especulaciones públicas y mediáticas sobre la apertura de mercados norteamericanos a pro¬ 
ductos uruguayos como resultado de la admisión de los ex detenidos en territorio nacional, 
generaron, por veces, una atmósfera insostenible. 

El resultado general ha sido que el gobierno terminó culpabilizando a los propios refu¬ 
giados del conjunto ya descrito de errores y omisiones cometidos desde las esferas oficiales, 
dando por cancelada cualquier clase de futura colaboración con la comunidad internacio¬ 
nal en caso de que se den situaciones similares a la presentada. 

Con todo, el punto más álgido en el panorama actual está centrado en el refugiado Ji- 
had Diyab, quien venía llevando hace más de dos meses una huelga de hambre reclamando 
el rencuentro con su familia y la posibilidad de irse del Uruguay, país que no habría cumpli¬ 
do con otorgarle condiciones de vida adecuadas, acorde a sus múltiples declaraciones. 

De acuerdo al grupo que acompañó a Jihad Diyab en su huelga y a fuentes locales de 
prensa, éste habría puesto fin a la misma el 21 de octubre de 2016, iniciando un plan de 
nutrición para recuperarse. 

Dicha decisión fue tomada en función de un conjunto de negociaciones externas al go¬ 
bierno uruguayo que habrían permitido encontrar un país que recibiera a Jihad Diyab, cum¬ 
pliéndose por tanto su anhelo de dejar el Uruguay. La noticia surgió en medio de una situa¬ 
ción que parecía desembocar en un desenlace trágico, ya que los mediadores del gobierno se 
habían retirado del diálogo con Jihad Diyab y no parecía arribarse a solución alguna. 

El 9 de setiembre de 2016, durante el transcurso de la huelga de hambre, organizacio¬ 
nes de derechos humanos y medios de prensa, publicaron un comunicado reclamando al 
gobierno uruguayo que asumiera en todas sus dimensiones “...la protección del ciudadano 
sirio Jihad Diyab que se encuentra bajo responsabilidad del Estado, que cuide de su salud y 
le asegure su derecho a elegir dónde vivir.” (Semanario Brecha, 9.9. 2016). 

En el comunicado emitido se expresa la situación de Jihad Diyab señalando que “... su 
estado de salud, producto de las torturas recibidas en la cárcel clandestina estadounidense 
de Guantánamo, le dificulta a Diyab asumir un trabajo que le permita mantener con un 
mínimo de dignidad a su numerosa familia, en el caso de que finalmente ésta viniera a Uru- 



guay. Cuando en los próximos meses el Estado uruguayo deje de dar la ayuda económica 
prevista para él y los otros cinco refugiados rescatados de Guantánamo, quedará absolu¬ 
tamente desprotegido, en gran parte debido al abandono en que fue dejado a lo largo de 
todos estos meses por las autoridades uruguayas.” (Semanario Brecha, 9.9. 2016). 

Asimismo, el comunicado hacía referencia a la deportación de Jihad Diyab desde Ve¬ 
nezuela al Uruguay, después de un período de detención en Caracas. 

En la búsqueda de poner reunirse con sus familiares y procurar otro país de residencia, 
Jihad Diyab salió del Uruguay, pasando por la frontera terrestre hacia el Brasil y llegando 
en ómnibus a Venezuela. 

En junio de 2016 el Ministerio del Interior de la República Oriental del Uruguay con¬ 
firmaba el pasaje de Jihad Diyab por la frontera hacia el Brasil, situación que fue amplia¬ 
mente cubierta por la prensa de ese país, colocando una señal de alarma que inclusive llegó 
a líneas áreas, ya que se presentaba a Diyab como a un terrorista peligroso. Jihad Diyab fue 
encontrado y detenido en Venezuela a finales de julio, cuando se presentó ante el Consula¬ 
do uruguayo en ese país, intentando tramitar su salida a Turquía y lograr el encuentro con 
su familia. Fue detenido por el Servicio Bolivariano de Inteligencia (Sebin) y deportado al 
Uruguay en la última semana de agosto de 2016. 

En Venezuela, estando detenido, comenzó su huelga de hambre, para que lo llevaran a 
Turquía con su familia y no volver al Uruguay. Esta huelga continuó después de su depor¬ 
tación, en el propio Uruguay, hasta su reciente finalización. 

El futuro de los presos de Guantánamo 

La situación de los refugiados provenientes de Guantánamo en el Uruguay, el con¬ 
junto de protestas generadas por este grupo y particularmente la situación vivida por Jihad 
Dyab, conjuntamente con nuevas liberaciones de presos que se vinieron dando durante este 
año bajo la Administración Barak Obama, fueron instrumentalizada políticamente por 
parte de algunos sectores del Senado y la Cámara de Representantes del Congreso de los 
EEUU favorables al mantenimiento de Guantánamo como centro de detención. 

Oponiéndose a continuar el proceso de liberación de presos que venía desarrollando 
el Presidente Barak Obama durante el año 2016, y viendo dicho proceso como un riesgo 
para la seguridad nacional, la Cámara de Representantes del Congreso de EEUU aprobó 
la resolución HR 5351, impidiendo así nuevas liberaciones hasta que asuma la próxima 
Administración. 

El destino de las decenas de presos que aún se encuentran en Guantánamo parece en 
la actualidad depender más de variables políticas internas al gobierno de EEUU, que de la 
reglamentación que rige a la comunidad internacional en términos de derechos humanos, 
situación que hace impredecible el futuro de los detenidos en este centro de detención ilegal. 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


176 


Institución Nacional de Derechos 
Humanos y Defensoria del Pueblo 



La Institución Nacional de Derechos Humanos y 
Defensoria del Pueblo de Uruguay hace un llamado 
público por la situación del Sr. Jihad Diyab 

La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoria del Pueblo de Uruguay 
hace un comprometido llamado al Estado uruguayo, a todas las instituciones internacio¬ 
nales con sede en Uruguay, a los representaciones diplomáticas en el país, a los líderes po¬ 
líticos, sociales y religiosos, por razones de protección a la vida, al estatuto de refugiado y 
por razones humanitarias, a extremar todos los esfuerzos para que el Sr. Jihad Diyab pueda 
encontrar a la mayor brevedad posible un tránsito para salir del país y llegar a un destino 
que le permita vivir en paz con su familia. 

El Sr. Dijab ha manifestado que agradece la ayuda del Estado uruguayo para lograr 
su estadía en el país en calidad de refugiado. Sin embargo ha expresado que las diferencias 
culturales, su numerosa familia y sus limitaciones físicas le imposibilitan vivir en Uruguay 
con un proyecto de vida libre y estable. 

Jihad Diyab es un hombre joven que tomó la decisión de iniciar una huelga de ham¬ 
bre seca en pos de conseguir la reunificación familiar en un país árabe. Es esa una decisión 
personalísima. Sin embargo en pos que desista de esta decisión acorde al mejor trato al refu¬ 
giado y a la protección de su vida e integridad, es su derecho conocer si existen documentos 
firmados sobre las condiciones de su estadía en Uruguay en calidad de refugiado, así como 
que no tiene ningún impedimento para salir del territorio nacional y que no existió ni 
existe condicionamiento que le dificulte ser aceptado por un país árabe en igual o mejor 
estatus, independiente de la voluntad del país o países en cuestión. 

Asimismo hace un llamado a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas 
para los Refugiados, para que en cumplimiento de su mandato proteja al Sr. Dijab, salva¬ 
guarde sus derechos y su bienestar, encuentre lo más rápidamente soluciones estables dado 
su delicado estado de salud y encuentre el reasentamiento en otro país. 

Consejo Directivo 
7 de octubre de 2016 




La policía mató a un adolescente en Marconi: 
territorios, jóvenes y castigo en Uruguay 1 


177 


Nilia Viscardi 2 


Violencia, seguridad y abuso policial 

En mayo de este año, un caso de abuso policial tuvo lugar en el barrio Marconi, llevan¬ 
do a la muerte a un adolescente de 16 años. Así lo informaban los medios: 

todo se inició luego de que dos personas le robaron la moto a un hombre que circulaba 
por la calle Galvani y Barquisimeto. Un móvil policía advirtió la rapiña y tras perseguir a dos 
jóvenes que iban en moto se produce un tiroteo. De acuerdo a información que maneja la 
Policía, de la moto disparan a los uniformados, que repelen la agresión hiriendo de muerte a 


1 Agradezco muy especialmente las contribuciones de Ricardo Viscardi y Framjois Jacottet a este texto. 

2 Docente e investigadora en la Universidad de la República, compartiendo funciones entre la Facultad de 
Humanidades y Ciencias de la Educación y la Facultad de Ciencias Sociales. Integrante del Sistema Nacional 
de Investigadores. Magíster y Doctora en Sociología por el Instituto de Filosofía y Ciencias Humanas de la 
Universidad Federal de Río Grande do Sul. 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 





DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


178 


B.G, adolescente de 16 años. En el mismo tiroteo hieren a otro joven, que luego fue trasladado 
a la policlínica de Capitán Tula. La Policía se incautó de un arma de fuego. La víctima del robo 
tiene 38 años. 3 ” 

Los sentimientos que provocaron las imágenes del Marconi en mayo de este año pro¬ 
bablemente sean muy desencontrados. Tal vez oscilen entre la banalización del espectáculo 
de la violencia en los barrios como eje del informativo, el temor frente a la actuación poli¬ 
cial, la indignación por las injusticias y el dolor del homicidio de un adolescente. Aunque 
resulte controversia!, varios elementos sugieren que la ira desatada en el barrio alimentó 
más la lógica del espectáculo que la del esclarecimiento de los hechos. El clamor por la in¬ 
justicia, la indignación por las sistemáticas discriminaciones deben ser defendidos porque 
así lo requiere la muerte de Bruno, víctima de un acto de brutalidad policial. 

Pero el esclarecimiento no lo requiere únicamente Bruno. También todos aquellos 
adolescentes, jóvenes, trabajadores y vecinos que, de un lado y otro del mostrador, sufren 
la violencia. También lo requiere una sociedad tomada por la ilusión del orden 4 que puede 
caer en el riesgo de moralizar la relación con la violencia recordando que existen ciudada¬ 
nos “buenos y malos” y disculpando los excesos de poder de la policía o la inacción de la 
justicia 5 en las acciones indebidas de los que eligen infringir la ley. Es que se corre el riesgo 
de que en esa misma sociedad la flexibilización de la norma bien desemboque en la inse¬ 
guridad jurídica en tanto la naturalización de estos escenarios no parece el anticipo de un 
control preventivo, sino de una escalada de la violencia social. 

Es preciso denunciar las dinámicas violentas del castigo cuando sus expresiones des¬ 
medidas recaen en los adolescentes y jóvenes que viven en los barrios más pobres, aquellos 
mismos barrios surcados por una violencia mayor a la de los más acomodados. De lo contra¬ 
rio, una suerte de amortiguación del conflicto permitirá poner paños fríos a la indignación, 
como si ello abriera paso a una auténtica pacificación de los vínculos dañados cada vez que 
la desigualdad se expresa en violencias y muertes. Esta ilusión del orden que se manifiesta 
cuando los “sucesos violentos” pasan del espectáculo al olvido, alimenta la territorializa- 
ción de las desigualdades, fortalece la banalización de la violencia que le toca vivir a los 
más miserables y alimenta aquellas representaciones para las cuales el castigo y el aumento 
de la población encarcelada, se trate de adolescentes o de adultos, pueden alcanzar alguna 
eficacia concreta en pos de disminuir la violencia social. 

Las muertes de jóvenes en manos de la policía, en este contexto, alimentan solidarida¬ 
des en falta, explosiones mediáticas seguidas de amnesias colectivas y excesos de poder si- 


3 http://www.subrayado.com.uy/Site/noticia/5651 1/graves-incidentes-en-el-marconi-un-delincuente- 
abatido -y-otro -herido 

4 Harcourt, Bernard (2006). «L’illusion de lordre: Incivilités et violences urbaines: tolérance zéro?» Édi- 
tions Descartes, Paris. 

5 Guemureman, Silvia (2015). “Adentro y afuera. Juventudes, sistema penal y políticas de seguridad”, Grupo 
Editor Universitario, Buenos Aires. 



[enriados. Por ello, la memoria debe activarse recordando que la relación del estado urugua¬ 
yo con los jóvenes ha sido violenta y continúa siéndolo. Represora cuando se insurgieron 
políticamente, la tortura y muerte de sediciosos y subversivos que focalizó en los jóvenes 
la descarga de una violencia estatal insospechada en los años setenta daña aún a nuestra 
sociedad 6 al verse moralmente aceptada cuando recae sobre los malos de hoy: los delin¬ 
cuentes. Alteridad absoluta, cuesta salir de la dinámica de la defensa propia cuando se trata 
de esclarecer minuciosamente la situación que ocasionó el abuso policial. ¿Cómo evitar la 
correría policial atrás de un “presunto delincuente” cual si fuera una caza humana? ¿Cómo 
pensar las emociones que tal hecho provoca y repensar nuestras dinámicas de respuesta y 
prevención de la violencia y el delito que no recaigan en el castigo y la represión? ¿Cómo 
explicar que la acción de los medios, muy a su pesar, no colabora en instruir a la población 
sino en atizar la violencia social ? ¿Cómo lograr que el Estado no se convierta en el justiciero 
(pistolero) de la desigualdad? 

Un país que tiene miedo 

Esta escena de violencia letal no es local. Es, por el contrario, tan latinoamericana 
como global. Porque ocurre que la policía mata adolescentes y jóvenes en situaciones en las 
cuales el uso de la fuerza y de armas de fuego en una persecución a presuntos delincuentes 
en las calles de la ciudad son difíciles de esclarecer. Es claro que cuando se piensa en las “ca¬ 
lles de la ciudad” no se alude a la realidad de los barrios pobres de Montevideo en los que se 
habla usualmente de “intervenciones” (en territorio) respecto de las políticas sociales y de la 
llegada del Estado. En ellos, la manifestación de la violencia estructural es puesta en escena 
de forma sistemática mucho menos a instancias de un llamado a la solidaridad, que bajo las 
dinámicas que prevalecen en la construcción cotidiana de las noticias en los medios de ma¬ 
sivos de comunicación. Es así que la crónica del conflicto, la violencia, el accidente, el dolor 
y las reacciones de los vecinos del barrio alimentan las miradas que naturalizan la violencia 
en los barrios pobres. Es que “una vez más”, en el Marconi, sucedieron hechos de violencia. 

Ahora, ¿de qué violencia hablamos ? Sabemos que el Uruguay continúa siendo un país 
con bajos niveles de violencia en términos comparativos a nivel regional y mundial. Si en 
el mapa global América Latina y el Caribe se destacan por sus altas tasas de homicidio, 
Uruguay continúa exhibiendo bajos niveles de violencia. En América Latina cuatro países 
-Brasil, Colombia, México y Venezuela- concentran el 25% de los homicidios a nivel mun¬ 
dial. Pero mientras en el Cono Sur -Argentina, Chile y Uruguay- las tasas de homicidio se 
aproximan a los valores de Europa, al norte de la región -Venezuela y Colombia- las tasas 
son similares a las de centroamérica 7 . 


6 Sanseviero, Rafael (2010). “Angustias del buen padre de familia y esos extraños nuestros de cada informa¬ 
tivo”. En: Mallo, Susana; Viscardi, Nilia “Seguridad y miedos. Qué ciudadanía para los jóvenes ?” FCS-UDE- 
LAR, AA Impresos, Montevideo, p. 107-114. 

7 Cano, Ignacio; Rojido, Emiliano (2016). “Mapeo de Programas de Prevención de Homicidios en América 
Latinay el Caribe”. Laboratorio de Análise da Violencia, Fórum Brasileiro de Seguranza Pública. http://insyde. 


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REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


180 


Región de contrastes, si la tasa de homicidios en Uruguay se sitúa en torno a 8 cada 
100.000 habitantes, la de países como Venezuela se aproxima a 60 cada 100.000 habitantes 
y la de Colombia es de 26 cada 100.000 habitantes. Pero lo interesante es observar lo que 
ocurre desde los sentimientos colectivos y los temores. Ocurre que países que presentan 
bajos niveles de violencia relativos se sienten muy inseguros. Nuestro país es un caso muy 
significativo en ese sentido ya que para el 36% de los uruguayos el de la delincuencia es el 
principal problema 8 . En el contexto latinoamericano, si nos regimos por las mediciones del 
latinobarómetro, al año 2013 nos supera únicamente Venezuela con 47% de su población 
preocupada por la delincuencia. 

Sabemos que el sentimiento de inseguridad ancla en dinámicas que estructuran la per¬ 
cepción de la realidad a través de claves que no tienen que ver, estrictamente, con los niveles 
de violencia 9 . Según la literatura es, efectivamente, en los países más seguros en los cuales el 
sentimiento de inseguridad es mayor 10 y Uruguay ratifica esta lógica 11 . Ello parece explicarse 
por la memoria del pasado reciente. Un país pacífico -y por tanto integrado-, es tensionado 
por el aumento de los hechos de violencia. A ello se agregan las modalidades que operan 
en Uruguay respecto del rol de los medios masivos de comunicación en la construcción de 
las noticias en general y, en particular, de aquellas vinculadas a adolescentes y jóvenes. En 
esta línea cabe destacar, por ejemplo, que en el período posterior a la aprobación del código 
de la Infancia y la Adolescencia, aumentó la difusión de noticias de violencia en las que 
aparecían adolescentes y jóvenes 12 . En este aumento de exposición se produjo una muta¬ 
ción. Si bien al año 2004 en el conjunto de las noticias los adolescentes y jóvenes aparecían 
mayormente como víctimas, al año 2009 en el total de las noticias aparecían mayormente 
como victimarios. 

Es verdad que el tipo de noticias difundidas responden a una modalidad de delito 
existente que suele se protagonizada mayormente por adolescentes y jóvenes (la rapiña). El 
problema, es que en el conjunto de los delitos y violencias, los adolescentes y jóvenes con- 


org.mx/portfolio/mapeo-de-programas-de-prevencion-de-homicidios-en-america-latina-y-el-caribe/ 

8 Según el Latinobarómetro (2013). Le siguen a la delincuencia por el desempleo (12%), los problemas de la 
educación (10%), la situación y los problemas de la política (6%), el consumo de drogas (5%), la economía, los 
problemas económicos y financieros (5%), la violencia ocasionada por pandillas (5%), los problemas en la salud 
(3%) y otras razones sin especificar (6%). (http://www.latinobarometro.org/documentos/LATBD_INFOR- 
ME_LB_2013.pdf) 

9 Kessler, Gabriel (2009). “El sentimiento de inseguridad”, S XXI, Buenos Aires. 

10 Castel, Robert (2006). “La inseguridad social ¿Qué es estar protegido?” El manantial, Buenos Aires. 

11 Bayce, Rafael (2010). “Creando inseguridad: modelo para la construcción social de la desmesura”. En: 
Mallo, Susana; Viscardi, Nilia “Seguridad y miedos. Qué ciudadanía para los jóvenes?” FCS-UDELAR, AA 
Impresos, Montevideo, p. 107-114p. 21-72. 

12 Barbero, Marcia; Viscardi,Nilia (2012). “Violencia y juventud en la prensa uruguaya: seis años de prensa, 
seis años de construcción de la realidad”. En “Conflitos sociais e perspectivas da paz “. Tomo Editorial, Porto 
Alegre, pp. 163-186. 



tinúan siendo apenas un pequeño grupo responsable y, además, su participación en el caso 
de los adolescentes siempre se vincula con procesos del mundo adulto 13 . 


Una violencia desigual 

Los hechos acontecidos en el Marconi dan cuenta del crecimiento de los niveles de 
violencia del país y de sus modalidades de conformación 1 ' 1 . Aumentó la violencia desde los 
años noventa y lo hizo mostrando un conjunto de dualidades que el caso de Marconi revela 
a la perfección. Primero, porque la violencia -como el dinero- se distribuye desigualmente 
y la mayor seguridad relativa del país no lo es de todos sus habitantes. Si mapeamos los ba¬ 
rrios de la ciudad de Montevideo siguiendo dos criterios, el de la violencia y el de la carencia, 
encontramos que donde las privaciones materiales son mayores, mayor es la probabilidad 
de ser víctima de violencia. Se conforma así otra fuente de desigualdad estructural 15 . 

Asimismo, si bien algunos delitos son cometidos por adolescentes y jóvenes, son los 
jóvenes pobres los que sufren la mayor parte de las violencias interpersonales y delictivas, 
de los abusos por parte del mundo adulto y de las instituciones, y esto incluye aquellas 
que son de responsabilidad de la policía. Pues son los adolescentes y jóvenes las grandes 
víctimas de la desprotección económica y social, de la violencia doméstica y del destrato en 
las instituciones 16 . Es por ello que el abuso policial, una de las fuentes de violencia letal de 
América Latina, ocurre en barrios como el Marconi y golpea en adolescentes como Bruno. 
Por ello es que la policía, solicitada como brazo protector del Estado, suele golpear con 
mayor dureza en estos barrios y mostrar allí su faceta más violentamente represora, cuando 
no homicida. 

El 27 de mayo, cuando “los hechos del Marconi” -y ya no la violencia policial- habían 
acaparado la atención de la prensa y de la sociedad, la indignación de los vecinos se tornó 
tan violenta como la muerte de Bruno y la exclusión que sufren 17 . Un ómnibus fue in¬ 
cendiado, un médico atacado, ocurrieron enfrentamientos con la policía y varias personas 


13 Moras, Luis Eduardo (2016). “Los enemigos de la seguridad. Desigualdad y privación de libertad adoles¬ 
cente” FCU, Montevideo. 

14 Según Mosteiro, et al. (2015) la tasa de hurtos y rapiñas no superaban la franja de entre 5 y 10 cada 100.000 
al año 1985. Al año 2013 la de hurtos es próxima a 25 cada 10.000 habitantes y la de rapiñas algo inferior a 50 
cada 100.000. Ver: Mosteiro, Pate Mosteiro, Mariana; Samudio, Tamara; Paternain, Rafael; Salamano, Igna¬ 
cio; Zoppolo, Guillermo; Tomasini, Mauro. “Adolescentes, jóvenes y violencia policial en Montevideo. Una 
aproximación descriptiva” En: “Cuadernos de Ciencias Sociales y Políticas Sociales No.6. SERPAJ, IELSUR, 
Facultad de Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Ministerio de Desarrollo 
Social. Montevideo. 

15 Riella, Alberto; Viscardi, Nilia (2002) “Mapa Social de la Violencia en la Ciudad de Montevideo: una 
aproximación a los escenarios sociales de la violencia urbana”. En: Mazzei, Enrique (Comp.) “El Uruguay desde 
la sociología”, Departamento de Sociología, FCS, Montevideo, p. 183-197. 

16 Arroyo, Alvaro; De Armas, Gustavo; Retamoso, Alejandro; Vernazza, Lucía (2012) “Observatorio de los 
Derechos de la Infancia y la Adolescencia en Uruguay 2012” UNICEF Uruguay, Montevideo. 

17 http://www.espectador.com/sociedad/174538/el-barrio-marconi-entre-el-estigma-y-la-esperanza 


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DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


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resultaron heridas. La escalada de ira se alimentó de las tensiones que se viven en barrios po¬ 
bres. Y esta ira se explica por los sentimientos que, en esos barrios, provocan la combinación 
de carencia, estigma y lucha por la sobrevivencia. 

Víctimas de la sobreexposición mediática y de los prejuicios que sobre la pobreza re¬ 
caen, la búsqueda de respeto 18 y reconocimiento toma caminos que pueden escindir las 
solidaridades del barrio. Los vecinos que trabajan intentan deslindarse de los que infringen 
la ley. Pues a la victimización que sufren por la carencia, le suman la revictimización de que 
son objeto en una sociedad en la que la violencia tanto es noticia como espectáculo que 
pulsa a instancia de los niveles de rating de la audiencia. Las emociones que provocan las 
puestas al aire de imágenes y filmaciones de violencias cometidas por habitantes de barrios 
pobres -explicada por las tecnologías de la vigilancia en espacios públicos- alimenta día a 
día la creencia de que son los jóvenes pobres los que causan el delito. Y de que únicamente 
ellos, y porque así lo eligen en el mar de falta de opciones de la carencia, lo causan. Por eso 
mismo, puede algún funcionario policial entender que hace justicia cuando los persigue 
con saña. 

Y esta certeza no se alimenta de las cifras, sino de las emociones causadas por las imᬠ
genes. Pues para el conjunto restante de los delitos protagonizados por todos los sectores 
sociales -por los transportistas, los comerciantes, los padres de familia, los dueños de em¬ 
presas, los profesionales, los trabajadores, los que evaden impuestos y participan de las redes 
del delito económico organizado o de la trata de blancas, para los que explotan sexualmente 
a mujeres, niños y adolescentes, para los abusos policiales o las violencias institucionales, 
hay muy pocas cámaras disponibles. Y esto es un problema ya que, parafraseando a Ramo- 
net, podemos decir que en este punto la máxima es que si no lo veo, no lo siento, y si no lo 
siento, no existe. 

“¿Qué es lo verdadero? ¿Las circunstancias que hacen que se produzca ese acontecimiento o las 
lágrimas que caen de mis ojos y que son, realmente, materiales y concretas? Y, además, como 
mis lágrimas son verdaderas yo creo que lo que he visto es verdadero. Y resulta evidente que 
se trata de una confusión que la emoción puede crear a menudo y contra la cual es muy difícil 
protegerse. 19 ” (Ramonet, 1998, p. 35). 


Territorios vulnerables y control policial 

La hiperreducción de la realidad al problema del “aumento del delito y de la violencia” 
genera así una mirada que parece cristalizar en la crueldad y el odio de la violencia que recae 
sobre Bruno. Las dinámicas de esta inseguridad creciente son las que obligan a reflexionar 
sobre la naturaleza de la violencia letal y sus manifestaciones. Debemos asumir que la muer¬ 
te ocurrida en Marconi alimenta de conjunto de un fenómeno sistemático que es aquel de 


18 Bourgois, Philippe (2010) “En busca de respeto. Vendiendo crack en Harlem”, siglo XXI, Buenos Aires. 

19 Ramonet, Ignacio (1998). “La tiranía de la comunicación”, Debate, Madrid. 



las muertes de jóvenes pobres en manos de la policía y que constituyen una de las modali¬ 
dades de violencia homicida que es fuente de hoy 20 . 

“Aquello que la literatura ha colocado como rasgo saliente, es decir, que los jóvenes (varones) 
pobres de las periferias urbanas son los más sometidos a la violencia física, la vigilancia constan¬ 
te y el control territorial, obtiene amplia verificación para la realidad uruguaya. En efecto, esta 
investigación revela que hay un volumen importante de intervenciones diarias de la Policía so¬ 
bre adolescentes y jóvenes, en especial en la vía pública. Además, un porcentaje significativo de 
los mismos son intervenidos de forma frecuente, lo que reafirma la idea de la focalización.” 21 . 

La consolidación de territorios vulnerables a la violencia en los cuales la acción del 
Estado se reclama sistemáticamente muestra también la dualidad del mismo. Es dual en 
tanto es insuficiente la presencia de docentes y médicos aunque lleguen. Es cruel en tanto 
se necesita de la protección de la policía y de la prevención de la violencia y del delito más 
que de su castigo y sus excesos de poder. “El Marconi” concentra la carencia, la falta de em¬ 
pleo formal, la estigmatización de sus habitantes pobres, el vínculo pendular con un Estado 
que protege débilmente y a la vez castiga duramente, la hipervisibilización de la violencia 
vivida en los medios masivos de comunicación, la precariedad del transporte y la vivienda, 
la falta de oportunidades para los jóvenes y la concentración de dinámicas delictivas suma¬ 
das a años de empobrecimiento y crecimiento precario de la ciudad y sus servicios. Y es en 
barrios como Marconi en que las investigaciones confirman que los intercambios de los 
jóvenes con la policía están marcados por una presencia relevante de violencia física y ver¬ 
bal. En ellos, son los varones y los mayores de 18 años los más intervenidos por la Policía en 
acciones cuya violencia se hace más frecuente a medida que aumenta la edad. Los eventos 
acontecidos en mayo en el Barrio Marconi cristalizan todas estas dinámicas. 

“Dos vecinos lo vieron todo, la muerte de un joven de solo 16 años. Uno de ellos cuenta que 
venía doblando en la esquina de Nogueira y Trápani cuando una moto casi lo choca. En ese 
momento escuchó un tiro que le partió el casco al conductor de la moto, provocó que el vehí¬ 
culo chocara contra el cordón y se desplomara en el suelo frente a una plaza con niños. El poli¬ 
cía disparó a dos metros de donde estaba este vecino con su camioneta, mientras el patrullero 
todavía estaba en movimiento. Inmediatamente el vehículo de donde provino el disparo se 
detuvo. Bajó un policía de lentes que le voló el casco de una patada y escupió la cara del joven, 
Bruno, que a esa altura ya estaba muerto. Luego le pegó dos tiros más para remarcar su hazaña, 
y también dos tiros a Ignacio, que había quedado debajo de la moto. El otro vecino relata que 
el policía dijo “¿te gusta rastrillar?”, y que luego se sacó los lentes y se reía, “era el único que se 
reía”. Ahí se acercó el otro oficial, tanteó el cuerpo y le hizo señas de que ya estaba muerto. “El 
tipo estaba mal”: amenazaba a la gente que se acercaba al lugar, y a otro vecino le dijo “metete 
para adentro que te tiro”; también preguntaba al resto: “¿quieren terminar igual?”. Como el 
policía estaba desacatado, lo metieron en la camioneta y no salió más. “En el momento no hubo 
voz de alto, los quemó de una”, comentan los dos vecinos. “No fue un procedimiento, fue una 


20 Cano, Agustín; Rojido, Emiliano (2016), Op. Cit. 

21 Mosteiro, et al. Op. Cit., p. 76. 


183 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


ejecución”, valoran. Y no son ellos dos los únicos que mencionan cómo el policía daba patadas 
a los jóvenes, ni los insultos que repetía a cualquiera que se le cruzara 22 .” 

La idea de que son los adolescentes y jóvenes (pobres) los enemigos de la seguridad 23 
se conjuga con las dinámicas propias del trabajo policial que prioriza el control y el castigo 
al amparo de los pedidos que piensa en la seguridad como en la mano dura. Reeditando la 
separación entre “hombres de bien” y “hombres de mal”, el estigma que recae en los jóvenes 
y en el barrio parece alimentar un horizonte cultural en el cual las prácticas de la organiza¬ 
ción policial son ajenas a la opinión pública. Por ello, la gravedad de la muerte de Bruno 
está en el giro que desplaza el foco del abuso policial a los disturbios en el barrio. 


Memoria y reparación 

“Según abandonamos los barrios pobres y nos acercamos al centro de Montevideo es menos 
frecuente esta reutilización en clave penitenciaria de los nodos represivos de la dictadura.” 2 "* 

La violencia policial es una práctica que alimenta el horizonte de ilegalidades e in¬ 
justicias que una sociedad sufre y que es tan intolerable como el delito que se denuncia. 
No obstante, el seguimiento de los hechos sugiere que este desplazamiento operado en la 
construcción de la noticia termina por silenciar la letalidad de la violencia policial sin per¬ 
cibir que la flexibilización de las reglas y de los principios jurídicos relativos a los derechos 
humanos abre paso a una inseguridad jurídica generalizada y al caos para todos 25 .Y es aquí 
donde el ejercicio de la memoria es fundamental. Hay que reparar las violencias vividas a 
184 la vez que continuar transformando la institución policial. Quiénes son víctimas necesitan 
del reconocimiento social de lo sufrido y es preciso que se visibilice para que se denuncie. 
Esto explica los incendios, las quemas, las pedradas contra todo representante de un estado 
que aquel día no era el estado que protege -la mano blanda- sino el estado que reproduce la 
miseria, la injusticia y el dolor -la mano dura- 26 . Cuando la impunidad es moneda corrien¬ 
te, la ira que provocan los abusos policiales habilita un espacio de expresión de injusticias 
cotidianamente vividas por los habitantes de los barrios más pobres. 

Pues así como es preciso reconvertir los espacios represivos de la dictadura en lugares 
de memoria, es preciso no dejar caer en el olvido las desigualdades y violencias vividas hoy 
en todos los terrenos. Las actuales dinámicas económicas, familiares y comunitarias de los 


22 http://sdr.liccom.edu.uy/20l6/06/04/los-testimonios-de-los-vecinos-indican-que-fue-otro-caso-de- 
abuso-policial/ 

23 Morás, Luis Eduardo, 2016, Op. Cit. 

24 Marín Suárez, Carlos; Cordo, Azul (2015). “Políticas de memoria en Uruguay: entre el control, la acción y 
la pasión”. En: SERPAJ. “Derechos humanos en el Uruguay. Informe 2015”, Montevideo: 46. 

25 Barreira, César; Tavares dos Santos, José Vicente (2016). “A construyo de um campo intelectual: violencia 
e seguranza cidadá na América Latina”. En: Barreira, César; Tavares dos Santos, José Vicente (Orgs.) “Para- 
doxos da Seguranza cidadá” Tomo Editorial, Porto Alegre. 

26 Bourdieu, Pierre (1999). “La miseria del mundo”, Akal, Madrid. 



barrios pobres y asentamientos irregulares arrojan a muchos adolescentes al mercado infor¬ 
mal de trabajo y a otros a mercados ilegales en los que el robo, la distribución minorista de 
drogas y la explotación sexual son fuentes de provisión de dinero aún hoy. En estas condi¬ 
ciones se consolidan relaciones fuertemente estructuradas en torno al delito y al uso de la 
violencia como bien intercambiable por parte de adolescentes vulnerables 27 . Y es precisa¬ 
mente allí donde el Estado que castiga emerge con sus mayores excesos: la violencia policial, 
los programas de privación de libertad y la cárcel constituyen el vínculo más duradero y 
vivido con la ley y las instituciones por parte de estos adolescentes y jóvenes. Se consolidan 
así los escenarios cuyo efecto de conjunto redunda en la manifestación de excesos de poder 
sobre los jóvenes. 

El giro conservador que prima hoy en el proceso de construcción histórica del discurso 
relativo a la seguridad se expresa sistemáticamente en pugnas políticas y mediáticas 28 . No 
así las denuncias de las violencias institucionales que sufren los jóvenes en diferentes dispo¬ 
sitivos y que muestran la constitución de la experiencia juvenil signadas por la asimilación 
o el rechazo de estructuras de dominación que los preceden, los desbordan y sobre todo los 
atraviesan. 

Por ello es que los abusos policiales deben ser discutidos, tratados y analizados. Para 
canalizar los sentimientos de dolor e indignación, luchar contra la impunidad y la desigual¬ 
dad frente al acceso a la ley y democratizar el acceso a las instituciones de integración social. 
Las dinámicas coactivas de los dispositivos institucionales hoy mapean sistemáticamente 
lógicas de clasificación de un orden social desigual y excluyente en relación a los jóvenes. Es 
desde un marco de comprensión cultural de la importancia de defender los derechos huma¬ 
nos y de prácticas concretas de recomposición de los mismos que la violencia institucional 
puede disminuir. 

Si pensamos las dinámicas del castigo y del encierro en tanto expresión de las tenden¬ 
cias punitivas de nuestras sociedades 29 , el caso del Uruguay es muy significativo: tiene la 
mayor tasa de privación de libertad en adolescentes de América Latina, únicamente supe¬ 
rada por Brasil. Con una tasa de 16 adolescentes privados de libertad por cada 100.000 ha¬ 
bitantes, le sigue Brasil con 10 adolescentes privados de libertad cada 100.000 habitantes 30 . 
Por ello, los abusos policiales no deben ser silenciados por el espectáculo de la violencia y la 


27 Fraiman, Ricardo; Viscardi, Nilia (2014). “Entre fierros y plata dulce. Consideraciones acerca de las trayec¬ 
torias de adolescentes privados de libertad.” http://www.facuIdadesocial.edu.br/revistas/index.php/dialogos- 
possiveis/article/view/213 

28 Mallo, Susana; Viscardi, Nilia; Barbero, Marcia. “La protesta social conservadora. Representaciones socia¬ 
les y nuevas sensibilidades sobre juventud y violencia a través de las movilizaciones en torno a la baja de edad de 
responsabilidad penal”. En: “El Uruguay desde la sociología XI” DS-FCS, Montevideo, p. 385-402. 

29 ZaHaroni, Eugenio Raúl (2015) Bardazano, Gianella; Corti, Aníbal; DuHau, Nicolás; Trajtenberg, Nico¬ 
lás. “Discutir la cárcel, pensar la sociedad”, Trilce, Montevideo, p. 15-38. 

30 Morás, 2016, Op. Cit. Cabe mencionar que en los adultos, la tasa es de más de 300 reclusos cada 100.000 
habitantes. 


185 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


ira que la muerte violenta provoca en los habitantes de los barrios vulnerables. Hablar de las 
violencias institucionales tal vez colaboraría en sanear sus prácticas y consolidar procesos 
democráticos en su reorganización para continuar asegurando las necesarias protecciones 
sin recrudecer el castigo, el control y por esa misma vía la violencia social. Es esta la situa¬ 
ción que, de hecho, vivió por varios días el Marconi como reacción de las instituciones de 
protección del barrio ante las acciones violentas que ocasionó la muerte de Bruno en sus 
habitantes. Es por ello que estas dinámicas de gatillo fácil cuando dan la muerte pueden 
finalmente alimentar los circuitos de estigmatización de la pobreza y legitimación de la 
mano dura. 

Tal como fuera el caso en Brasil con las violencias policiales sufridas en Diadema en el 
año 1997 que dieron lugar a programas de prevención de la violencia, de lo que el Marconi 
requiere, a doce años de gobiernos progresistas, es de la sistemática inversión en políticas 
sociales, de la lucha por la construcción de espacios públicos, de la ruptura del “guetos” y 
sus correspondientes “intervenciones en territorios”. Pues en estos casos de ira colectiva, al 
igual que se quema un ómnibus, se apedrea a un médico o se quema una biblioteca 31 . Y así 
es como la acción protectora del estado -la salud, la educación- muchas veces también se 
debilita o se retira. Una vez más, el barrio queda solo, sin recursos, sin apoyos y en manos 
de los dispositivos que lo confinan en la violencia estructural que viven los habitantes de su 
territorio, presos de sus oposiciones internas y de las dinámicas que se dan para resolverlas. 


186 


31 


Merklen, Denis (2013). “Pourquoi brüle-t-on des biblioth&jues ?” Presses de L 'enssib, Lyon. 



Un camino a transitar 

Hacia un modelo de cuidados alternativos en Uruguay 


Mauricio Vázquez Correa 1 


“Niño, mi niño, vendrás en primavera,te traeré. 
Gurisito mío, lugar de madreselvas te daré. 
Y aunque nazcas pobre, te traigo también: 
se precisan niños para amanecer ”. 

Daniel Viglietti 


Para setiembre del presente año 458O 2 niños, niñas y adolescentes 3 se encontraban en 
alguna Modalidad Integral de tiempo completo 4 del Instituto del Niño y Adolescente del 
Uruguay (INAU), o bien en alguno de los convenios con organizaciones de la sociedad 
civil 5 existentes a la fecha 6 . De esta primera cifra unos 3677 7 NNA estaban internados en 
centros residenciales; este hecho marca una triste realidad: a nivel regional, Uruguay es el 
país con la tasa más alta de niñez institucionalizada 8 . 

La Ley 17823 9 en su artículo 12 (referente al Derecho del disfrute de sus padres y 
familia) expresa que: “La vidafamiliar es el ámbito adecuado para el mejor logro de la protec¬ 
ción integral. Todo niño y adolescente tiene derecho a vivir y a crecerjunto a su familia y a no 


1 Coordinador de Relaciones Internacionales de la Red Latinoamericana de Acogimiento Familiar (RE- 
LAF) 

2 De esta cifra concretamente 2577 son varones y 2003 son niñas, con edades que van de 0 hasta los 18 
años. Fuente: S.I.P.I. Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay- Sistema de Información para la Infan¬ 
cia. Disponible en: http://portal.sipi.gub.uy/portal/page/portal/SIPI/Poblacion/Tabl 1/Estudio%20de%20 
Poblaci%C3%B3n%20y%20Proyectos.%20Enero%20201 6.pdf 

3 De ahora en adelante NNA. 

4 De ahora en adelante HTC. 

5 De ahora en adelante OSC. 

6 La población existente para setiembre de 2016 en los HTC del Estado es de 2081 NNA, siendo la cifra de 
2499 para los HTC de las ONGs con convenio. Fuente: Idem 1. 

7 Fuente: Ibíd. 1. 

8 Con una población de 919000 niños/as en 2013, Uruguay registraba a 3757 NNA institucionalizados, 
resultando una tasa de 409 NNA cada 100 mil habitantes. Le seguía Chile con una tasa de 221 c/100 mil hab., 
Argentina con una tasa de 121 c/100 mil hab., Paraguay con 100 y Brasil con 62 c/100 mil hab. López Agus¬ 
tina, Palummo Javier. “Internados. Las prácticas judiciales de institucionaliz ación por protección de niños, niñas 
y adolescentes en la ciudad de Montevideo”. Montevideo, UNICEF - FJD, 2010. Disponible en: http://www. 
unicef.org/ uruguay/spanish/Internados_web.pdf 

9 Código de la Niñez y Adolescencia (CNA), sancionado en el año 2004. Disponible en: http¡//archivo. 
presidencia.gub.uy/ley/2004090801.htm 


187 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


ser separado de ella por razones económicas. Sólo puede ser separado de su familia cuando, en 
su interés superior y en el curso de un debido proceso, las autoridades determinen otra relación 
personalsustitutiva”. Ahora, si bien el artículo 12 armoniza con el espíritu de la Convención 
de los Derechos del Niño 10 (CDN), y a pesar de que el texto es explícito, el Uruguay no 
escapa a la tendencia 11 regional que indican que la pobreza y desigualdad son las principales 
causas de riesgo de la separación parental de la niñez y adolescencia en América Latina 12 . 

El desafío de superar el enfoque tutelar por la Protección Integral de Derechos 

Aunque el Código de la Niñez y Adolescencia (CNA) significó un avance en relación 
a la normativa anterior (Código del Niño de 1934), todavía siguen presentes los rastros del 
viejo modelo tutelar. Así es que en su Capítulo XI y por lo dispuesto en el artículo 117 13 , 
se mantiene intacta una forma de intervención típica del anterior enfoque. Dicho capítulo 
alega estar dedicado a la “Protección de los derechos amenazados o vulnerados de los ni¬ 
ños y adolescentes y situaciones especiales” 14 . Pero, ¿cómo se interviene? Luis Pedernera, 
coordinador del CDNU 15 , aduce que: “cuando el principio de legalidad no se tiene en cuenta 
y aquí opera en tanto el “derecho amenazado o vulnerado”y la “vulneracióny amenaza de de¬ 
rechos de terceros”, estas son categorías que no tienen límites precisos y que terminanfinalmente 
siendo llenadas por el operador de turno”. 16 

Lo expuesto con anterioridad explica, en parte, una de las razones que determinan 
la alta tasa de institucionalización de la niñez en el Uruguay. En los juzgados letrados de 


10 El preámbulo de la CDN afirma que: “reconociendo que, el niño para el pleno desarrollo de su personali¬ 
dad, debe crecer en el seno de una familia, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión” de La Convención 
fue aprobada el 20 de noviembre de 1989 por la Asamblea General de Naciones Unidas. Uruguay la ratificó el 
28 de setiembre de 1990 (LeyN° 16.137). 

11 En la franja de 0 a 5 años, el porcentaje llegó a un 41,6 % en amenazas o vulneración de derechos vinculados 
a situaciones de pobreza o indigencia. Ibid.7 

12 RELAF (2010). “Niños niñas y adolescentes sin cuidados parentales en América Latina. Contextos , causas y 
consecuencias de la privación del derecho a la convivenciafamiliar y comunitaria”. Pág. 10, Ciudad Autónoma de 
Buenos Aires, 2010. Disponible en: http://www.relaf.org/Informe%20Latinoamericano.pdf 

13 CNA, Capítulo XI -Protección de los derechos amenazados o vulnerados de los niños v adolescentes y 
situaciones especiales. Texto completo del Art. 117: “Siempre que los derechos reconocidos a los niños y ado¬ 
lescentes en este Código sean amenazados o vulnerados, se aplicarán las medidas que dispone este título. De 
igual forma se aplicarán a los niños que vulneren derechos de terceros”. 

14 Está previsto en nuestra Constitución en el artículo 10 y dice: “Las acciones privadas de las personas que de 
ningún modo atacan el orden público ni perjudican a un tercero, están exentas de la autoridad de los magistra¬ 
dos. Ningún habitante de la República será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no 
prohíbe”. 

15 Coordinador de la coalición de OSC Comité de los Derechos del Niño del Uruguay (CDNU), actualmen¬ 
te electo como experto independiente del Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas. 

16 Pedernera, Luis. “Los hijos de quién...” En: “Los hijos del Estado. Fundación y crisis del modelo de protec¬ 
ción-control de menores en Uruguay”, Luis Eduardo Moras. Pág. 31-38. Montevideo, SERPAJ, 2012 Disponible 
en: http:// radiouruguay.com.uy/innovaportal/ file/27683/l/los_hijos_del_estado_corregido_l 0oct-22.pdf 



familia de urgencia hay falta de recursos y especialización 17 , lo que propicia la tendencia de 
separar a los niños/as y adolescentes en situación de vulnerabilidad familiar, sin considerar 
y ejecutar mayoritariamente soluciones alternativas 18 . 

El acogimiento familiar como una medida alternativa a la institucionalización 

La institucionalización “ha sido, y todavía es, una política que desde los Estados y desde 
diversas instituciones, fundaciones y organizaciones o centros religiosos se plantea como solu¬ 
ción única o predominante para los niños y niñas sin cuidados parentales” 19 . Cuando se han 
agotado todas las instancias de apoyo y acompañamiento familiar, y por diversos motivos 
no se considera sana o segura la permanencia del niño/a en el seno de la familia de origen, 
el acogimiento familiar (AF) debe tomar un papel protagónico, como una opción válida 
que hace posible la convivencia familiar de niños cuyas familias de origen no están en con¬ 
diciones de asumirla 20 . 

Esta es una medida temporal mientras se busca una solución definitiva a la situación 
particular, por lo que la relación entre la familia acogedora y el niño no es filiatoria. Dentro 
de las políticas públicas de protección de derechos de la infancia, las autoridades adminis¬ 
trativas y/o judiciales “deben mediar en la relación de acogimiento, proveyendo de apoyo y 
cuidando que en los procedimientos se respeten todos los derechos del niño y los de su familia 
de origen. En particular, a ser oído, a cultivar su cultura y educación, a respetar su historia e 
identidad.” 11 

En el Uruguay entre 2012 y 2013 se seleccionaron 200 familias para ser parte de un 
plan de acogimiento familiar conocido como “Familia Amiga”, que según medios de prensa 


17 En recientes declaraciones de prensa, Eduardo Cavalli, Presidente de la Asociación de Magistrados de Fa¬ 
milia Infancia y Adolescencia, explicó que es una contradicción que los juzgados donde se siguen los casos de 
violencia doméstica y vulneración de derechos de niños y adolescentes sean los que tienen menos recursos. “La 
materiafamilia es obviamente la que tiene mayor cantidad de números de asuntos pero eso no se corresponde con la 
cantidad de juzgados que atienden situaciones de urgencia”, señaló. “Proporcionalmente hay menos estructura. Es 
una cuestión cultural que así se ha resuelto”. Disponible en: http://www.180.com.uy/articulo/62936_la-mejor- 
manera-de-callar-a-un-nino-abusado-es-llevarlo-a-un-juicio-uruguayo 

18 Estas medidas se basan en el fortalecimiento de los vínculos familiares y comunitarios, favoreciendo el ac¬ 
ceso a los recursos necesarios para la permanencia de los NNA en la familia y comunidad mediante el diseño de 
intervenciones a nivel familiar y comunitario. Para más información ver la Guía de estándares para el personal 
de las entidades públicas y privadas que se ocupan de la protección de derechos de niñas, niños y adolescentes 
(RELAF y UNICEF 2015) disponible en: http://www.relaf.org/Directrices_VA.pdf 

19 RELAF, UNICEF. “Acogimiento Familiar. Guía de estándares para las prácticas”, pág. 10. Buenos Aires, 
2015. Disponible en: http://relaf.org/materiales/Acogimiento%20Familiar.pdf 

20 Dantas, Erica y Luna, Matilde. “Diversity in the recognized forms of Foster Care: the Latin Ameri¬ 
can View”. Boletín Electrónico del Servicio Social Internacional, 2009. Disponible en: http://www.iss-ssi. 
org /2009/index.php ?id=7 

21 Ibid.18. 


189 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


han llegado a tener a su cargo a 310 niños y niñas 22 . Es un dato alentador, a pesar de que 
buena parte de los NNA que se contabilizan por el SIPI como en alternativa familiar , toda¬ 
vía están bajo el sistema de “Cuidadoras” 23 , que es una modalidad proveniente del modelo 
anterior (Código del Niño de 1934). 

Sin embargo vale destacar que se están planeando iniciativas para fortalecer el progra¬ 
ma de AF 24 , como lo indican declaraciones del Directorio de INAU 25 . 

Hacia un nuevo modelo de protección integral de la niñez 

Como se ha mencionado, el derecho a la vida en familia y comunidad se encuentra 
recogido en nuestra jurisprudencia pero, a nivel general y dentro del mismo Poder Judicial, 
hay disconformidad con el funcionamiento de los juzgados letrados de familia de urgen¬ 
cia. Cabe preguntarse: ¿qué otros factores intervienen para que Uruguay tenga un nivel de 
institucionalización de la niñez tan elevado? Otro factor que puede destacarse radica en el 
aparato burocrático, que dificulta la implementación de la ley. Los miedos y resistencias al 
cambio en algunos sectores son determinantes. Pero esto trasciende el andamiaje estatal ya 
que a nivel socio cultural, aún está presente el modelo tutelar-paternalista en la idiosincra¬ 
sia uruguaya. 

Aun así, los cambios se están gestando. Existe la necesidad de trascender el modelo 
dominante del siglo XX. La problematización se está generando y todo indica que existe 
voluntad política para llevar adelante los cambios necesarios 26 . Desde RELAF conjunta¬ 
mente con la oficina de UNICEF Uruguay, se impulsa un cambio de paradigma mediante 


22 Ver artículo publicado en el diario “El País”: http://www.elpais.com.uy/informacion/hay-menores-pais- 
que-cargo.html 

23 Para ese entonces, mientras que el sistema de familias de acogimiento daba solución a 310 niños y niñas, el 
sistema de cuidadoras, conformado por 350 familias, tenía a su cargo a 1200 (Fuente: Idem 18). Para setiembre 
de 2016 la cifra es de 1446 NNA, en Alternativa Familiar, pero no se tiene diferenciado cuántos bajo modalidad 
de AF y cuántos bajo el sistema de cuidadoras. Fuente: Ibíd. 1. 

24 Ver más información en: http://www.inau.gub.uy/index.php/ familia/acogimiento-familiar 

25 En julio de 2016, Marisa Lindner, Presidenta de INAU, en declaración de prensa dijo que será lanzada una 
campaña para la convocatoria para familias interesadas en brindar acogimiento familiar. Ver artículo disponi¬ 
ble en: http://www.republica.com.uy/inau-convoca-familias-uruguayas-participar-cuidado-transitorio-ninos- 
adolescentes/576676/ 

26 REFAF junto a UNICEF e INAU organizaron en junio de 2015 el Seminario Internacional “Derecho a 
crecer en familia. Hacia un modelo alternativo a la internación”, donde participaron expositores internacionales 
y representantes de las OSC del Uruguay dedicadas a derechos de niñez y adolescencia. En esta actividad Marisa 
Lindner, presidenta del INAU se refirió a “Los desafíos para la desinternación y los cuidados alternativos” en 
Uruguay. Cabe destacar que el directorio del INAU se comprometió a trabajar para la eliminación progresiva 
de la internación de niños por causas de protección de derechos, algo por lo que RELAF viene trabajando 
activamente junto a UNICEF. Ver artículo disponible en: http://www.relaf.org/BoletinJuniol5Contenidos. 
html#editorial 



la cooperación técnica a nivel gubernamental y en especial con el apoyo y cooperación de 
coaliciones de la OSC involucradas en la defensa de los derechos de la niñez 27 . 

La intención de estas acciones está enfocada en el cambio del estatus quo que sostiene 
la preocupante situación de institucionalización antes mencionada. Es alarmante que los 
fondos públicos sigan destinándose a sostener programas de cuidado residencial más que 
a impulsar la transformación real del sistema. Además, junto al rol rector del Estado, la so¬ 
ciedad civil debe asumir el papel fundamental de incidir en el cumplimiento de las políticas 
públicas, pero también en la innovación y en la mejora constante 28 por iniciativa propia. 

Cabe reconocer que el Estado viene desarrollando iniciativas que promueven la 
desinstitucionalización 29 , pero si bien se aprecian estos esfuerzos, aún resultan insuficientes 
para la transformación del Sistema de Protección Integral y del subsistema de cuidados 
alternativos. Es urgente redoblar las acciones de incidencia para impulsar una transforma¬ 
ción, promoviendo procesos de desinstitucionalización y de adecuación que cumplan con 
estándares internacionales de derechos humanos (CDN, 1989; Directrices ONU, 2009) 
en materia de protección integral y de cuidados alternativos, dado que se constata que las 
condiciones actuales no cumplen con las exigencias requeridas. Ello es coherente con las 
recomendaciones del último Informe del Comité de los Derechos del Niño de Naciones 
Unidas (2015) al Uruguay, especialmente en materia de entorno familiar y modalidades 
alternativas de cuidado 30 . El informe que presentó el CDNU titulado “Derecho a vivir en 
familia, internación y sistema de cuidados” 31 , fue clave para que el CDN enfatizara en sus 
recomendaciones la necesidad de que el Uruguay cumpla con los compromisos asumidos, 
y se garantice el goce del derecho a la familia y comunidad. 


27 Las coaliciones son la Asociación Nacional de ONG’s (ANONG), la Asociación Uruguaya de Educación 
Cristiana (AUDEC) y el Comité de los Derechos del Niño/a del Uruguay (CDNU). 

28 En este punto es destacable el trabajo que viene llevando adelante la ONG La Barca, que desde 2006 re¬ 
formuló su estrategia y pasó de ser un hogar de tiempo completo a ser un centro de tiempo parcial centrado en 
el apoyo familiar y comunitario, trabajando en el entramado familiar y social particular de cada niño/a. Esta 
experiencia propia ha sido llevada a otros lugares del país como la localidad de Cerro Pelado y actualmente 
está trabajando en una HTC en Colonia Valdense. Por más información: http://www.labarca.org.uy/noticias. 
php ?oP=0&cN= 1 

29 Un ejemplo de estos planes se describe en el Informe de RELAF y UNICEF en 2013 “Planificando la 
desinstitucionalización de Niñas y Niños menores de 3 años” Disponible en: http://www.relaf.org/ materiales/ 
Des_bebes.pdf pág. 12 

30 Ver recomendaciones del CDN de NN.UU al Uruguay 2015 referentes a Entorno Familiar y Modalidades 
Alternativas de Cuidado Entorno familiar y modalidades alternativas de cuidado (arts. 5, 9 a 11, 18 (párrs. 
1 y 2), 20, 21, 25 y 27 (párr. 4). Disponible en: http://www.comitednu.org/wp-content/uploads/2015/04/ 
0BSERVACI0NES-FINALES-ESPA%C3%910L-CRC.pdf 

31 En el informe se menciona que: ““Se torna urgente avanzar en políticas dirigidas a la familia (en sentido 
amplio) para quebrar el enfoque bastante instalado de institucionalización/internación” “Preocupa además la 
gran fragmentación institucional en el sistema de protección infantil, incluso a la interna del Instituto del Niño 
y Adolescente del Uruguay”, agrega. Ver nota completa publicada el día 2/7/2014 en El País, disponible en: 
http://www.elpais.com.uy/informacion/denuncian-inau-encierros-hogares-amparo.html 


191 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


“Dentro de lo posible, tenemos que pensar una estrategia integral, inteligente y provoca¬ 
dora, y no seguir implementando políticas y programas como parches”, ha declarado recien¬ 
temente Matilde Luna, directora de RELAF en un artículo al Semanario Brecha 32 . En ese 
sentido, durante 2015 y 2016 se continuó trabajando, llevando a cabo instancias de inter¬ 
cambio y cooperación 33 , demostrando la necesidad de desarrollar una estrategia integral 
para generar un cambio cultural profundo, que involucra no solo al gobierno, sino a las 
OSC y la sociedad en su conjunto. 


192 


32 Entrevista titulada “Clausurar el encierro” realizada por Azul Cordo, publicado en Semanario Brecha, el 
19/2/2016. 

33 Se presentó a autoridades y operadores estatales y no estatales el “Modelo de prevención del abandono y la 
institucionalización” (RELAF y UNICEF 2015). Se validó una línea de Base y Monitoreo de Desinstitucio- 
nalización de nivel Regional con técnicos de INAU. Además se realizaron talleres con OSC en el interior del 
Uruguay (Maldonado, Rivera, Paysandú) donde se abordó la cultura del “encierro” en el Uruguay y se pensaron 
acciones de incidencia para asegurar el derecho a la vida en familia y comunidad de la niñez en el país. En esa 
línea se continuó trabajando, llevando adelante un ciclo de 3 webinars basados en la aplicación de las Directri¬ 
ces de las Naciones Unidas sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños, y se desarrolló un taller 
participativo con 20 adolescentes del grupo de participación del CDNU, donde se trató el derecho a la vida en 
familia y comunidad de la infancia. Por más información ver Boletines de RELAF N° 60,62,63,67 disponibles 
en: http:// relaf.org/boletines.php 



Organizaciones presentaron Informe Alternativo al 
Comité de Naciones Unidas sobre los derechos de las 
personas con discapacidad 1 2 

Los pasado 15 y 16 agosto el Comité de Naciones Unidas examinó al Uruguay sobre el 
avance, retroceso y estado de la cuestión de las recomendaciones realizadas. Asimismo y en 
este marco la denominada Alianza de Organizaciones por los Derechos de las Personas 
con Discapacidad del Uruguay integrada por los colectivos: Asamblea Instituyente por sa¬ 
lud mental, desmanicomialización y vida digna, Asociación de Padres y Amigos de Sordos 
del Uruguay - APASU, Asociación de Sordos del Uruguay - ASUR (JUVESUR), Asocia¬ 
ción de Usuarios de Montevideo e Interior de la República (ASUMIR), CENTEA Uruguay, 
Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública - CAinfo, Centro de Investigación 
Educación y Encuentro Popular Rebellato Juntos - Villa Altamira) - CIENPRE JUNTOS 
Barros Blancos, Centro de Investigación y Desarrollo para la Persona Sorda - CINDE, Coti¬ 
diano Mujer, Federación Autismo Uruguay - FAU, Federación Nacional de Instituciones de 
la comunidad sorda del Uruguay - FENASUR, Federación Uruguaya Asociaciones de Pa¬ 
dres de Personas con Discapacidad Intelectual - FUAP, Fundación Alejandra Forlán, Grupo 
de Trabajo sobre Educación Inclusiva en Uruguay - GT-EI, Instituto Interamericano sobre 
Discapacidad y Desarrollo Inclusivo, Juntos por un sueño - Ciudad de la Costa, Movimiento 
Estamos Todos En Acción - M.E.T.A - Uruguay, Observatorio Uruguayo por los Derechos 
de las Personas con Discapacidad y Unión Nacional de Ciegos de Uruguay - UNCU fueron 
las encargados de llevar adelante esta consulta y elaborar este informe alternativo. 

En el informe se menciona que “resulta preocupante que, si bien el ordenamiento jurídi¬ 
co uruguayo prohíbe la discriminación por motivos de discapacidad (ley 17.817, ley 18.651), 
las personas con discapacidad están expuestas a continuas situaciones de discriminación en 
los distintos ámbitos de la vida cotidiana. Desde las organizaciones hemos identificado que 
la discriminación constante que sufren las personas con discapacidad en Uruguay está vincu¬ 
lada directamente con la denegación de la implementación de ajustes razonables. Una de las 
razones para que se deniegue la implementación de ajustes razonables consiste en la falta de 
entendimiento, por parte de la sociedad uruguaya, de que la denegación de ajustes razonables 
es discriminación por motivos de discapacidad, como así también la falta de inclusión de este 
concepto en la legislación nacional, en particular en las dos leyes referidas (ley 17.817, ley 
18.651). 2 Asimismo continua mencionando que los derechos de personas con diversidad 
funcional son altamente “vulnerados y no se encuentran garantizados para las personas con 
discapacidad en Uruguay, tales como el derecho a una educación inclusiva, a la salud y al tra¬ 
bajo, entre otros. Incluso, el estado uruguayo no cuenta con un sistema estadístico de producción 
de datos e información que permita dar cuenta de forma efectiva y con calidad del nivel de 
inclusión de las personas con discapacidad en la vida social, laboral y cultural del país. ” 3 


1 http://www.cainfo.org.uy/2016/08/organizaciones-presentan-informe-alcernativo-sobre-derecho-de-las- 
personas-con-discapacidad-ante-naciones-unidas/ 

2 Ibid. 

3 Ibid. 


193 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 




DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


194 


Sobre embarazo en Adolescentes 
En 20 Años, ¿Qué se ha logrado? 1 
Mujer y Salud en Uruguay - MYSU 

23 de setiembre de 2016 

Frente a los datos divulgados en estos días sobre la situación del embarazo en niñas y ado¬ 
lescentes en nuestro país, MYSU considera necesario realizar una serie de puntualizaciones. 

Los datos presentados dan cuenta de una situación de estancamiento en el porcentaje 
de nacimientos en madres adolescentes. Este porcentaje se ha mantenido desde 1996 en 
alrededor del 16,5%, con muy importantes diferencias entre niñas y adolescentes en base a 
los niveles educativos alcanzados, los estratos socio-económicos y lugares de residencia de 
estas jóvenes mujeres. Mientras que el 23 % de las adolescentes que viven en hogares con 
dos o más necesidades básicas insatisfechas han pasado por el proceso de un embarazo y 
parto, solamente el 2 % de las adolescentes en los hogares con necesidades básicas satisfe¬ 
chas se encuentran en esta situación. 

MYSU relevó los programas, estrategias y planes de intervención que en estos años se 
han elaborado para atender los derechos de niños, niñas y adolescentes, destacándose: 

En 1996, el Ministerio de Salud Pública instala el programa Maternidad y Paternidad 
Elegida que entre sus cometidos tuvo el de dar respuesta a la situación del embarazo en 
adolescentes, con particular énfasis en madres y padres adolescentes en situación de vulne¬ 
rabilidad socioeconómica. 

Este programa se reformuló en el año 2001, pasando a denominarse Salud Integral 
de la Mujer, que incluyó el Programa Setiembre (desde 2002), con el objetivo de contri¬ 
buir a mejorar las condiciones de salud de las madres adolescentes del subsector público en 
Montevideo. Este programa debería brindar información y servicios de anticoncepción a 
adolescentes que ya habían sido madres o transitaban por un embarazo, con el objetivo de 
prevenir futuros embarazos. 

Se constituyó en ese mismo periodo el Comité de Coordinación Estratégica de In¬ 
fancia y Adolescencia, encargado de asegurar coherencia, sostenibilidad y eficiencia de las 
acciones y programas para niños, niñas y adolescentes, buscando generar una estrategia 
unificada de trabajo con esta población. 

En el marco de la reforma de la salud que crea el Sistema Nacional Integrado de Salud, 
se realizan reestructuras en el MSP, y se constituyen el Programa Nacional de la Salud de 
la Mujer y Género y el área de salud sexual y reproductiva adolescente, que tuvo tres come¬ 
tidos básicos: brindar acompañamiento a las/os adolescentes madres y padres en el primer 


1 http://www.mysu.org.uy/ multimedia/noticia/sobre-embarazo-en-adolescentes-en-20-anos-que-se-ha- 

logrado/ 




año posterior al parto, formar Promotores Juveniles en SSRy crear los Espacios Adolescen¬ 
tes, trabajando de forma multidisciplinaria. 

En medio del proceso de reformas también se incorpora la educación sexual en todos 
los niveles, que tiene entre sus cometidos el acercar información en anticoncepción y SSR 
en general a niños, niñas, adolescentes y jóvenes. 

A su vez, la elaboración de la Estrategia Nacional sobre Infancia y Adolescencia 
(ENIA), los programas nacionales como Jóvenes en Red y Uruguay Crece Contigo (ambos 
instituidos en el 2012) con el propósito de trabajar interinstitucional e intersectorialmente 
con la población adolescente que se encuentra en esta situación, procuran acompañar a 
madres adolescentes y adolescentes transitando por un embarazo. No conocemos procesos 
de evaluación que permitan identificar donde estuvieron sus fortalezas y cuáles han sido sus 
debilidades a la hora de definir nuevas estrategias. Resulta bastante obvio que hasta ahora 
no se han encontrado las medidas que sean efectivas en garantizar derechos a aquellas niñas 
y adolescentes que siguen “adolesciendo” como madres. 

Si nos encontramos en una situación similar a la que partimos, veinte años después 
¿No nos deberíamos una reflexión profunda sobre qué fue lo que falló ? ¿ Dónde han estado 
las debilidades? ¿Cuáles han sido los resultados de estos programas y estrategias? ¿No es 
momento de repensar la política desde una perspectiva realmente inédita que no replique 
esfuerzos que han probado ser considerablemente infructuosos ? 

Las desigualdades por razones de género y la permanencia de modelos estereotipados 
de ser mujer y de ser varón, que predominan en quienes no acceden a la educación o están 
sometidas a situaciones de abuso y vulnerabilidad de derechos, es la principal causa del pro¬ 
blema. La maternidad como tínico destino no se presenta en niñas y adolescentes de otros 
sectores sociales. La educación como posibilidad de movilidad social y de construcción de 
múltiples proyectos de vida, ha demostrado en el mundo ser el mejor método anticoncep¬ 
tivo para las mujeres. La influencia de sectores religiosos ultraconservadores, que muchas 
veces están a cargo de la implementación de alguna de las estrategias mencionadas, también 
debe ser parte del análisis y de los problemas que agudizan la situación. 

Estamos de acuerdo en que las autoridades se preocupen -y como suelen decir- que 
se ocupen de lo que sucede pero ya es hora de admitir que se necesita verdadera voluntad 
política y una acción sostenida a través de las Administraciones de gobierno, para asegurar 
igualdad de condiciones en el ejercicio de derechos a este sector de la población. 

Advertimos que situaciones complejas no admiten soluciones lineales, que en otras 
épocas cuando las políticas de población eran coercitivas, quizás los resultados eran efi¬ 
cientes en reducir la fecundidad de los sectores más desprotegidos, pero se avasalló y se 
violentaron de manera terrible los derechos de las mujeres. 

Entendemos, por lo tanto, necesario enfatizar que las medidas de corto, mediano y 
largo plazo que se emprendan deben velar y respetar los derechos de niñas y adolescentes y 
garantizar su desarrollo como personas libres, autónomas y plenamente integradas a todas 
las esferas de la sociedad. 


195 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


196 


Incendio en hogar de adultos mayores: 
su espacio, nuestra tragedia 

El 16 de mayo de 2016 se produjo un incendio en un hogar de adultos mayores situado 
en la calle Millán esquina Cisplatina. El mismo provocó inicialmente el fallecimiento de 
siete adultos mayores, de entre 69 y 96 años (cuatro personas por quemaduras directas, dos 
por lesiones en las vías respiratorias y una por intoxicación). 

A los pocos días falleció otra persona que estaba internada en el Centro Nacional del 
Quemado (Cenaque) y ascendió a ocho la cifra de víctimas fatales por el incendio. En el 
momento en que ocurrió el siniestro solo había una persona a cargo de 17 ancianos. 1 

Según informó La Diaria, “En conferencia de prensa, el director nacional de Salud, 
Jorge Quian, aseguró que lo “ideal” sería que los locales y la gestión fueran sujetos a inspec¬ 
ción antes de que ingresaran los residentes, pero, sin embargo, la realidad es que primero 
llegan las personas y después se realizan los trámites formales. “No tenemos la capacidad de 
rever dónde se va a poner a los ancianos. No es que con controles se resuelva. Es imposible 
que se vaya casa por casa controlando si hay ancianos a su cuidado. El MSP va detrás de los 
hechos, y los hechos son porfiados”, sostuvo. La subdirectora de Salud del MSP, Raquel 
Rosa, agregó que “seguramente hay un subregistro” de las residencias. Además, aclaró que 
una vez que se inicia el trámite, el Mides y el MSP “acompañan” mientras se espera la habi¬ 
litación final que da Desarrollo Social. 

En este caso, además de carecer de habilitación de Bomberos, la residencia había sido 
observada en las dos inspecciones por exhibir deficiencias de la planta física. 2 Dos personas 
responsables del Hogar fueron emplazadas por la justicia. 

El ministro de Salud Pública, Jorge Basso y el director nacional del Sistema de Cui¬ 
dados, Julio Bango, comparecieron ante la comisión de Salud de la Cámara de Senadores a 
raíz del incendio en el hogar. 

Desde hace algunos años la competencia de qué ministerio es el responsable de con¬ 
trolar y fiscalizar el cumplimiento de los requisitos para la habilitación de hogares de ancia¬ 
nos ha oscilado entre el Ministerio de Salud Pública (MSP) y el Ministerio de Desarrollo 
Social (MIDES). 

Desde febrero de 2014, pasaron a estar bajo la órbita del MIDES, pero el MSP no se 
desentendió completamente, porque quedó encargado de la supervisión del área sanitaria 


1 http://www.espectador.com/sociedad/335384/tragedia-en-el-prado-siete-ancianos-murieron-en-incen- 
dio-de-residencial 

2 http://ladiaria.com.uy/articulo/2016/5/ trágico/ 




de los hogares. Desde el I o de enero de este año, la situación volvió a cambiar y, nuevamen¬ 
te, el MSP es el que da la habilitación, pero Desarrollo Social sigue fiscalizando algunas de 
las prestaciones de los centros. 3 

Según el Censo del 2011, en Uruguay funcionan unos 844 residenciales para ancia¬ 
nos, que tienen 

13.817 personas. La mayoría -según declaraciones del Ministerio de Salud- sin ha¬ 
bilitación. La subdirectora general de Salud, Raquel Rosas, admite que esas cifras son un 
subregistro de este tipo de centros, porque “el país se encuentra ante un problema sociosa- 
nitario en la atención a personas mayores”. 4 

Elena Fonseca, en su columna de Brecha se preguntaba: “Existe la ley 17.066, que fija 
las condiciones mínimas para que funcionen estos establecimientos, pero quién los con¬ 
trola; y cuando lo hace, ¿qué sanción impone? ¿El cierre? ¿El desalojo?...” Esas preguntas 
siguen interpelando a las instituciones del Estado y también a la sociedad uruguaya. 


3 http://www.elobservador.com.uy/descoordinacion-el-gobierno-deja-la-supervision-hogares-ancianos- 
zona-gris-n912724 

4 http://brecha.com.uy/época-dorada/ 


197 


REGULACIÓN, PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD 




Seguridad Democrática 
y Derechos Humanos 



© Mauro Tomasini 


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Reducir el encierro es promover sujetos 
Una experiencia de empoderamiento 
político en el sistema carcelario 


201 


La Asociación Civil de Personas Privadas de Libertad (ASOCIDE P.P.L.) 1 es una or¬ 
ganización sin fines de lucro, está integrada por personas privadas de libertad y se pretende 
que a futuro se integren personas liberadas, familiares de P.P.L. y personas de la sociedad 
civil que se encuentren afines con nuestros objetivos. 

En el transcurso de nuestra historia, la cual data de un año atrás, se han ido integrando 
colaboradores de diferentes ámbitos que han contribuido con sus aportes para al desarrollo 
y a la construcción de la misma (estudiantes de educación social, operadores penitenciarios, 
integrantes del comisionado parlamentario e integrantes del SERPAJ). 

Nuestra asociación surge a partir de una propuesta de Operadores Penitenciarios y 
Personas Privadas de Libertad en la Unidad Nro. 6 “Punta de Rieles” para la conformación 
de una posible Comisión de Familiares de P.P.L. 


Correo institucional: asocideppl6@gmail.com 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 




DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


202 


Con el transcurso del tiempo esta propuesta se ha ido enriqueciendo y transformando, 
motivo por el cual sus fundadores consideramos que era necesario un paso previo; la con¬ 
formación a nivel nacional de una Asociación liderada por las personas privadas de libertad 
y así generar las condiciones básicas para una posterior convocatoria de sus familiares y/o 
allegados. 

A pesar que desde el año 2005 se creó la ley de humanización carcelaria (ley 17.897) 2 , 
continúan las violaciones constantes de los derechos humanos, la falta de compromiso real 
por parte de las autoridades que están relacionadas al sistema carcelario y los tiempos bu¬ 
rocráticos del mismo difieren de los tiempos de las personas privadas de libertad y sus ne¬ 
cesidades. 

Porque creemos que para generar procesos de cambios reales es necesaria la participa¬ 
ción de la persona privada de libertad, porque queremos hacer, decir, pensar, criticar, pro¬ 
poner, solucionar, generando lazos con los compañeros en los distintos establecimientos 
para replicar experiencias positivas. Porque en definitiva estamos convencidos que, mejores 
condiciones en el contexto de los procesos de reclusión, la promoción de espacios colecti¬ 
vos de intercambio, de solidaridad, desde una perspectiva integradora que incluya a todos 
los actores, pueden abrir posibilidades para deslindarse de aspectos negativos y fomentar el 
cambio. Cuestionarse desde una visión crítica y reflexiva. 

En concreto los objetivos son: 

a) El mayor grado posible de bienestar de las P.P.L. y también de sus familiares y/o 
allegados que transitan y/o se vinculen al sistema carcelario. 

b) La lucha continua por el cumplimiento real de los derechos de las P.P.L. y la con¬ 
quista por aquellos derechos que aún no son contemplados por la ley. 

Y entre los objetivos específicos iniciales de la Asociación se destacan: 

a) Trabajos en pro del cumplimiento real del 5% en plazas laborales estatales para la 
P.P.L. 

b) Elaboración de informes, de forma periódica, sobre la situación actual de cada Uni¬ 
dad Penitenciaria y entregarlos al organismo que se considere correspondiente. 

c) Elaborar un mecanismo para efectivizar las visitas de los abogados de oficio a sus 
defendidos. 

d) Elaborar mecanismos tendientes a tornar más periódicas las visitas de los Jueces a 
las Unidades Penitenciarias. 

e) Proponer la presencia de al menos un procurador universitario en cada Unidad Pe¬ 
nitenciaria del país, que gestione y se ocupe de aspectos relacionados a la situación 


2 https://www.impo.com.uy/bases/leyes/17897-2005/19 



jurídica de cada P.P.L. frente a los diferentes juzgados (poniendo especial énfasis en 
aquellas P.P.L. que tienen escasos y/o nulos recursos). 

f) Visitas intercarcelarias entre Unidades de P.P.L. del mismo o distinto sexo. 

g) Con el fin de abrir diálogo hacia aspectos que refieren e inciden directamente en la 
vida cotidiana de las P.P.L., sugerir un representante participativo de las mismas y 
de la Asociación en las sub direcciones. 

h) Realización de talleres de sensibilización con todos los trabajadores penitenciarios 
con el fin de mejorar el relacionamiento interpersonal. 

i) Creación de una Asociación Nacional de familiares y/o allegados de las P.P.L., la 
cual compartiría los fines generales de la Asociación Civil de P.P.L. y con la cual 
trabajaría en conjunto. Pretende a su vez, ampliar el planteo político y el espacio 
colectivo de la segunda, intentando generar espacios participativos en compañía de 
los vínculos significativos de las P.P.L. 

j) Hacer efectivos los derechos políticos (específicamente ejercicio del voto) de todas 
las P.P.L. que estén en condiciones de ejercerlo, m) Organización de mesas abiertas, 
con representantes de todos los sectores de alojamiento de P.P.L. de todas las Uni¬ 
dades del país, para discutir aspectos de convivencia. 

k) Generar espacios de discusión y diálogo con la Universidad de la República, con el 
fin de colaborar en la planificación de programas de extensión universitaria en los 
contextos de encierro, desde la perspectiva de las inquietudes y necesidades de la 
propia población objetivo. 

En síntesis promovemos la transformación del individuo, a través de la promoción 
cultural, laboral y social, desde una educación liberadora, donde se concretice la construc¬ 
ción de sujetos conectados con sus deseos y de otras trayectorias de vida posibles, tendiendo 
redes que los puedan conectar con diferentes ámbitos. 

ASOCIDE se creó como una herramienta distinta a la que históricamente se han 
empleado dentro del sistema carcelario, por tanto, nos proponemos realizar aportes desde 
la perspectiva de la persona privada de libertad (elemento fundamental e ineludible para 
lograr verdaderas transformaciones) mediante la lucha incansable y pacífica por el cumpli¬ 
miento de los Derechos Humanos de todas las personas privadas de libertad en el Sistema 
Carcelario Uruguayo, a través de medios no violentos. En la actualidad los documentos 
generados, tanto estatutos de la asociación, como nuestra carta de identidad, se encuentran 
a la espera del análisis por parte de la asesoría penitenciaria del Ministerio del Interior, ya 
que fueron entregados al director de nuestra unidad quien los elevó. 

Y nosotros nos encontramos a la espera de una respuesta... 


203 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


204 


Marihuana, protocolos y después... 


El 10 de agosto de 2015 el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio del Interior aprobó 
el “Protocolo de actuación policial sobre Ley de marihuana y sus derivados”. 1 Su principal 
cometido es informar al personal policial sobre la nueva normativa sobre cannabis aproba¬ 
da por la Ley 19.172 del 20 de diciembre de 2013 y su Decreto reglamentario 120/014 del 
6 de mayo de 2014 y la forma de actuación derivada de su aplicación. 

Dicho protocolo fue elaborado por el Ministerio y con la participación de diversas 
organizaciones sociales como la Federación de Estudiantes Universitarios del Uruguay, 
Proderechos, el Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay, la Ong El Abrojo y 
Movida Cannábica Florida-Uruguay. 

En el texto se detallan las vías de acceso legales de la población uruguaya o con resi¬ 
dencia permanente al cannabis y asimismo se consigna la cantidad máxima de producción 
mensual para consumo doméstico (480 gramos), siempre y cuando haya registro, y el alcan¬ 
ce de los clubes (hasta 45 miembros y 99 plantas). 2 

Otros puntos que aclara el protocolo es que: “La Ley 19.172 establece que los registros 
de usuario o cultivador en el IRCCA tienen carácter de dato sensible. El personal no podrá 
exigir el registro como usuario o cultivador. En el marco de un procedimiento, el juez o la 
jueza podrá solicitar al IRCCA la información necesaria del registro”. También establece 
entre otras cosas que: “La sola existencia de plantas de cannabis no implica una actividad 
ilícita. A los efectos de las posibles denuncias, serán tenidas en cuenta cuando refieran a 
la existencia de alguna forma de tráfico, venta, comercio, suministro u otros ilícitos para 
constituir delito”. 

De todas formas, este año se produjeron distintas denuncias de abuso policial en di¬ 
versos procedimientos, tal como le sucedió a un “autocultivador del balneario Solís, en 
Maldonado, luego que fuera procesado en su domicilio durante tres meses por “tenencia 
no para consumo”. Dicha figura corresponde a la Ley 14.294 y no a la actual 19.172. Los 
policías ingresaron a su domicilio sin orden y con consentimiento del cultivador, ya que 
este entendió que no se hallaba en falta alguna a la ley bajo la que se había registrado en 
noviembre de 2014. Decidió por eso colaborar en una inspección ocular que los agentes 
le solicitaban. Pese a eso se lo destrató y se le incriminó en forma indebida pese a estar en 
conocimiento de su condición de registrado. (...) Fue declarado inocente pero estuvo tres 
meses con prisión domiciliaria”. 3 


1 Ver el texto del Protocolo: https://www.minterior.gub.uy/images/pdf/ProtoCann_dic2015.pdf 

2 http://ladiaria.com.uy/articulo/2015/8/orden-pero-con-orden/ 

3 http://www.republica.com.uy/no-pueden-llevarme-preso-fumarme-porro-igual-me-llevan/569290/ 




Otros casos que sucedieron aún con la aprobación del protocolo: 

Rivera: Fue detenido con dos flores de marihuana en la calle. Tenía el protocolo de 
actuación policial encima. Lo mostró pero igual fue detenido tres horas. 

Bella Unión: Un autocultivador fue allanado le decomisaron las plantas arrancándolas 
y estuvo 8 horas en una celda. 

Nueva Helvecia: Allanaron la casa por denuncia de un vecino estaba registrado pero le 
destruyeron las plantas. 

Playa Pascual: Una pareja fue allanada, hubo violencia verbal y los apuntaron con ar¬ 
mas. 

En mayo de este año las organizaciones convocantes en nuestro país a la Marcha Mun¬ 
dial de la Marihuana, realizaron previamente un comunicado que describe entre otras cosas, 
que existen “carencias de formación de fiscales, jueces y policías que conllevan allanamien¬ 
tos, procedimientos arbitrarios, prepotentes y de acoso a usuarios y usuarias, incluyendo 
decomiso injustificado y destrucción de bienes”. 4 


4 http :// www.uypress.net/ auc.aspx ?68852,91 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 




DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


De un Ex albergue transitorio a Ex Hospital 

Psiquiátrico 

La ausencia de Planificación Institucional para 
madres adultas con hijos en el encierro 


Mauro Tomasini 1 


Habría que hurgar muy detenidamente en la historia reciente del Uruguay para encon¬ 
trar una situación que refleje la total falta de consenso entre las agencias estatales (INDD- 
HH, Corte Suprema), actores parlamentarios (Comisiones Parlamentarias), integrantes 
de la sociedad civil, vecinos y de la academia 2 con respecto al cierre y traslado de la Unidad 
Nro. 9 a la Unidad Nro. 5. Informes y relatorías dan cuenta de la errónea decisión de cerrar 
y trasladar a las madres con hijos a la Unidad que alberga a la mayor cantidad de mujeres 
privadas de libertad. A mediados de octubre se trasladó a las últimas mujeres, efectivizán- 
dose el cierre total de la cárcel. 

Preocupa la falta de planificación institucional que el Sistema Carcelario tiene, demos¬ 
trado no solamente con este hecho, sino con la falta de racionalidad que algunas acciones 
reflejan, visibilizando un sistema a la deriva sin un sentido manifiesto; produciendo al con¬ 
trario un espacio practicado más que un sistema con líneas programáticas y claras trayecto- 
206 rias institucionales. El Molino nunca podría haber sido utilizado como centro penitencia¬ 
rio, pero dada la emergencia continua del sistema, era una oportunidad para construir una 
dinámica más acorde a un enfoque de derechos. Ante la falta de planificación y el fracaso 
para modificar algunas complejidades del sistema, el Ministro del Interior, como ya lo ha 
realizado su cartera en otras oportunidades, desvaloriza, estigmatiza y reduce a la otra, para 
generar menos consecuencias a la hora de aplicar una iniciativa focalizada. En este sentido 
manifestaba que “algunas mujeres presas se embarazan para tener la ventaja que tienen las 
madres presas”. 3 Este pensamiento reproduce fielmente la centralidad argumentativa de las 
políticas llevadas a cabo por el ministerio, colocando siempre a la otra como un objeto a 
colonizar, reducir, precarizar, atomizar. 


1 Integrante del Programa Seguridad Democrática y DD.HH del Serpaj. 

2 Cabe destacar la formación de un grupo trabajo formado por organizaciones de la sociedad civil (Comité 
de los Derechos de niños, niñas y adolescentes, Cotidiano Mujer, DNI - Uruguay, El Abrojo, El Tejano y 
SERPAJ) vecinos y vecinas del Molino y académicos de la Facultad de Psicología - UDELAR, entre otros, 
que han puesto en agenda el tema del traslado desde su inicio. Este grupo ha realizado solicitudes ante el Poder 
Legislativo y ante otros organismos estatales denunciando la regresividad de la operación propuesta. Asimismo 
han solicitado ingresar al nuevo centro para realizar un monitoreo, lo cual hasta el momento no ha tenido res¬ 
puesta. 

3 http://ladiaria.com.uy/articulo/2015/12/soplara/ 



Por la misma situación que el Molino se crea, es por la misma situación que el Molino 
se cierra, por un sistema basado en la emergencia continua. 

Existe dentro de la normativa internacional (convenciones, reglas, pronunciamientos 
de instituciones rectoras en materia de derechos humanos), refrendado e incorporado en 
nuestro orden jurídico interno, posiciones en relación al criterio que debe tomarse para la 
clasificación de personas privadas de libertad. En este sentido se observa que en el universo 
de los Adultos una clara manifestación de separar varones de mujeres, y a su vez la de sepa¬ 
rar mujeres con hijos a cargo del resto de la población. 

Esta tendencia y sentido debe operar a la hora de pensar y planificar un sistema carce¬ 
lario respetuoso de los derechos humanos. Siempre en una intervención se debe realizar el 
menor daño posible para las partes involucradas. La intervención no puede profundizar las 
vulneraciones existentes, al contrario debe promover a los sujetos como tales posibilitando 
el pleno goce de sus derechos. Más aún importante en aquellos lugares donde las personas 
producen su vida de forma totalizante dentro de un mismo lugar físico y espacial. Limitar 
o disminuir el daño sobre los sujetos involucrado es un elemento clave para construir otra 
trayectoria de vida. La mirada en la intervención se modifica en función de sujeto y sus 
características. Por eso la que se debe desarrollar sobre madres recluidas con hijos e hijas 
debe tener un enfoque preciso para evitar aún más el deterioro que produce la cárcel sobre 
el individuo. 

En este sentido, pensando que el tipo de abordaje que se planifica para una persona 
privada de libertad se comienza a definir a partir del espacio que se le designe para producir 
su vida en el encierro, la reforma carcelaria que se inició en el año 2010, si bien no coloco de 
inmediato el tema de la mujer en la agenda, comenzó paulatinamente a trazar algunas líneas 
de trabajo con el transcurrir de la reforma. 

Por tal motivo en ese mismo año se inaugura la Cárcel “El Molino”, un establecimiento 
exclusivamente para alojar madres con hijos. Esta iniciativa se promovía mejores condi¬ 
ciones para construir un marco de intervención adecuado que disminuya los factores de 
riesgos que operan en las madres y sus hijos. Asimismo reduce la complejidad que soporta 
un establecimiento de grandes dimensiones donde se multiplican la cantidad de obstáculos 
intrínsecos a la institución, desde la violencia a la burocracia y la discrecionalidad caracte¬ 
rísticas de las instituciones totales. 4 

Un lugar exclusivo para este tipo de población genera otros tipos de vínculos y pro¬ 
mueve mejores prácticas, favoreciendo que los procesos de socialización de los niños y niñas 
sean los más adecuados, tratando de despojarlos de los estigmas, estereotipos y referencias 
del mundo carcelario. El Molino mejoró sustancialmente su organización interna, forman- 


4 Claudiana Pereson, “Prisión, mujeres y maternidad. Procesos de intercambio y negociación entre guardias 
e internas” En: Delito y Sociedad > Vol 2, No 34 (Año: 2012) https://bibliotecavirtual.unl.edu.ar/publicacio- 
nes/index.php/DelitoYSociedad/article/view/5674/8422 


207 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


208 


do lazos comunicacionales muy adecuados, con una relación una a una entre operadoras 
y reclusas. Asimismo llevó adelante procesos de autogestión y autonomía interesantes y 
novedosas para el resto del sistema. 

El traslado a la Unidad Nro.5 de las madres e hijos que se alojan en la cárcel el Molino 
fue totalmente inadecuado, riesgoso y regresivo, puesto que no se estaría cumpliendo con 
la tendencia de promover el menor daño posible sobre los sujetos. Es decir atendiendo el 
interés superior del niño, los mismos se verían anulados y limitamos en sus derechos consa¬ 
grados en el establecimiento que hoy residen. El Derecho a la alimentación, al contacto con 
el exterior, al juego, a la seguridad física, a la educación, se vería seriamente comprometidos 
por varios motivos: 

• Los grandes centros de reclusión pierden capacidad de gestión, en tanto gestionan 
totalidades y no particularidades. En este sentido las necesidades de los niños van a 
estar sujetas a las posibilidades de respuesta que puedan surgir de la institución en 
un orden de jerarquía reglado a las contingencias cotidianas. 

• La unidad nro.5 no se planificó para albergar a personas privadas de libertad y me¬ 
nos a madres con sus hijos, fue construida como Hospital Psiquiátrico. Sus espacios 
son fragmentados, sus sanitarios están pensados para usuarios del sistema de salud, 
la ventilación es mala, no existen espacios colectivos comunes. Además del gran de¬ 
terioro edificio. 

• La alimentación tiene que ser realizada según las especificidades que demanda la 
edad de los niños o niñas. No puede diluirse entre las necesidades del resto del esta¬ 
blecimiento. 

• Los niños por su condición son mucho más vulnerables y aún más en una cárcel. 
Su seguridad física depende de muchos factores que se pierden de vista cuando au¬ 
mentan las complejidades a tener en cuenta. En tanto cuando se pueden focalizar en 
atención y seguimiento particular los riesgos disminuyen considerablemente. 

• No existen lugares apropiados para el juego y la recreación. 

• El contacto con el exterior y el acceso a la educación corren riego de perderse debido 
a los mayores requerimientos que una cárcel grande tiene en relación a sus recursos 
materiales. 

• La densidad simbólica que genera en un niño o niña la prisionización aumenta sus¬ 
tantivamente en una cárcel de mayor envergadura. Asimismo el principio de norma¬ 
lización que debe operar como factor de estructuración, no se desarrolla de la misma 
manera en una cárcel grande que en una pequeña gestionada de forma más acorde 
para determinada población. 



Montevideo, 12 de agosto de 2016 
Comunicado a la Opinión Pública 

Ante los hechos de pública notoriedad vinculados al traslado de la cárcel de mujeres 
“EL MOLINO” por parte del Ministerio del Interior, las organizaciones de la Sociedad 
Civil, vecinos y la Academia que venimos haciendo el seguimiento de esta situación hace¬ 
mos saber: 

Desde sus orígenes y con preocupación especial desde 2014, cuando comenzaron los 
rumores de que la cárcel El Molino (institución destinada a mujeres privadas de libertad 
con hijos/as) sería trasladada a la Unidad N° 5, las organizaciones sociales, los vecinos y la 
Academia, hemos buscado aportar desde nuestro lugar a la mejora de las condiciones de 
vida de esta población. Inicialmente, en conjunto con la Junta de Tratamiento ampliada de 
El Molino, elaboramos recomendaciones para considerar en un centro que aloje a mujeres 
con sus hijos/as. Estas recomendaciones están específicamente orientadas a perfeccionar las 
instalaciones así como el proyecto socioeducativo para la rehabilitación de las mujeres pri¬ 
vadas de libertad y las condiciones de vida de los niños/as que se encuentran allí alojados. 
El documento fue enviado al Instituto Nacional de Rehabilitación. 

En 2015, las organizaciones solicitamos dos entrevistas al Ministerio del Interior. 
En ninguna de las dos ocasiones se obtuvo respuesta. 

A fin de año, desde la Mesa de Trabajo sobre Mujeres Privadas de Libertad (ámbito 
que reúne a organizaciones, academia e instituciones del Estado) organizamos el seminario 
“Mujeres en situación de privación de libertad. La maternidad en contextos de encierro”. 
Esta jornada de intercambio tenía como objetivo que los actores institucionales, en particu¬ 
lar el Ministerio del Interior y los responsables del sistema de justicia penal, dieran a cono¬ 
cer sus políticas de atención a niños/as y a sus madres que están en situación de privación de 
libertad. Allí expusieron el Subdirector técnico del Instituto Nacional de Rehabilitación, 
Gustavo Belarra; el Comisionado Parlamentario, Juan Miguel Petit; así como representan¬ 
tes del Poder Judicial, de la Institución Nacional de Derechos Humanos (INDDHH), del 
Programa Uruguay Crece Contigo (MIDES), de la Facultad de Ciencias y de la ONG ATI, 
de la Facultad de Psicología y de El Abrojo. 

El Ministerio del Interior fue especialmente convocado a exponer sus planes y, ha¬ 
biendo confirmado su presencia, no concurrió a dicha jornada. 

Las autoridades de gobierno confirmaron que los niños/as y sus madres serían trasla¬ 
dados a la Unidad N° 5 (cárcel de mujeres más grande de Uruguay, con aproximadamente 
350 privadas de libertad), manteniendo la institucionalidad de El Molino pero no sus con¬ 
diciones de vida. 


209 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Desde entonces, la INDDHH y el Comisionado Parlamentario llamaron varias 
veces la atención a las autoridades competentes sobre la inconveniencia de realizar la 
mudanza a una unidad penitenciaria donde los problemas son sustancialmente distin¬ 
tos a los que se enfrentan en unidades de reclusión más pequeñas y, principalmente, en 
El Molino. 

Esta cárcel en particular, a diferencia de la Unidad 5, fue concebida para alojar madres 
con hijos y garantizar, en lo posible, su bienestar a través de la organización de horarios y 
autorizaciones y visitas muy distinta a una cárcel común. Hemos expuesto nuestra preocu¬ 
pación en despachos de legisladores, así como en comisiones parlamentarias que tienen 
injerencia en la vigilancia de los derechos humanos en general, y en el funcionamiento del 
sistema penitenciario en particular. 

Hemos pedido se siga de cerca el traslado y se garantice el respeto de los derechos 
humanos de las mujeres y de los niños/as por encima de cualquier interés ministerial. 

Ante nuestras preocupaciones el Ministro ha reiterado sistemáticamente que el trasla¬ 
do es una decisión tomada y “no tiene marcha atrás”. Con sorpresa, el pasado jueves 16 de 
julio, escuchamos las declaraciones del ministro Bonomi a TNU: “Nosotros el año pasado 
tuvimos que internar a todos los niños en el CTI, todos en el CTI, porque [El Molino] 
no está en condiciones. Mantener a los niños en un lugar que no está en condiciones y le 
provoca eso es una violación de los derechos humanos. Entonces, lo que dicen [las orga¬ 
nizaciones], que está previsto un lugar donde no se violen los derechos humanos (sic) y 
quieren mantener un lugar donde los enferma y eso comprobado por Bomberos, ASSE y 
210 Arquitectura, que dicen que no tienen arreglo. Lo que hay que hacer es trasladarlos”. 

Ante estas declaraciones creemos necesario hacer varias puntualizaciones: 

• La defensa que hacemos de El Molino tiene que ver con el proyecto de rehabilitación 
y las condiciones de vida que allí se dan. No defendemos un local, defendemos una con¬ 
cepción de rehabilitación que pueden desarrollarse en unidades pequeñas, donde las re¬ 
glas son distintas a las de una unidad penitenciaria común y de mayores dimensiones. 

Defendemos un proyecto de centro vinculado al espacio social y comunitario, que 
trabaje en red, y no como parte de un complejo penitenciario. 

De acuerdo a evaluaciones pediátricas realizadas en los meses de invierno de 2015 los 
niños/as de El Molino no padecían de fallo de crecimiento, trastornos de sueño o enfer¬ 
medades crónicas. Hubo 5 niños/as internados en CTI de un total de 28 en un momento 
en el que había en Uruguay una epidemia de gripe y un altísimo porcentaje de niños de la 
población en general sufrieron infecciones respiratorias, no solamente los niños/as de la 
cárcel El Molino 1 . 


1 Informe Facultad de Ciencias-ATI, 2016. 




• Defendemos la existencia de unidades pequeñas, para 30 mujeres, y no una unidad 
que alberga a aproximadamente 350 mujeres. 

• Defendemos el principio de “interés superior del niño” a la hora de definir la política 
carcelaria sobre mujeres privadas de libertad que viven con sus hijos/as. 

En ese sentido UNICEF 2 indica que: 

“Los niños y niñas que viven en los centros penitenciarios con sus madres deben tener 
garantizado el respeto absoluto de la totalidad de sus derechos, en particular: 

- El derecho a la privacidad: los niños pequeños necesitan intimidad en el vínculo con 
su madre para el desarrollo de la lactancia, la conciliación del sueño y la generación de un 
apego seguro. 

- El derecho a la educación: los niños en establecimientos carcelarios con sus madres 
tiene que tener asegurada su participación en espacios educativos en iguales condiciones 
que los demás niños de su edad. 

- El derecho a la salud: los niños en establecimientos carcelarios deben tener garanti¬ 
zado el acceso a servicios de salud en iguales condiciones que los niños de su comunidad, 
especialmente se debe velar porque reciban atención y cuidado de su salud emocional. 

- El derecho a la no discriminación: los niños que conviven con sus madres en esta¬ 
blecimientos carcelarios no deben ser objeto de discriminación alguna en ninguno de los 
ámbitos en los que participan. A tales efectos proveer los medios y recursos para evitar 
la reproducción de los efectos nocivos del ambiente carcelario en la vida cotidiana de los 
niños. 

- El derecho a la circulación o el esparcimiento: los niños en establecimientos car¬ 
celarios con sus madres deben tener el acceso a espacios de esparcimiento como lo haría 
cualquier niño de su edad. Debe fomentarse las salidas de estos niños y niñas de los centros 
penitenciarios y la posibilidad de mantener contacto con otros niños de su entorno comu¬ 
nitario. 

- El derecho a la vida libre de violencia: los niños y niñas pequeños deben estar prote¬ 
gidos frente a toda forma de violencia. En tal sentido, se deben prever los mecanismos para 
evitar que las particularidades del ambiente carcelario afecte la vida cotidiana de los niños 
y sus madres. 

- El derecho a mantener el vínculo con su familia de origen: los niños y las niñas que 
están alojados con sus madres en centros penitenciarios tienen que tener garantizado su 
derecho a mantener contacto cotidiano con su familia. Se debe asegura los servicios nece¬ 
sarios para garantizar la vinculación del niños con su familia fuera del centros carcelario. 


2 Nota enviada por UNICEF al Comité de los Derechos de Niños, niñas y adolescentes ante el pedido de 
recomendaciones para esta situación. 


211 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 




DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


212 


Por todo lo anterior, los centros penitenciarios destinados a mujeres con niños y niñas 
deben ser exclusivos para esta población y no deben compartir las instalaciones con el con¬ 
junto de la población carcelaria femenina u otra población carcelaria.” 

• Defendemos la idea de que los cambios en el sistema penitenciario se hagan en el 
marco de un plan de abordaje multidisciplinario; que aún desconocemos para la unidad “El 
Molino” en su nuevo enclave. 

• Además de lo expuesto, otras experiencias indican que en el Sistema Carcelario todo 
lo transitorio se convierte en permanente. Por lo tanto lo mencionado por las autoridades 
del Ministerio no generan confianza al afirmar la corta estadía que tendría “El Molino” en 
el nuevo establecimiento. 

A pesar de los esfuerzos realizados por el INR en avanzar en una mirada con pers¬ 
pectiva de género, este escenario planteado solo deja en claro la precaria, limitada y 
carente mirada sobre el tema. Además define -de alguna forma- la participación de la 
sociedad civil desde un lugar testimonial únicamente. No otorgar un espacio de discu¬ 
sión sobre temas cruciales que hacen a la agenda pública en el área de género, infancia y 
sistema carcelario, va en retroceso con la apertura dispuesta desde hace varios años por 
parte del sistema. 

• Llamamos la atención sobre las nuevas condiciones de alojamiento las más de 100 
mujeres privadas de libertad que fueron mudadas de los pisos superiores al que ocuparía El 
Molino en la Unidad N° 5. Para mejorar la habitabilidad de El Molino en la Unidad N° 
5, las autoridades empeoraron la situación de las mujeres que allí se encuentran. 

• Llamamos la atención de cómo un centenar de mujeres han sido vulneradas en su 
derecho a la educación, al trabajo y a la redención de pena debido a que las obras anularon 
los espacios donde se desarrollaban estas tareas y que aún no han sido reubicadas. 

• Por último reiteramos nuestro compromiso a seguir trabajando con las mujeres pri¬ 
vadas de libertad para que una vez egresen del sistema penitenciario su proyecto de vida 
pueda ser reconstruido. 

Comité de los Derechos de niños, niñas y adolescentes 

Cotidiano Mujer 

DNI - Uruguay 

El Abrojo 

El Tejano 

Facultad de Psicología - UDELAR 
SERPAJ 

Vecinos y vecinas de El Molino 

Dra. Annabel Ferreira (Fac de Ciencias) ONG ATI. 



Populismo punitivo en Uruguay: Discursos y 
políticas de los gobiernos de izquierda 2005-2014 1 


Lucía Vernazza 2 


El endurecimiento de las políticas penales europeas ha sido señalado por varios auto¬ 
res desde mediados de los 80. Bernardo del Rosal 3 afirma que desde entonces las políticas 
penales de los países desarrollados han experimentado un giro punitivo que ha puesto fin 
a una supuesta “era de indulgencia” y se han orientado a hacer frente, de forma enérgica y 
decidida, no solo al delito sino a todo un conjunto de conductas incívicas o antisociales que 
bordean los límites del Derecho Penal, haciendo de la pura y dura represión. Según el mis¬ 
mo autor, a nivel de la política criminal oficial y a nivel popular, el progresivo abandono de 
la ideología de la resocialización fue dando paso a un poderoso resurgimiento de las doctri¬ 
nas del law and order o del “control and punishment” que, en el mejor de los casos, exigían 
una aplicación más estricta de las penas y, especialmente, de la pena privativa de libertad 4 . 

Roger Matthews 5 ha señalado que existe un amplísimo consenso en considerar que la 
reciente política del control del delito está dominada por una mentalidad punitiva. Para 
algunos, esta escalada es estimulada “de abajo a arriba” por una irritada y ansiosa opinión 
pública. Para otros, está generado “de arriba abajo” por políticos que juegan con los senti¬ 
mientos de miedo y las ansiedades de sus ciudadanos para aumentar así sus réditos electo¬ 
rales. 

El comienzo de la cultura punitiva del control se resumen según Garland en: un retor¬ 
no a la justicia retributiva y expresiva; un rol creciente de las emociones en la conformación 
de las políticas criminales; la reemergencia de la víctima y la protección de los ciudadanos; 
la expansión de la prisión; una pérdida de la relevancia del conocimiento experto en la 
definición de las políticas; una politización y populismo en los debates sobre el control 


1 Este artículo resume la Tesis de Maestría de la autora. Puede verse el trabajo completo en: http://reposito- 
rio.flacsoandes.edu.ec/handle/ 10469/8085#.V_AKc_l97IU Debido a lo extenso de la bibliografía, la misma 
no se incluye en este articulo. 

2 Lucía Vernazza Pareja. Máster en Desarrollo Humano por FLACSO, sede Argentina y Licenciada en So¬ 
ciología por la UCU de Uruguay. 

3 Del Rosal, B. (2009). ¿Hacia el Derecho Penal de la Posmodernidad? Obtenido de Revista Electrónica de 
Ciencia Penal y Criminología, RECPC 11-08: http://criminet.ugr.eS/recpchttp://criminet.ugr.es/recpc. (Pag 

1) 

4 Ibídem. 

5 Matthews, R. (2005). El e myth of punitiveness. Obtenido de M eoretical Criminology: http://tcr.sage- 
pub.com/ cgi/content/ /abstract/9/2/175 


213 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


214 


del crimen y una opinión pública cada vez más intolerante y punitiva 6 . Es así que, según el 
autor, las medidas de política pública de seguridad se construyen privilegiando a la opinión 
pública por sobre la opinión de los expertos, “son populistas y están politizadas” 7 . 

Este giro punitivo en el control del delito ha sido constatado también en América La¬ 
tina. Dammert y Salazar señalaron en 2009 8 , que la mano dura fue la respuesta privilegiada 
en la región y así, el “populismo penal” 9 se conformó como la alternativa más “efectiva” para 
abordar la delincuencia sin tomar en cuenta la complejidad del fenómeno y la debilidad de 
las instituciones y la capacidad de respuesta del Estado. 

El artículo que presentamos trabaja sobre el avance de este tipo de políticas en Uru¬ 
guay analizando en particular, los dos primeros gobiernos de izquierda. El recorte en la 
izquierda no es casual, se sustenta en una segunda hipótesis subyacente: La primera gestión 
del FA (FA) tomó medidas asociadas a una visión de las causas sociales del delito y de los 
derechos humanos que provocaron el recrudecimiento de los discursos de corte punitivo, 
tanto del sistema político, de la ciudadanía como de la propia izquierda. 

Cuando en marzo de 2005 asumía por primera vez en la historia del Uruguay un go¬ 
bierno de izquierda el nuevo presidente, Dr. Tabaré Vázquez, decretaba en el mismo acto 
de asunción, la emergencia humanitaria del sistema carcelario y afirmaba: “Seremos severos 
con la delincuencia, pero seremos implacables con las causas que llevan a la misma”. 

Se mostraba el convencimiento sobre que las causas de la delincuencia eran la crisis 
económica y el abandono de las políticas sociales de los gobiernos anteriores. Este nuevo 
gobierno creó el Ministerio de Desarrollo Social para atender a la emergencia social y se 
propuso “descriminalizar” a las políticas sociales que habían sido utilizadas por los gobier¬ 
nos anteriores como herramienta de “prevención” del delito. 10 

En términos generales, los primeros cinco años de gobierno de la izquierda (marzo de 
2005- febrero de 2010) se cerraron con un balance positivo marcado por un fuerte apoyo 
de la ciudadanía. (60 % de aprobación). Sin embargo, los problemas de inseguridad eran 
una preocupación cada vez mayor de la ciudadanía y constituyeron el talón de Aquiles del 
gobierno de Vázquez. Esto implicó que el tema fuera parte central de la campaña electoral 
del presidente Mujica quien la definió como un asunto prioritario. En la campaña electoral 
de 2009, el FA ya no hablaba de ser “implacable” con las causas de la delincuencia, ahora 

6 Trajtenberg, N. (Diciembre de 2012). Sistemas de Justicia Penal. Explicaciones de la punitividad. Revista 
de Ciencias Sociales N.° 31. Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. 

7 Garland, D. (2005). La cultura del control. Crimen y orden social en la sociedad contemporánea. GEDISA 
(pág. 240). 

8 Dammert, L„ & Salazar, E (2009). ¿Duros con el Delito? Populismo e Inseguridad en América Latina. 
Santiago de Chile: FLACSO. 

9 Definido por los autores como “la expresión política y social del énfasis en el control y la sanción peniten¬ 
ciaria de quienes infringen la ley”. (Pág. 9) 

10 Juan Faroppa, ex Subsecretario del Ministerio del Interior 2005- 2007, en nota publicada en el Semanario 
Brecha, Setiembre 2004. 



su plataforma electoral decía: “Aunque reconocemos causas muy profundas del fenómeno, 
nos importa combatir el estado actual de las cosas”. 11 

El segundo gobierno del FA puso el tema de seguridad entre sus más altas prioridades, 
y estuvo dispuesto a marcar distancia con las explicaciones que tradicionalmente daba la 
izquierda a las causas de la delincuencia. Es así que la “Estrategia por la Vida y la Conviven¬ 
cia” presentada en 2012 por el segundo gobierno del FA, afirmaba que la izquierda había 
mantenido “un discurso monocorde que explicaba la criminalidad y el delito por factores 
sociales y económicos derivados, casi exclusivamente de las políticas neoliberales irnple- 
mentadas en el país y la región a partir de la segunda mitad del siglo XX.” y afirmaba que 
esta visión hoy era “insuficiente. 12 . 

Cuáles fueron las razones de este cambio y qué tipo de medidas se impulsan desde el 
“nuevo” pensamiento son las preguntas que atraviesan este artículo. 

El contexto de la seguridad en los dos primeros gobiernos de izquierda 

Desde la asunción del gobierno del FA en 2005, Uruguay sostuvo un desempeño ma- 
croeconómico positivo reduciendo significativamente los niveles de desempleo y pobreza. 
Además el índice Gini cayó de 0,455 en 2006, a 0,381 en 2015 13 . En materia de seguridad, 
los datos del Ministerio del Interior muestran un crecimiento moderado del número total 
de denuncias (5,6 %). Sin embargo, se evidencia una clara tendencia al aumento del peso 
relativo de los delitos que involucran algún tipo de violencia contra las personas. Esto se 
refleja tanto en el aumento de las rapiñas (hurto con violencia) como en el exponencial 
crecimiento de las denuncias por violencia doméstica 14 . Uruguay no escaparía a la tenden¬ 
cia general reseñada en el último informe regional de Desarrollo Humano, según el cual 
en la última década América Latina ha mostrado un constante crecimiento en dos áreas: 
la económica y la delictual 15 . Sin embargo, el país muestra y mostraba un desempeño más 
favorable que el promedio de la región en materia de indicadores de seguridad. De este 
modo, la tasa de homicidios dolosos cada 100.000 habitantes fue en 2012 la segunda más 
baja de Sudamérica 16 . 


11 FA. (16 de setiembre de 2009). Documento 2: Propuestas para seguir construyendo un país de primera. 
Síntesis en clave de PLATAFORMA ELECTORAL. Obtenido de http://www.espectador.com/documentos/ 
PlataformaElectoral.pdf 

12 https://medios.presidencia.gub.uy/jm_portal/2012/noticias/NO_E582/Estrategia.pdf 

13 Instituto Nacional de Estadísticas. Estimaci%C3%B3n+de+la+pobreza+por+el+M%C3%A9todo+ 
del+Ingreso+2015/ 321 a0edb-d97e-4ab0-aa88-e31 ce7a22307 

14 Denuncias por rapiña en 2005, 9142, en 2014: 18561. Denuncias por violencia doméstica en 2005: 6853 
en 2014: 29.122. Ministerio del Interior. Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad, https://www. 
minterior.gub.uy/ observatorio/index.php/estadisticas 

15 PNUD. (2010). Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe. (PNUD, 
2014, pág. 15). 

16 Banco Mundial. http://datos.bancomundial.org/indicador/VC.IHR.PSRC.P5 


215 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


216 


El país ostentaba y ostenta una muy elevada tasa de población carcelaria adulta cada 
100.000 habitantes, ubicándose tercero en la región luego de la Guyana Francesa y Brasil 17 . 
La ley de seguridad ciudadana de 1995 amplió la tipificación de delitos y aumentó las pe¬ 
nas. Esto provocó un aumento sostenido del número de personas privadas de libertad. Esta 
tendencia al encarcelamiento es similar en los adolescentes. En 2012, UNICEF mostraba 
que mientras países como Irlanda del Norte tenían en 2004 una proporción de adolescentes 
privados de libertad de 1 cada 4.000 menores de 18 años, Francia 1 cada 12.500 y España 1 
cada 50.000, en Uruguay la proporción de adolescentes privados de libertad era, en 2012, 
de 1 por cada 1963 adolescentes 18 . En la actualidad el país se ubica primero en la Región. 19 

Además de los elevados índices de personas privadas de libertad, las malas condicio¬ 
nes carcelarias, tanto para los establecimientos de adultos como de adolescentes, han sido 
señaladas por organizaciones de derechos humanos así como por los relatores de Naciones 
Unidas sobre Torturas y otras Penas y Tratos Crueles, Inhumanos y Degradantes en sus 
visitas a Uruguay en 2009 y 2012. 20 

La inquietud de la ciudadanía por la inseguridad se fue acrecentando en el correr de 
los gobiernos del FA. Según las encuestas de opinión pública, en 2007 solo el 13% de los 
encuestados mencionaba a la seguridad como principal problema del país y la mayoría de 
la población estaba preocupada por otros asuntos como la falta de empleo. En 2009 el 
tema pasó al primer lugar, posición que mantuvo hasta el cierre del periodo 21 . La consultora 
Equipos Mori señalaba en 2010 que cuando preguntaban a los uruguayos cuál debería ser la 
prioridad del gobierno en 2010, las respuestas se concentran muy fuertemente en la “segu¬ 
ridad pública” (la mitad la menciona como la prioridad absoluta). En un segundo escalón 
emergen referencias a la “educación” (14%), economía (10%) 22 

Conjuntamente con la preocupación por la seguridad, los uruguayos valoraban muy 
negativamente las gestiones realizadas por los gobiernos del FA en la materia. Según los 
datos de las encuestadoras, a lo largo de dos gobiernos ningún Ministro logró la aprobación 
de la mayoría de los uruguayos. 


17 http://www.prisonstudies.org/highest-to-lowest/prison_population_rate?field_region_taxonomy_ 
tid=24 

18 UNICEF, Observatorio de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en Uruguay, 2012. 

19 http: / / www.sonadolescentes.org.uy/ files/ Adolescentes-y-sistemas-penales.pdf 

20 Puede verse como ejemplo el Informe presentado por la Institución Nacional de Derechos Humanos sobre 
la situación de las cárceles de adolescentes en abril de 2013. http://inddhh.gub.uy/informes/. 

21 CIFRA Consultores: http:// www.cifra.com.uy/ novedades.php ?idNoticia= 162 

22 http://www.equipos.com.uy/noticia/optimismo-por-asuncion-de-mujica-seguridad-como-prioridad/ 3/5 




Fecha de la encuesta 

Aprobación 

Desaprobación 

Ministra Tourné 

Abril 2009 

23% 

47% 

Ministro Bonomi 

Febrero 201 2 

33% 

49% 

Noviembre de 201 3 

25 % 

55 % 


Fuente: Elaboración propia en base a datos de Cifra Consultores 


Este apremio de la ciudadanía por respuestas a la inseguridad, sumada a la presión 
política de la oposición al gobierno 23 , ha mantenido durante los últimos diez años el debate 
sobre seguridad ciudadana en lo más alto de la agenda pública. 


La seguridad en la agenda del FA 

Un primer indicador muy concreto de la centralidad que fue ganando la seguridad 
en la agenda del FA, es el número de documentos programáticos producidos en cada pe¬ 
ríodo. Entre 2005-2009 las propuestas sobre seguridad solo se encuentran en el programa 
de gobierno 24 , mientras encontramos cuatro documentos programáticos elaborados que 
corresponden al segundo gobierno del Fa (durante la campaña previa y la gestión), dos de 
ellos refieren exclusivamente a propuestas en materia de seguridad 25 . 

Seguramente por el contexto histórico en el que se encontraba el país cuando fue ela¬ 
borado el primer programa de gobierno, la seguridad pública no ocupó un lugar muy des¬ 
tacado en el programa de gobierno aprobado en diciembre de 2004. El Programa se centró 
fuertemente en dar respuesta a la salida de la crisis y en salir “de la grave situación a la que 
nos ha llevado la aplicación -sistemática e insensible- de políticas (económicas) opuestas a 
la historia y las tradiciones democráticas y solidarias que han cimentado el país”. 26 

La seguridad no aparecía entonces como un tema central en el cuerpo de análisis y su 
desarrollo figuraba en el documento anexo. En el documento principal solo se dedica una 
frase a los temas de seguridad ciudadana dentro del eje “Democratización del Estado”. 

23 Es importante mencionar que durante el segundo gobierno del FA, la oposición política, particularmente 
el Partido Colorado, realizó una exitosa campaña de recolección de firmas para bajar la edad de imputabilidad 
penal de 18 a 16 años de edad. La campaña implicó la realización de un plebiscito conjunto con las elecciones de 
2014. Además de otros asuntos, esta campaña mantuvo el tema de la inseguridad y los adolescentes en la agenda 
política del segundo gobierno del FA. 

24 Programa; IV Congreso Extraordinario, 2004. 

25 Programa Aprobado por el V Congreso Extraordinario 2008, Propuestas para seguir construyendo un país 
de primera. Setiembre de 2009. “Programa de Seguridad Ciudadana “. Octubre 2009. Plenario Nacional del 
FA: Plan Político 2012-2014 (contiene“Estrategia por la vida y la convivencia”) http://www.frenteamplio. 
org.uy/index.php?Q=articulo&:ID=1024, http://www.corteelectoral.gub.uy/proggob09/Plataforma_Elec- 
toral_FA.pdf, http://www.frenteamplio.org.uy/ files/Programa%20Seguridad%20Ciudadana_FA.pdf 

26 Frente Amplio, IV Congreso Extraordinario. (2004). Respaldo para la discusión del documento. Grandes 
Lineamientos Programáticos para el Gobierno 2005-2010. Obtenido de www.frenteamplio.org.uy. 


217 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 




DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Los temas de seguridad adquirieron mayor centralidad durante el período de prepara¬ 
ción de del programa del siguiente período. En el Programa de 2008 el tema no fue central, 
pero adquirió mayor protagonismo ocupando un lugar en el capítulo “Uruguay Democrᬠ
tico”. No obstante, más que propuestas hacia adelante, el documento hace una larga defensa 
de lo actuado hasta el momento. 

Ya en la campaña electoral (setiembre de 2009), el FA presentó un segundo documen¬ 
to programático: Propuestas para seguir construyendo un país de primera, 27 en el que se 
marca claramente un cambio: la seguridad ciudadana se presenta como uno de los cinco 
ejes prioritarios de la propuesta frenteamplista. En octubre del mismo año, con el fin de 
“formular con precisión las principales propuestas del FA en materia de seguridad ciudada¬ 
na”, se difunde oficialmente el “Programa de Seguridad Ciudadana". Este documento reto¬ 
ma las medidas del documento presentado en setiembre, las desarrolla, reagrupa y agrega 
algunas cuestiones concretas. 

Ambos documentos van mostrando un vuelco hacia propuestas más orientadas al 
combate al delito a través de estrategias policiales (no hay mención a este tipo de políti¬ 
cas en el primer programa del FA) como por ejemplo, la creación de la Guardia Republi¬ 
cana, el despliegue territorial de la policía o el combate al narco tráfico. A su vez, se pre¬ 
sentan dos novedades: la referencia a la necesidad de mayor punición (específicamente 
como argumento para la reforma del Código Penal) y un avance sobre el terreno social 
de las políticas. 

En noviembre de 2012, a casi dos años de gestión del gobierno del Presidente Mujica, 
218 un nuevo documento programático es aprobado por el Plenario del FA. En materia de se¬ 
guridad el plan presenta como eje central “La estrategia por la vida y la convivencia”. 28 

Dicha estrategia parte de la idea de que existe una pérdida del “respeto por la vida 
humana y la convivencia ciudadana” y este es el problema que el Estado y la sociedad deben 
enfrentar. La violencia se presenta como “un problema prioritario para la población”, un 
problema que “emerge con fuerza, resultado de largos procesos acumulados de exclusión y 
que se expresa de varias maneras, algunas más públicas, otras más privadas”. La actualidad 
se caracteriza por la “pérdida de valores”, el “quiebre cultural” y la “fragmentación social” y 
la “falta de respeto a las formas tradicionales de convivencia pacífica”. 

Aunque la estrategia combina un enfoque novedoso centrado en la convivencia me¬ 
diante la recuperación y habilitación de espacios públicos y la despenalización de la produc¬ 
ción y consumo de marihuana, muestra claros signos de endurecimiento. De esta estrategia 


27 Frente Amplio. (16 de setiembre de 2009). Documento 2: Propuestas pura seguir construyendo un país de 
primera. Síntesis en clave de PLATAFORMA ELECTORAL. Obtenido de http://www.espectador.com/docu- 
mentos/PlataformaElectoral.pdf: 

28 Frente Amplio; Plenario Nacional, (noviembre de 2012). Plan Político 2012-2014. Estrategia por la vida 
y la convivencia. Obtenido de http://medios.presidencia.gub.uy: http://medios.presidencia.gub.uy/jm_ 
portal/2012/noticias/N 0_E582/Estrategia.pdf 



emergen las leyes de endurecimiento del sistema penal adolescente y la famosa Ley de Faltas 
y se marca distancia con el pensamiento que hasta el momento parecía predominar en la iz¬ 
quierda sobre las causas de la delincuencia, dice textualmente: “En términos de seguridad, 
durante años la izquierda ha tenido un discurso monocorde que explicaba la criminalidad 
y el delito por factores sociales y económicos derivados, casi exclusivamente de las políticas 
neoliberales implementadas en el país y la región a partir de la segunda mitad del siglo XX. 
Hoy esta explicación, que tiene un muy fuerte componente explicativo, en la visión integral 
aparece como insuficiente”. 29 

La gestión de la seguridad en los dos primero gobiernos del FA 

Con el fin de conocer los énfasis de las políticas efectivamente implementadas, se re¬ 
copilaron y sistematizaron los informes de gestión que se adjuntan a cada rendición de 
cuentas, así como el informe global de gestión 2005-2009 preparado para la transición. 
De la comparación entre los informes de gestión emergen diferencias importantes tanto 
en los énfasis de políticas como en el estilo para trasmitirlas. Mientras la primera gestión se 
centra en “ordenar” el Ministerio y darle carácter estratégico y de largo plazo a las medidas 
de política, la segunda administración relata acciones más puntuales y más hacia el “afuera”. 
También, el tono de los informes es distinto; el primero más académico, el segundo más de 
política policial. 

La primera gestión del FA presenta la situación de partida de su mandato como caó¬ 
tica, compleja y urgente. Según relata el informe de gestión para el período 2005 - 2009 
la situación en materia de criminalidad era compleja: “Al momento de asumir las actuales 
autoridades ministeriales, el I o de marzo de 2005, los fenómenos de la violencia y la cri¬ 
minalidad estaban instalados como una problemática importante para la vida cotidiana 
de los uruguayos. Entre 1990 y 2004, las rapiñas crecieron un 176%... La acumulación 
de problemas en este terreno y las decisiones estatales de claro corte punitivo y represivo 
(creación de nuevos delitos y aumento de penas) dieron como resultado mayores tasas de 
criminalidad, incrementos en la población carcelaria y un estado subjetivo de la ciudadanía 
atado al temor y a la inseguridad...” 30 

Además, según relata el mismo informe, el Ministerio del Interior presentaba una es¬ 
tructura “desorganizada” “caos administrativo”, “irracionalidad en el manejo del personal”, 
“clientelismo e inequidades internas”. También se hacía “evidente” la desactualización nor¬ 
mativa y los problemas en la formación policial. Se señalaban también problemas en los 
procedimientos policiales, “...la labor de la policía transitaba por estándares lejanos a los 
mínimos aceptables: la brecha entre las personas detenidas y las remitidas era demasiado 
grande, entre otros”. Por si fuera poco, las cárceles atravesaban por una fuerte crisis huma¬ 
nitaria. “El hacinamiento, los problemas de salud y de alimentación y la escasez de funcio- 

29 https://medios.presidencia.gub.uy/jm_portal/2012/noticias/NO_E582/Estrategia.pdf, pág 3. 

30 Informe de Gestión 2005 - 2009, Ministerio del Interior. Octubre de 2009. 


219 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


220 


narios, fueron algunas de las consecuencias más notorias de una política criminal de corte 
punitivo.” Se presentan además problemas con una estructura policial desordenada, caos 
administrativo, irracionalidad en el manejo del personal. 31 

Basadas en esta caracterización de la situación, se proponían como lineamientos estra¬ 
tégicos: la coordinación de acciones para el fortalecimiento de los derechos humanos para 
todos los habitantes del país; la eficacia en las tareas de prevención y represión del delito, el 
perfeccionado el combate contra el crimen organizado y el narcotráfico y dignificación de 
la función policial. 

Durante los dos primeros años de gestión los informes 32 describen cómo las autorida¬ 
des tomaron medidas en las áreas de política carcelaria, acceso a información, estructura y 
reforma del Estado, dignificación y profesionalización de la función policial y participa¬ 
ción de la ciudadanía. 

En la segunda mitad de la primera administración se continuó avanzando en las prio¬ 
ridades definidas y se adelantó un paso más en las políticas de erradicación de la violencia 
doméstica e inicio del proyecto de desarrollo tecnológico. También se menciona en los in¬ 
formes las acciones contra el crimen organizado y el tráfico de drogas, así como operaciones 
puntuales respecto a la violencia en el deporte. 

El Informe de Gestión de 2010, primer año de la segunda administración, muestra un 
giro y un desconocimiento de lo realizado por la gestión anterior. “... Al iniciar el primer 
año del período de gobierno, las autoridades ministeriales se encuentran con la responsabi¬ 
lidad de detectar los temas sensibles y prioritarios que deben ser objeto de principal aten¬ 
ción para poder diseñar estrategias que serán presentadas en el Proyecto de Presupuesto 
Nacional y su implementación a lo largo del período...” 33 Esta ausencia de referencias a la 
gestión anterior se evidencia en todos los informes de gestión de la segunda administración 
frenteamplista. 

Por otra parte, se evidencian diferencias sobre el énfasis que cada gestión pone en los 
derechos humanos. Mientras la primera gestión del FA tenía como prioridad la “coordina¬ 
ción de acciones para el fortalecimiento de los derechos humanos para todos los habitantes 
del país”, los derechos humanos no aparecen mencionados en los informes de gestión de la 
segunda administración. Tampoco existe mención de las nuevas autoridades a los estánda¬ 
res de la actuación policial. 

Hay además un diagnóstico de partida muy diferente entre ambas gestiones. En el 
primer informe de 2005, el diagnóstico se centra en describir la situación de la seguridad en 
el marco de la “fragmentación social” y la acumulación de problemas y decisiones estatales 
de claro “corte punitivo” que ha incrementado el número de personas en prisión y mayores 


31 Ibídem. 

32 Ministerio del Interior. Estados Demostrativos Resultados 2005 y 2006. Montevideo. 

33 Informe de Gestión del Ministerio del Interior, 2010, pág. 3. 



tasas de criminalidad. 34 En el primer informe de gestión, 2010 el diagnóstico inicial es 
descriptivo de a situación del delito y de quienes los cometen. En este sentido, por ejem¬ 
plo, este informe dice “Aumentaron los delitos de Elurto y Rapiña y disminuyeron los de 
Copamiento y Homicidio... Es un dato de la realidad que los delitos que más atormentan 
a la ciudadanía cuentan con la participación de una minoridad infractora que es imperioso 
contener primero, para rehabilitar después.” 35 

Respecto a las prioridades explicitadas, si bien existe una línea de continuidad en al¬ 
gunas de ellas, como es la preocupación por la situación salarial del personal policial o 
la ejecución del plan de reforma carcelaria y creación del Instituto Nacional de Rehabili¬ 
tación, los informes de gestión muestran diferencias enfoque entre ambas gestiones. Las 
diferencias principales se encuentran en el avance sobre el terreno de lo social y el enfoque 
de los operativos policiales. Respecto al primer punto todos los informes de gestión de este 
segundo período presentan un apartado de “programas sociales” implementados directa¬ 
mente por el Ministerio del Interior mientras no se desarrollan este tipo de programas en 
la gestión anterior. 

En relación con los operativos policiales, durante la segunda administración se co¬ 
menzaron a implementar medidas muy polémicas en términos de derechos y garantías 
de la población. En concreto, los llamados operativos de saturación o “mega operati¬ 
vos” que comienzan a ser implementados en 2011 en “zonas rojas” de Montevideo y se 
plantean como objetivo “reafirmar la presencia del Estado en las zonas seleccionadas y 
dar cumplimiento a decenas de órdenes judiciales de allanamiento o detención.” 36 Es¬ 
tos operativos, con mucho impacto mediático, despertaron la reacción de las organiza¬ 
ciones de derechos humanos que manifestaron su preocupación por la recurrencia de 
detenciones ilegítimas y la estigmatización de determinados sectores socioeconómicos 
y generacionales. 

La segunda gestión muestra también un mayor énfasis en las acciones de comunica¬ 
ción mediante la implementación de campañas y la mención a acciones para mejorar el re- 
lacionamiento con los medios de comunicación. Hay una intención manifiesta de mejorar 
la imagen que la ciudadanía tiene sobre la gestión de la seguridad. 

Por último, si bien en ambos períodos se constata un crecimiento del ingreso de fun¬ 
cionarios policiales, la segunda gestión del FA duplica los ingresos de la primera. Entre 
2005 y 2009 ingresaron 1.407 funcionarios, mientras que solo entre 2010 y 2013 ingresa¬ 
ron 3.267 nuevos funcionarios. 


221 


34 Ministerio del Interior, Estados Demostrativos Resultados 2005, Páginas 11 y 112. 

35 Ministerio del Interior, Informe de gestión, 2010, pág. 13. 

36 Ministerio del Interior, Informe de gestión, 2011, pág. 12. 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


222 


INCISO 

2005 

2006 

2007 

2008 

2009 

2010 

2011 

2012 

2013 

Ministerio del 
Interior 

26,683 

26,850 

27,456 

28,071 

28,090 

28,389 

29,799 

30,461 

31,656 


Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Oficina Nacional de Servicio Civil 37 


El presupuesto de la seguridad 

Asumiendo que un indicador cuantitativo del avance punitivo podría ser el aumento 
relativo que los presupuestos dedicados tuvieron en el presupuesto todo, se analizaron las 
leyes presupuéstales y se recopiló la información disponible sobre la ejecución del presu¬ 
puesto público. 

En un primer paso, se analizaron las propuestas de ley de presupuesto nacional presen¬ 
tadas en cada uno de los períodos. Es importante aclarar que los presupuestos fueron elabo¬ 
rados en contextos sociales y económicos muy diferentes. En el primer gobierno 38 , el país, 
recién emergía de una profunda crisis económica, por lo que tanto en la fundamentación 
como en la asignación de recursos la prioridad se centró en las políticas sociales. Se crea, 
con sus respectivos recursos, el Ministerio de Desarrollo Social y se define como condición 
fundamental para la implementación del plan de gobierno la ejecución del plan de asisten¬ 
cia a la emergencia social. En el proyecto de Presupuesto la seguridad aparece mencionada 
pero lateralmente, las prioridades de entonces fueron la atención de la emergencia social y 
la recomposición de las cuentas públicas. En relación a los temas de seguridad, el gobierno 
se planteó como meta la recuperación salarial y la dignificación de los integrantes del Insti¬ 
tuto Policial y la reforma carcelaria. 

El proyecto contemplaba un crecimiento del gasto del Ministerio del Interior del 28% 
con una participación del 10,1% en el incremento total presupuestal para el período. La 
Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) es el inciso que se proyecta con 
mayor participación en el incremento total del presupuesto: 34,4%, (tres veces la participa¬ 
ción esperada para el Ministerio del Interior). 

Para el período siguiente, la Ley de Presupuesto (2010-2015) 39 presenta un diseño dis¬ 
tinto basado en metas y objetivos por área programática. Identifica 17 áreas y 5 de ellas son 
definidas como prioritarias, y entre ellas señala la seguridad pública: “La seguridad pública 


37 https://catalogodatos.gub.uy/dataset/vinculos-laborales-con-el-estado-2013/resource/bde818a3-bd4a- 
49fb-92db-db7ecl 03374a ?inner_span=True 

38 Poder Ejecutivo; Contaduría General de la Nación. (2005). Proyecto de Ley de Presupuesto 2005-2009. 
Obtenido de https:// www.cgn.gub.uy:https://www.cgn.gub.uy/ innovaportal/v/323/4/innova.front/proyec- 
to_poder_ejecutivo_.html 

39 Poder Ejecutivo. (2010). Proyecto de Ley de Emergencia Carcelaria. Obtenido de http://archivo.presiden- 
cia.gub.uy: http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/proyectos/2010/05/mi_89.pdf 




tiene carácter de prioridad en esta Administración, ya que constituye un elemento sensible 
en la sociedad”. 

El crecimiento presupuestal del Ministerio del Interior es mayor que en el período an¬ 
terior, proponiendo que entre 2010 y 2014 sea del 42%, mientras entre 2005 y 2009 el in¬ 
cremento propuesta era del 28%. Lo inverso sucede con la educación, en el primer período 
de gobierno del FA se proyectó un incremento del 47% destinado para la ANEP, mientras 
en el segundo período el aumento proyectado fue del 25%. 


2005-2009 

2010-2014 

Crecimiento planificado MI: 

28% 

Crecimiento planificado MI: 

42% 

Crecimiento planificado ANEP: 

47% 

Crecimiento planificado ANEP: 

25% 


Elaboración propia en base a Leyes de Presupuesto 


Tal como se indicó con anterioridad, el análisis se extendió a la evolución real anual de 
la ejecución presupuestal, recopilándose la información publicada por el Monitor Econó¬ 
mico del Semanario Búsqueda, y se construyó una serie que se inicia en 2004 (año previo a 
la asunción del FA) y finaliza en 2013 (último año con información disponible a la fecha). 

A partir de los datos de ejecución presupuestal del Ministerio del Interior, se observa 
un crecimiento moderado pero constante, tanto en términos absolutos como relativos. Al 
inicio de la gestión del FA en 2005, el MI representó el 4.9 % del total del presupuesto na¬ 
cional, alcanzando en 2013 al 5.9%. Este crecimiento se produjo fundamentalmente en la 
segunda gestión del FA. Así en 2005 el peso relativo del presupuesto del Ministerio del In¬ 
terior era de 5,2%, en 2009 era 5,3% y en 2013 5,9%. Lo inverso sucede con el presupuesto 
de la Educación Pública (ANEP) que crece relativamente más en la primera gestión: inicia 
en 2005 con el 11% del presupuesto total del Estado, pasa en 2009 a representar el 12.4% 
y al 2013 alcanza el 12,7%. 

Si se comparan la evolución del peso relativo que en el gasto en seguridad tuvo respec¬ 
to a los “ministerios sociales”: Educación Pública (sin considerar a la Universidad), Salud 
(considerando el gasto del Ministerio de Salud y de ASSE desde 2008) y el Ministerio de 
Desarrollo, se evidencia como las prioridades del gasto se fueron reconfigurando. Entre 
2005 y 2009 el presupuesto de los ministerios sociales crece un 223, 5% y el Ministerio 
del Interior lo hace en un 172, 8%. En el segundo período las tendencias se invierten y el 
crecimiento es mayor para el Ministerio del Interior, 55% mientras los ministerios sociales 
crecen un 52%. 


223 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 






DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Presupuesto Ejecutado por Incisos/Dependencias seleccionadas. En millones de U$S. 



2004 

2005 

2006 

2007 

2008 

2009 

2010 

2011 

2012 

2013 

Salud Pública 

165,5 

208,7 

272,2 

332,7 

35,6 

35,2 

47,8 

49,5 

47,6 

51,5 

ASSE 

0,0 

0,0 

0,0 

0,0 

457,4 

520,6 

682,2 

826,0 

899,8 

1.012,4 

ANEP 

323,2 

405,9 

466,3 

580,5 

840,1 

977,9 

1.180,9 

1,449,0 

1.576,9 

1.819,3 

Desarrollo Social 

7,2 

43,8 

107,8 

102,6 

58,7 

70,7 

87,9 

115,5 

136,0 

156,3 

Subtotal "Social" 

495,9 

658,4 

846,3 

1.015,8 

1.391,8 

1.604,4 

1.998,8 

2,440,0 

2.660,3 

3.039,5 

Ministerio del Interior 

154,0 

193,8 

220,6 

278,9 

364,5 

420,1 

544,8 

661,6 

742,2 

845,6 

Relación Interior vs. 
Social 

3,1 

2,9 

2,6 

2,7 

2,6 

2,6 

2,7 

2,7 

2,8 

2,8 


2004 

2009 

% Var 04-09 

2010 

2013 

% Var 10-13 

Subtotal "Social" 

495.9 

1604.4 

223.5 

1998.8 

3039.5 

52.0 

Ministerio del Interior 

154 

420.1 

172.8 

544.8 

845.6 

55.2 


Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Monitor Económico del Semanario Búsqueda 


Legislación y seguridad en los gobiernos del FA 

El análisis de la producción legislativa en ambos períodos nos permite conocer y com¬ 
parar los argumentos, medidas y enfoques sobre política criminal de ambos gobiernos. Para 
ello, se sistematizaron y compilaron todas las leyes relacionadas con seguridad y con dere- 
224 chos sociales aprobadas durante las dos legislaturas. Luego se identificaron exclusivamente 
aquellos proyectos sobre seguridad que fueron enviados o tienen una mención específica 
a un pedido del Poder Ejecutivo. Una vez identificados estos proyectos se analizó con es¬ 
pecial atención la exposición de motivos que sustenta la el proyecto de ley enviado por el 
Poder Ejecutivo. 40 

La primera legislatura aprobó un número significativamente mayor que la segunda: 
781 versus 643, respectivamente. Sin embargo, en lo que refiere a leyes específicas sobre 
seguridad ciudadana aprobadas, los números son similares entre ambas legislaturas, 23 en 
la primera y 24 en la segunda. 

El análisis, clasificación y comparación de las leyes sancionadas 41 en los dos períodos, 
permite apreciar claras diferencias argumentativas en cuatros grandes áreas: 


40 No se contemplan en este apartado las leyes presupuéstales ni las leyes de rendición de cuentas. Estas se 
analizan en los capítulos del apartado de presupuesto y gestión de este trabajo. 

41 Para el análisis de contenidos se leyeron y sistematizaron todas las exposiciones de motivos presentadas por 
el Poder Ejecutivo. Es pertinente señalar que no todas las leyes presentan la misma profundidad de argumentos, 
esto seguramente esté influido tanto por la magnitud de los cambios que se proponen como por la necesidad 
de convencer a los legisladores. Del análisis de exposición de motivos se destacan, por riqueza y contenidos, la 































1. En la concepción sobre los efectos del aumento de penas : Durante el primer go¬ 
bierno del FA solo existe un proyecto del Poder Ejecutivo que podría considerarse que 
propone un aumento de penas. Se trata de la Ley referida a la Violencia en el Deporte (Ley 
N.° 17.951) que agrega como sanción a la multa económica y la posible prohibición de con¬ 
currir a espectáculos públicos. En el segundo período pueden identificarse por lo menos 
cinco: entre ellos el proyecto de aumento de penas a adolescentes: Agravantes en las penas 
para los funcionarios públicos. Pasta Base y Cocaína (Ley N.° 19.000); las modificación de 
los artículos 72 y 76 del Código de la Niñez y Adolescencia que establecen una pena míni¬ 
ma de un año para delitos gravísimos, posibilidad de sentencia definitiva sin interlocutoria 
(Ley N.° 19.055); Ley de faltas en espacios públicos (Ley N.° 19.120); la Ley de tipificación 
como delito la producción, el almacenamiento y el empleo de armas químicas (Ley N.° 
19.205) y la tipificación del delito de tráfico de armas (Ley N.° 19.247). 42 

La Ley de Humanización carcelaria de 2005 43 , se refiere a la Ley de Seguridad Ciuda¬ 
dana de 1995 como un ejemplo de inflación legislativa ineficaz y propone derogar algunas 
de sus disposiciones penales, en contraste la Ley de Emergencia carcelaria de 2010'*'* men¬ 
ciona esta misma ley como un intento de encontrar “paliativos” a la emergencia carcelaria. 

2, En los argumentos que sustentan una reforma en materia carcelaria : Mientras que 
la Ley de Humanización Carcelaria de 2005 pone el énfasis en garantizar el respeto de los 
Derechos Humanos de las personas privadas de libertad y en modificar “Esta nefasta rea¬ 
lidad [que] puso en cuestionamiento el cumplimiento normativo en materia de Derechos 
Humanos, pues redujo al recluso al grado de humillación extremo, incompatible con su 
condición de persona [y se refiere a un Estado] violador de los Derechos Humanos.”, la 
Ley de Emergencia Carcelaria de 2010 coloca como prioridad la seguridad pública, en su 
argumentación expone que: El fundamento teleológico del proyecto se funda en la protec¬ 
ción al bien jurídico supremo de la seguridad interior cuyo rol -como pilar de estabilidad 
ciudadana- recibe amparo constitucional... 


Ley de Humanización Carcelaria y la ley de Procedimientos Policiales, la Ley de Regulación del Mercado de la 
Marihuana y el Código del Proceso Penal. 

42 Además existen dos proyectos de Reforma Legal muy controversiales enviados por el Poder Ejecutivo du¬ 
rante la segunda gestión del FA, que continúan a estudio del Parlamento: El Proyecto de Código Infraccional 
Adolescente (Proyecto CRIA) que separa del Código de la Niñez la materia penal y propone un nuevo aumen¬ 
to de penas para los adolescentes que hubieran cometido delitos; El Proyecto de “Internación Compulsiva” que 
busca, según reza la exposición de motivos: “Salvaguardar la seguridad y el orden público de la población pues 
no resultan desconocidas las consecuencias sociales originadas en las conductas asumidas por tales personas 
(quienes porten, estén consumiendo o acaben de consumir estupefacientes) con los que debe procederse como 
se hace ante cualquier enfermedad procurando su tratamiento adecuado. 

43 Poder Ejecutivo. (2005). Proyecto de Ley Libertad Provisional y anticipada. Obtenido de http¡//archivo, 

presidencia.gub.uy: http://archivo.presidencia.gub.uy/_Web/proyectos/2005/06/I%2097_27%2006%20 

2005_00001.PDF 

44 Poder Ejecutivo. (2010). Proyecto de Ley de Emergencia Carcelaria. Obtenido de http://archivo.presiden- 
cia.gub.uy: http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/proyectos/2010/05/mi_89.pdf 


225 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


226 


Como señala el maestro francés Michoud: “El interés público a la seguridad y estabi¬ 
lidad institucional del Estado es el primero en orden de importancia” y este principio está 
en la base del planteo que viene a formularse... 45 En una ley para la Guardia Perimetral de 
Cárceles de 2010 se refiere a la situación carcelaria del siguiente modo: “El debilitamiento 
de las condiciones de seguridad opera como caldo de cultivo para que desde el seno mismo 
del recinto carcelario se reproduzcan condiciones favorables a la comisión de delitos de 
igual o superior gravedad a los que se cometen afuera”. 46 

3. En la mirada sobre los “culpables” de la inseguridad : La Ley de Humanización Car¬ 
celaria de 2005 señala a la Ley de Seguridad Ciudadana de 1995 por haber pautado la “se¬ 
lección marginal” del sistema criminal reclutando “a un sector socioeconómico deprecia¬ 
do, con mínima educación y proveniente de familias desestructuradas”. Contrastando con 
esta pretensión “desestigmatizante” durante el segundo período, las referencias a grupos 
específicos de personas que cometen delitos o representan una “amenaza” para “nosotros” 
son frecuentes. Asi la Ley de Emergencia Carcelaria de 2010 refiere al “interés colectivo” 
a “nuestra” seguridad como argumento para mejorar las condiciones de reclusión de los 
“otros” (las personas privadas de libertad), la Ley de modificaciones al Código de la Niñez 
refiere a la “creciente violencia de los adolescentes”, la Ley de Faltas menciona la necesidad 
de generarle a los imputados “parámetros de convivencia” y el frustrado proyecto de “In¬ 
ternación compulsiva” refiere a las conductas antisociales de las personas que consumen 
estupefacientes. 

4, Las garantías y los derechos humanos: La mención al respeto de derechos humanos 
en las exposiciones de motivos del primer período de gobierno del FA. En el otro extremo, 
el endurecimiento de la legislación punitiva para los adolescentes, como el registro de an¬ 
tecedentes, la pena mínima de un año para los delitos considerados gravísimos o la posibi¬ 
lidad de un juicio abreviado, todas propuestas generadas y aprobadas durante la segunda 
gestión del FA violentan los tratados de Derechos Humanos de la infancia y especialmente 
la Convención sobre los Derechos del Niño. Atentan, además, contra el principio de no 
regresividad de los Derechos Humanos. 


La seguridad y los discursos de los Ministros del FA 

Para estudiar el discurso de quienes condujeron el Ministerio del Interior en los dos 
gobiernos del FA se analizaron los 185 audios públicos de Ministros del Interior que se 
encuentran en la página de la Presidencia de la República; 48 corresponden a la gestión de 
José Díaz (2005-2007); 57 a la de Daisy Tourné (2007-200); 11 a la de Jorge Bruni (2009- 
2010) y 69 a la de Eduardo Bonomi (2010-2014 47 ). El objetivo fue estudiar y comparar 


45 Ibídem, pág. 2. 

46 Poder Ejecutivo. (2010). Ley para la Guardia Perimetral de Cárceles - control y acceso fuerzas armadas, N. ° 
18.717. 

47 A la fecha el Ministro Bonomi continúa en su cargo. 



las visiones y los discursos sobre seguridad de los actores en cargos ejecutivos buscando 
identificar si existieron cambios de tipo “ideológico” en la visión de seguridad entre los dos 
gobiernos. 

Luego de escuchar los audios, sistematizar y ordenar ideas, se identificaron las siguien¬ 
tes categorías: 

Visión sobre las causas del estado actual de la situación de inseguridad : las explicacio¬ 
nes sobre las razones de la inseguridad muestran matices entre la primera y segunda gestión 
del FA. Durante la gestión de Díaz las referencias al estado de la seguridad se encuentran en 
las audiciones sobre política carcelaria, hay varias referencias a la existencia de una “política 
criminal equivocada” aumento de las políticas punitivas de los gobiernos anteriores y la ex¬ 
cesiva utilización de la privación de libertad además de una excesiva penalización de los más 
pobres. También existen varias alusiones al abandono de las clases sociales más desfavore¬ 
cidas, y a un abandono “muy grande” por parte de las políticas sociales de gobiernos ante¬ 
riores que ha provocado una ruptura social que ha incrementado la posibilidad de cometer 
delitos.” 48 En este sentido afirma que “el sistema procesal uruguayo es una rémora, es un 
atraso, impide que muchas veces gente que están en condiciones de ser libres aún el sistema 
las mantenga en cautiverio...” 49 Asimismo plantea “Esta ley (proyecto de Ley de Humani¬ 
zación) es una ley también para la seguridad ciudadana, pero una nueva manera de encarar 
la seguridad ciudadana, tratando del que transgredió la ley cuando salga en libertad...salga 
mejor, salga rehabilitado, que los índices de reincidencia bajen, que son brutalmente altos 
hoy en día, lo cual está probando que este sistema penitenciario, esta apuesta a la penaliza¬ 
ción de la pobreza, ha dado como resultado más inseguridad ciudadana, más presos...”. 50 

En esta misma Línea la Ministra Tourné expresó en reiteradas ocasiones la frase que el 
entonces presidente pronunciara el día de su asunción “Seremos duros con la delincuencia 
pero implacables con sus causas”. Estas causas son sociales y estarían relacionadas con la fal¬ 
ta de aplicación de políticas sociales de los gobiernos anteriores. Esta referencia es perma¬ 
nente y se enmarca en la idea de involucrar a otras carteras ministeriales en planes integrales 
de abordaje a las cuestiones de seguridad. 51 


227 


48 Ministro del Interior; Díaz, José. (29 de junio de 2006). Mensaje oficial B. Obtenido de http://archivo. 
presidencia.gub.uy: http://archivo.presidencia.gub.uy/_web/audionet/2006/06/di6_006_128.mp3 

49 Ministro del Interior; Díaz, José. (27 de junio de 2005). Mensaje oficial. Obtenido de archivo.presidencia. 
gub.uy/_web/audionet/2005/06/di5_006_097.mp3: archivo.presidencia.gub.uy/_web/audionet/2005/06/ 
di5_006_097.mp3 

50 Ministro del Interior; Díaz, José. (20 de mayo de 2005). DecLimciones a la prensa en la puesta en fun¬ 
cionamiento de la nueva cárcel de Canelones. Obtenido de http://archivo.presidencia.gub.uy: http://archivo. 
presidencia.gub.uy /_web/audionet/2005/05/di5_005_068.mp3 

51 Ministerio del Interior, (octubre de 2008). Esquema Integral para la Seguridad Ciudadana. Obteni¬ 
do de http://archivo.presidencia.gub.uy: http://archivo.presidencia.gub.uy/_Web/audionet/2008/10/ 
tourne_0110.mp3 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


228 


Sin embargo el Ministerio de Bonomi pone en evidencia un matiz importante que 
marca distancia con el discurso manejado hasta el momento. Realiza en varias ocasiones 
referencia a críticas al gobierno del FA por tener un discurso “sociológico” de las causas 
de la delincuencia y en contraste, en su gestión “decimos que la delincuencia tiene causas 
sociales que tiene consecuencias ahora pero que eso no solo se podía combatir con políticas 
sociales”. 52 Y continua “Nosotros veíamos de una discusión preelectoral de qué significaba 
la seguridad ciudadana, planteos de que lo que hay que aumentar es la represión y que la 
fuerza que gobierna no se anima a reprimir porque sólo tenía un enfoque sociológico de 
la seguridad que solo planteaba respuestas sociales y no hacía lo que la policía tenía que 
hacer... Nosotros les respondemos que es cierto que las causas de la delincuencia funda¬ 
mentalmente, pero no solo, son sociales, problemas sociales mal resueltos, o no resueltos 
que tenían consecuencias ahora y que esas consecuencias no se podían combatir solo con 
políticas sociales, que si con políticas sociales vamos a evitar que tenga consecuencias más 
graves dentro de 20 años... pero lo que existe hoy requiere de una respuesta policial que se 
va a dar desde el Ministerio del Interior.” 53 . También, refiere a la necesidad de tener una 
“percepción compartida de la amenaza” ya que “en un mundo globalizado se globalizan 
problemas como el crimen organizado”. 54 

Justificación de lapolítica carcelaria : Al igual que en las argumentaciones de proyectos 
de ley, el análisis de los discursos muestra cambios en las prioridades argumentativas que 
justifican lapolítica carcelaria entre ambas gestiones. Ambos gobiernos refieren a Derechos 
Humanos y también a razones de seguridad; pero lo que se vuelve evidente es la alteración 
del énfasis entre un período y otro. Mientras el primer gobierno del FA se centra en Dere¬ 
chos Humanos, el segundo pone mayor énfasis en razones de seguridad. El eje del discurso 
de la primera gestión se centra en la idea de un “Estado violador de los tratados de Derechos 
Humanos y de la Constitución”. 55 Cárceles que trataban de manera “indigna”, “inhumana” 
a las personas que cumplían la privación de libertad. Si bien la humanización de las cárceles 
se plantea como una medida de política criminal que contribuirá a disminuir los niveles 
de reincidencia, estos no son los argumentos que se manejan con mayor fuerza. El hacina¬ 
miento, la crisis alimentaria, las condiciones insalubres, la falta de educación y trabajo, son 
las razones que se repiten, una y otra vez. “Las cárceles no son depósitos de pobres”. 56 


52 Ministro del Interior; Bonomi, Eduardo. (2 de marzo de 2010). Palabras de Eduardo Bonomi al asumir 
como Ministro del Interior. Obtenido de http: //archivo.presidencia.gub.uy: http://archivo.presidencia.gub.uy/ 
sci/audionet/2010/03/DI10_03_015.mp3 

53 Ministro del Interior; Bonomi, Eduardo. (19 de agosto de 2010). Mensaje oficial. Obtenido de http;// 
archivo.presidencia.gub.uy: http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/audionet/2010/08/DI10_08_161.mp3 

54 

55 Ministro del Interior; Díaz, José. (7 de marzo de 2005). Mensaje oficial. Obtenido de http://archivo.presi- 
dencia.gub.uy: http://archivo.presidencia.gub.uy/_web/audionet/2005/03/di5_003_024.rm 

56 Ministra del Interior; Tourné, Daisy. (14 de mayo de 2007). Mensaje oficial B. Obtenido de http://archivo. 
presidencia.gub.uy: http:// archivo.presidencia.gub.uy/_web/ audionet/2007/05/di7_005_071.mp3 



El Ministro Bonomi invierte las argumentaciones poniendo en primer lugar la jus¬ 
tificación de la mejora carcelaria como una política de seguridad. Bonomi decía en 2010: 
“La semana pasada hubo una mesa de intercambio en el Radisson sobre secuestro exprés y 
copamiento, inició la ronda un periodista, Aureliano Folie y el tocó no solo el problema 
concreto sino hablo de cárceles... y habló de la incomprensión de la gente en general sobre 
los presos. Puso una imagen que yo la retomo. Algún día los casi 9000 presos que hay hoy 
en la cárcel van a estar en la calle y en la calle se van a cruzar con nosotros y con nuestros 
hijos, en 18 de Julio o en un barrio, y la actitud que van a tener en ese momento va a estar 
determinada por la conducta que se está teniendo hoy en la cárcel”. 57 

Lo que los medios trasmiten y los mensajes ciudadanía: el relacionamiento con los 
medios de comunicación fue variando a lo largo de las dos gestiones del FA, pero incluso 
entre los Ministros de la primera administración. El Ministro Díaz mantuvo una relación 
compleja con la prensa. Si bien al inicio de su gestión las convocatorias eran frecuentes, se 
encuentran varias referencias a cómo los medios tergiversan la información: “Explicarles 
un decreto del cual se habló con errores en los medios, donde se hicieron manifestaciones 
sobre algo que se estaba elaborando...”. 58 La gestión de Díaz además sostuvo que los medios 
era actores principales a la hora de generar mayor sensación de inseguridad. Existía una 
“sensación” de inseguridad de la ciudadanía distinta a la realidad que el Ministerio medía y 
constataba en su Observatorio. Se hablaba en aquel entonces de “sensación térmica de in¬ 
seguridad”. “...diferencias que muchas veces uno observa entre los datos que proporcionan 
los servicios correspondientes respecto a la violencia, la criminalidad y la gestión policial 
y la sensación que la gente tiene en la materia... y nosotros descontamos que los medios de 
comunicación van a responder destacando estas informaciones...” 59 

De esta polémica sobre “subjetividad” y “objetividad” sobre la realidad de la situación 
en materia de seguridad se separa la Ministra Tourné desde el momento de su asunción. 
Así, se encuentran durante toda su gestión alusiones frecuentes a lo que la “gente quiere” 
la “gente necesita”. 60 “Desterremos la palabra sensación pública. Primero está la gente. La 
inseguridad es bastante más compleja que la evolución del delito...” 61 


57 Ministro del Interior; Bonomi, Eduardo. (6 de setiembre de 2010). Mensaje oficial. Obtenido de http:// 
archivo.presidencia.gub.uy: http:// archivo.presidencia.gub.uy/ sci/audionet/2010/09/DI 10_09_037.mp 

58 Ministro del Interior; Díaz, José. (4 de diciembre de 200 6). Declaraciones a laprensa del ministro del Interior 
tras el acuerdo ministerial mantenido con el Presidente Vázquez en la Residencia de Suárez. Obtenido de http:// 
archivo.presidencia.gub.uy: http://archivo.presidencia.gub.uy/_web/audionet/2006/12/di6_012_009.mp3. 

59 Ministro del Interior; Díaz, José. (9 de agosto de 2005). Mensaje oficial. Observatorio Nacional de Violencia 
y Criminalidad. Obtenido de http://archivo.presidencia.gub.uy/: http://archivo.presidencia.gub.uy/_Web/ 
noticias/2005/08/2005080907.htm 

60 Ministra del Interior; Tourné, Daisy. (1 de octubre de 2008). Mensaje oficial. Obtenido de http://archivo, 
presidencia.gub.uy: http:// archivo.presidencia.gub.uy/_Web/audionet/2008/ 10/tourne_0110.mp3 

61 Ministra del Interior; Tourné, Daisy. (1 de octubre de 2008). Mensaje oficial. Obtenido de http://archivo. 
presidencia.gub.uy: http:// archivo.presidencia.gub.uy/_Web/audionet/ 2008/10/tourne_0110.mp3 


229 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


230 


Si bien Bonomi no se refiere al debate sobre la realidad y los medios, sí alude a lo que 
lo que “la gente pide”. Estas menciones se encuentra con frecuencia en las declaraciones que 
defienden a los “operativos de saturación” “...los primeros que piden esa intervención son 
los vecinos del barrio... no es que se estigmatice el barrio, es que el barrio tiene problemas 
adentro y la mayor parte de esos vecinos se quejan de esos problemas, en esos lugares la 
mayor cantidad de gente es gente de trabajo y cuando mandan el hijo al liceo o van a hacer 
un mandado lo roba gente del barrio... y piden que se intervenga... en defensa de la mayoría 
de los trabajadores del barrio...”. 62 

El rol de los datos sobre violencia y criminalidad: La utilización y producción de infor¬ 
mación sobre seguridad es una de las áreas en donde se manifiestan diferencias claras entre 
la primera y la segunda administración frenteamplista. La gestión del Ministro Díaz crea 
el Observatorio sobe Violencia y Criminalidad, y comienza a difundir información con 
periodicidad constante. Hay un convencimiento de todos los Ministros de la primera ad¬ 
ministración en la necesidad de contar con información científica, objetiva y confiable. Los 
audios registran también la participación de los Ministros del período en todas las presen¬ 
taciones públicas de datos, siempre acompañados por el equipo técnico del Observatorio. 

La segunda administración del LA rompe con esta política sobre información. Ejem¬ 
plo de ello es la conferencia realizada por el Ministro el 28 de octubre de 2010 se maneja 
información sobre la participación de adolescentes en hechos delictivos diferente a la del 
Observatorio de Violencia y Criminalidad del propio Ministerio. Acompañado de jerarcas 
policiales, el Ministro realizó afirmaciones polémicas sin una fuente específica y basado en 
información “que tenemos”. Esta conferencia provocó la renuncia del entonces Director del 
Observatorio e inició una polémica sobre la interpretación de las cifras. A partir de enton¬ 
ces, quien suele manejar las cifras de la violencia y el delio es el propio Ministro del Interior, 
en los momentos que el Ministerio considera oportuno y con los énfasis que la política 
impone. No se registran más audios de conferencias del Observatorio. 

Las referencias a la población más vulnerable: Las referencias a “los pobres” se van ma¬ 
tizando a lo largo de ambas gestiones. En las audiciones del Ministro Díaz son frecuentes 
las referencias a las políticas criminales que han “penalizado la pobreza” y a los pobres como 
“víctimas” de la falta de servicios policiales. “La policía es una servidora pública, escudo de 
los ciudadanos y especialmente de los pobres”. 63 

Con las mismas preocupaciones, pero con un enfoque orientado a la ampliación de 
la mirada hacia las políticas sociales, la Ministra Tourné hace una mención constante a las 
causas sociales del delito y a la necesidad de emprender políticas de atención que trascien¬ 
dan a las políticas de seguridad. Así durante la presentación de su Estrategia de Seguridad 


62 Ministro del Interior; Bonomi, Eduardo. (26 de mayo de 2011). Inauguración de la Jornada Hacia una 
estrategia nacional para la prevención comunitaria del delito. Obtenido de http://archivo.presidencia.gub.uy: 
http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/audionet/201 1/05/Dll l_05_149.mp3 

63 Ibíd. Díaz, 21/03/2005 



la Ministra decía: “...seguridad desde el punto de vista absolutamente integral... abordar la 
complejidad que el tema tiene... es profundizar la línea que el propio presidente anuncio 
el primero de marzo al decir seremos severos con el delito, pero seremos implacablemente 
severos con las causas...” 64 

Durante la segunda administración no se registran referencias a los pobres como mo¬ 
tor de las políticas o como víctimas de una política criminal equivocada. Como fuera men¬ 
cionado anteriormente, lo que aparece sobre este tema va de la mano de los “mega operati¬ 
vos”, es la identificación de barrios “pobres” donde se enquistan células de delincuentes. 

Los adolescentes en los discursos de los Ministros del Interior : El lugar que ocuparon 
los niños y adolescentes en los discursos sobre seguridad de ambas gestiones fue muy dife¬ 
rente. Probablemente por la presión de la oposición y la campaña para la baja de la edad de 
imputabilidad penal iniciada en 2011, los adolescentes ocupan un lugar mucho mayor en 
los discursos de la segunda administración. De este modo, durante el primer gobierno del 
FA, solo pueden encontrarse unas pocas menciones al tema, mientras en el segundo go¬ 
bierno, el tema de los adolescentes infractores cobra absoluto protagonismo, y es el propio 
Ministro quien lo coloca constantemente en los medios. Especialmente durante 2010, el 
Ministro y sus colaboradores realizaron una serie de declaraciones sobre la participación 
de menores en los delitos que reforzaban la idea de necesidad de mayor castigo: “...yo estoy 
absolutamente en contra de bajar la edad de imputabilidad... no por ello voy a dejar de re¬ 
conocer que cada vez más hay participación de menores en cometer delitos, cada vez más, 
tres veces más de lo que dice UNICEF en Uruguay en su último informe de 2008 que dice 
que hay un 12% de participación de menores, para mi supera el 35 y el 40%... el carácter 
científico de una política no surge de los conceptos que hay atrás sino de la verdadera expre¬ 
sión de la realidad que hay atrás... no podemos disimularnos la realidad en cifras, tenemos 
que expresarla claramente para poder modificarla...” 65 “La peligrosidad del individuo es 
inversamente proporcional a la edad y experiencia”. 66 “En 2009 aumentaron un 80% los 
delitos cometidos por menores, en 2010 para nosotros volvió aumentar.” 67 

La relación con la policía : Si hay una característica común a ambas gestiones es la pre¬ 
ocupación por las mejoras en las condiciones de trabajo de la fuerza policial. Esta se refleja 
tanto en el aumento real de los salarios de los policías, como en las acciones tomadas para 
mejorar la capacitación, el acceso a la vivienda, la atención de la salud y la reducción de las 
horas extras de servicio. Todos los ministros hacen además énfasis en el rol del policía en 
el barrio, a la comunicación con la comunidad y a la necesidad de establecer un vínculo de 


64 Interior, Ministra del; Tourné, Daisy. (22 de setiembre de 2008). DecLiniciones a la prensa tras los acuerdos 
ministeriales mantenidos con el Presidente Tabaré Vázquez en la Residencia de Suárez. 

65 Ministro del Interior; Bonomi, Eduardo. (23 de noviembre de 2010). Presentación del informe sobre seguri¬ 
dad ciudadana para América Latina. Obtenido de http://archivo.presidencia.gub.uy; http://archivo.presiden- 
cia.gub.uy/ sci/audionet/ 2010/11/DI10_1 l_161.mp3 

66 Ibid. 

67 Ibid. 


231 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


232 


confianza entre la ciudadanía y los policías. Donde existen diferencias es en la forma en que 
las conducciones, los ministros, se colocan frente a la institución policial; 

Durante los primeros años de gobierno del FA, el ministro Díaz hacía referencias ex¬ 
plícitas a las diferencias entre los mandos políticos y el del cuerpo policial: “El Ministro 
realiza anuncios políticos. Las referencias a los operativos los hace el cuerpo policial”. 6S . 
Estaba claro que se trataba de roles diferentes, de mandatos y tareas distintas que se comple¬ 
mentaban. En los años de gestión de la ministra Tourné, las señales cambiaron, la ministra 
utilizaba frecuentemente el término “nosotros” para referirse tanto a los mandos políticos 
como a la policía. La línea divisoria entre autoridades políticas y policiales fue diluyéndose 
y la ministra fue mimetizándose a lo largo de su gestión con el cuerpo policial. Así culmina 
su ejercicio refiriéndose a su sentir sobre el cuerpo policial: “Esté en donde esté seguiré 
trabajando por el FA, por mi país y defendiendo a quienes aprendí a amar profundamente, 
mis queridos policías”. 69 

El ministro Bonomi ya no refiere al “nosotros” sino a “la policía”. Hay señales claras 
de una mayor presencia de los mandos policiales en las decisiones de orden político y una 
participación mucho más activa de los policías ante la prensa, especialmente del jefe de 
policía. 

A modo de conclusión 

Si pretendiéramos ubicar a las gestiones del FA en casilleros de corrientes crimino¬ 
lógicas, podríamos afirmar que la gestión del ministro Díaz se acercaría al penalwelfare 
por su énfasis en la rehabilitación, por su idea de reservar y acotar la cuestión penal, por 
su creencia en el conocimiento empírico como guía para la acción, por su referencia a las 
“raíces sociales” como causa principal del delito y por su constante alusión al Estado como 
garante de la seguridad y el castigo. Por su parte, la segunda gestión del FA presenta carac¬ 
terísticas relacionadas al “neoliberalismo penal”, por la pérdida del conocimiento experto 
en la definición de la política, por la politización de los argumentos, por el aumento de la 
punitividad, por las referencias a un enemigo común y por sus señales a una opinión públi¬ 
ca que reclama más seguridad. 

Se evidencia lo que Garland señala refiriéndose a los cambios en el tono emocional de 
las políticas del control del delito. Según el autor, mientras predominaba el penalwelfare el 
sentimiento invocado para justificar las reformas penales era la “dignidad”, la “humanidad” 
y la compasión por los ciudadanos más desafortunados. La imagen común vinculada al 
welfarismo, del delincuente como un sujeto necesitado y desfavorecido, ha desaparecido 
en la actualidad, en cambio, según tal como señala Garland, las imágenes “conjuradas para 


68 Ibid. 

69 Ministra del Interior; Tourné, Daisy. (22 de mayo de 200 9).Mensaje oficial. Obtenido de http://archivo. 
presidencia.gub.uy: http://archivo.presidencia.gub.uy/_Web/audionet/2009/05/di9_005_177.mp3 



acompañar la nueva legislación tienden a ser descripciones estereotipadas de jóvenes ingo¬ 
bernables, depredadores peligrosos y delincuentes de carrera incorregibles”. 70 

Del mismo modo se estaría confirmando en Uruguay el nuevo “trato” entre políticos, 
el público y los expertos señalados por Dammer y Salazar donde, en palabras de Garland: 
“los políticos dan más directivas, los expertos son menos influyentes y la opinión pública se 
torna un punto clave de referencia para evaluar las distintas opciones”. 71 

Ante estas constataciones, surgen preguntas evidentes. ¿Fueron las políticas de la se¬ 
gunda administración más efectivas ? La respuesta no es alentadora, los datos sobre delitos 
parecen no reflejar una mejora sustantiva en los niveles de seguridad. Si tomamos como 
indicador los homicidios consumados 72 , la primera gestión del FA inicia en 2005 con 190 
homicidios y culmina con 226 en 2009, es decir que los homicidios alcanzan un 18, 9% de 
crecimiento en este tipo de delito. Por su parte, la segunda gestión se inicia con 205 homi¬ 
cidios consumados en 2010 y culmina su período en 2014 con 262, es decir que registra un 
crecimiento del 27, 8%. Los datos son contundentes en mostrar que pese al viraje drástico 
de las políticas y los discursos en materia de seguridad, la segunda administración del FA 
no logró un mejor comportamiento que la primera. Tampoco hubo mejoras en materia de 
sobreocupación carcelaria. En 2005 la tasa de sobreocupación carcelaria (número efectivo 
de personas privadas de libertad versus plazas disponible) era de 187,4; al final de la prime¬ 
ra gestión era de 129,4 (2009), en 2013 la tasa alcanzaba el 125. 73 

Por último, los cambios en la política de seguridad tampoco han logrado impactar en 
la opinión pública. Por último la sociedad uruguaya continuaba mostrando niveles altos de 
preocupación por la inseguridad. Los datos de la encuestas Latinobarómetro que frente a 
la pregunta: ¿Cuál considera usted que es el principal problema del país? En 2005 solo el 
3, 2% de los uruguayos respondía que era la seguridad pública; en 2007 el porcentaje era 
del 6,6%; en 2009 trepaba al 29,4%; en 2011 al 40% y en 2013 alcanzaba el 36,1% de las 
respuestas. 74 


70 Garland, D. (2005). La cultura del control. Crimen y orden social en la sociedad contemporánea. GEDISA. 
Pág 47. 

71 Dammert, L., & Salazar, F. (2009). ¿Duros con el Delito? Populismo e Inseguridad en América Latina. San¬ 
tiago de Chile: FLACSO. Pág. 282. 

72 Ministerio del Interior. (2014). Observatorio de Violencia y Criminalidad. Montevideo. Obtenido de Ob¬ 
servatorio de Violencia y Criminalidad del Ministerio del Interior 

73 Agencia de Gestión y Evaluación-AGEV, Oficina de Planeamiento y Presupuesto-OPP. (2013). Obser¬ 
vatorio. Obtenido de http://www.agev.opp.gub.uy: http://www.agev.opp.gub.uy/observatorio/servlet/ 
mainindicadorclave ? 149,40827 

74 http://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp#Gl 


233 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 



serpaj 

A la opinión pública 

Repudiamos y manifestamos nuestra preocupación ante el proyecto aprobado por 
ambas cámaras de representantes, referente a la restricción de las libertades anticipadas. 
Él mismo implica un retroceso importante en materia de Derechos -y no de beneficios, 
como retóricamente es utilizado por actores del sistema político- en relación a la ley de 
Humanización Carcelaria, promovida también por el actual partido de gobierno, con la 
contradicción que esto representa. 

Esta iniciativa forma parte de un paquete de medidas que el conjunto del sistema po¬ 
lítico acordó con una fuerte lógica punitiva y de castigo, sosteniendo que más tiempo de 
encierro, por lo tanto más dolor, generará otra posible trayectoria en las personas que se 
encuentran privadas de su libertad. Trasladar únicamente el fracaso en el desistimiento del 
delito a las personas que están recluidas, por un lado, pretende ocultar las falencias e inefi¬ 
ciencias que el sistema todavía tiene al no poder elaborar un proyecto institucional sistémi- 
co respecto a cómo se debe abordar a los sujetos que han cometido un delito. Por otro lado 
234 visibiliza la limita mirada que el sistema político tiene sobre el tema, repitiendo discursivos 
y prácticas propios del paradigma cultural de los noventa donde castigo y individuación 
eran ejes centrales. 

Nuestro sistema carcelario se encuentra colapsado y en emergencia continua. Treinta y 
dos personas murieron este año y, sin embargo, continuamos eligiendo la cárcel como única 
medida para narrar y resolver nuestros conflictos. El encierro es un depósito de personas en 
donde se termina de desarrollar la trayectoria de seres matables de los sujetos que la habitan. 

El sistema político uruguayo no sólo se niega a dar un debate profundo e integral sobre 
convivencia y prácticas ilegales, alternativas a la privación de libertad, democratización de 
las fuerzas de seguridad, entre otras, sino que adopta y ejecuta medidas que históricamente 
han fracasado, construyendo una política de Estado desde el grito irracional legítimo de un 
electorado que les exige una respuesta inmediata. 

Todo lo mencionado, expone y refuerza el consenso hegemónico del sistema político 
sobre las respuestas al delito y su irresponsabilidad a la hora de actuar, banalizando los 
conflictos sociales, desconociendo que los procesos de transformación requieren políticas 
integrales, cuyos resultados serán tangibles a mediano y largo plazo. 

Montevideo, 20 de octubre de 2016 



¿Para qué el enfoque de Género y Diversidad Sexual 
en las Políticas de Seguridad? 

Guía práctica para la formación policial 

El Ministerio del Interior, con el apoyo del Fondo de Población de las Naciones Uni¬ 
das (UNFPA), elaboró una guía que “ apunta a brindar de manera sintética, accesible y rigu¬ 
rosa un marco conceptual que contribuya con laformación policial a todos los niveles y en todos 
los escenarios de actuación, reafimando la centralidad de los derechos humanos de todos los 
ciudadanos más allá de su condición social o características personales.’^stz documento está 
pensado para funcionarios del Ministerio del Interior, y tiene como fin “erradicar todas las 
formas de discriminación y violencia por razones de género y orientación sexual en el ámbito 
policial y promover el respeto y la defensa de los DDHH de todas las personas .” 1 2 

La guía se estructura con una primera parte dedicada a relevar la normativa interna¬ 
cional (Convenciones, acuerdos, reglas, etc.) que ha aprobado el Uruguay e incorporado 
a su régimen interno. Asimismo también se da cuenta de las leyes aprobadas a nivel del 
Poder Ejecutivo y refrendado por el parlamento en materia de diversidad sexual, violencia 
de género y personas LGBTI. 

Luego desarrolla una segunda parte en la cual se enuncian algunas nociones básicas 
de perspectiva de género y de diversidad sexual. Además se ejemplifican con situaciones, 
estableciendo las formas correctas y las incorrectas en función de un enfoque de derechos. 

Nos parece muy adecuado que exista este documento, de imprescindible lectura para 
trabajar en talleres de capacitación. Dado que nos parece que los derechos son relaciónales 
y por lo tanto en necesario realizar campañas de sensibilización. 

Vale puntualizar la ausencia de explicaciones más vinculas a la sociología o antropo¬ 
logía de las agencias policiales que den cuenta más sobre los modos de hacer y de produc¬ 
ción de discursos de dichas instituciones. En este sentido nos parece interesante mencionar 
cómo se construyen el relato policial con respecto al otro/otras según su olfato policial an¬ 
clado en el olfato social amplificado por las representaciones estigmatizaste que condensan 
una relación social marcada desde la exclusión y la desigualdad. 

En los grupos más vulnerables como las mujeres, niños y personas que eligen una iden¬ 
tidad de género estás violencias se hacen más fuertes. La institución policial -mientras tenga¬ 
mos un policiamiento custodial y punitivo- solamente reproducirán las coordenados elabo¬ 
radas desde la política estatal. Sino cuestiones la función que cumple la policía, poco o nada 
se podrá cambiar en las subjetividades marcadas por la violencia ilegal, vigilancia, castigo, exa¬ 
cerbado en un mundo masculino que tienen los funcionarios y funcionarías de la agencia. 


1 http:// www.anep.edu.uy/ anep/phocadownload/ddhh/publicaciones/guia_genero_para_actuacion_po- 
licial.pdf 

2 Ibid. 


235 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 




DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


236 


Las medidas socioeducativas no privativas de 
libertad en el Sistema de Justicia Penal Juvenil 

Uruguayo 


Juan Fumeiro 1 


A partir de la aprobación de la Convención de los Derechos del Niño por la Asam¬ 
blea General de Naciones Unidas y su correspondiente ratificación 2 , los estados asumen 
la obligación de actualizar su normativa en base a los lincamientos establecidos por dicho 
instrumento. Al respecto y en materia de Justicia Penal Juvenil, la Convención en los ar¬ 
tículos 37 al 40 sienta los lincamientos que deberán tener en cuenta los estados en esta 
materia, pronunciándose por el derecho penal mínimo y estableciendo que la privación de 
la libertad se utilizará tan solo como medida de último recurso y por el período más bre¬ 
ve que proceda 3 . En este sentido, la Convención establece que los estados deberán tomar 
todas las medidas para promover el establecimiento de leyes, procedimientos, autoridades 
e instituciones específicas para los niños de quienes se alegue, acuse o declare culpable de 
haber infringido las leyes penales 4 , lo cual implica la creación de Sistemas Especializados de 
Justicia Penal Juvenil. 

De acuerdo a la Convención, los estados partes reconocen el derecho a todo niño 5 
de quién se alegue haber infringido la ley penal, o se acuse o declare culpable, ser tratado 
de forma acorde con el fomento de su sentido de la dignidad y el valor, que fortalezca el 
respeto del niño por los derechos humanos de terceros y se tenga en cuenta su edad y la 
importancia de promover su reintegración y una función constructiva en la sociedad 6 . 

Posteriormente en diciembre de 1990, la Asamblea General de Naciones Unidas 
adopta la Resolución 45/110 denominada Reglas Mínimas de las Naciones Unidas sobre 
Medidas No Privativas de la Libertad, conocidas como Reglas de Tokyo. Allí se establecen 
una serie de principios para la promoción de las medidas no privativas de la libertad, así 
como salvaguardas mínimas para las personas a quienes se aplican medidas sustitutivas a 
la prisión 7 . 


1 Presidente DNI Uruguay, Vicepresidente Regional DNI Américas. 

2 Convención de los Derechos del Niño ratificada por Ley 16.137 de fecha 26 de setiembre de 1990. 

3 Artículo 37 numeral b) de la Convención de los Derechos del Niño de ONU. 

4 Artículo 40 artículo 3 de la Convención de los Derechos del Niño de ONU. 

5 La Convención entiende por niño a toda persona menor de 18 años de edad, CDN art. 1. 

6 Artículo 40 numeral 1 de la Convención de los Derechos del Niño de ONU. 

7 Artículo 1.1 de las Reglas de Tokyo Resolución 45/110 de fecha 14 de diciembre de 1990 de ONU. 



Siguiendo los lineamentos de la Convención de los Derechos del Niño, estas reglas 
establecen que: “La utilización de medidas no privativas de la libertad será parte de un 
movimiento en pro de las despenalización y destipificación de delitos, y no estarán encami¬ 
nadas a obstaculizar ni a diferir las iniciativas en ese sentido.” 8 . 

Es así que siguiendo los lineamientos establecidos en los instrumentos internacionales 
pre citados, las consecuencia para los adolescentes que han infringido la ley penal cuando las 
circunstancias lo ameritan 9 , es la aplicación de Medidas Socio - educativas que impliquen la 
asunción de responsabilidad por el hecho cometido y el apoyo a través de herramientas que 
promuevan su reintegración social, siendo las medidas no privativas la primer medida. 

Estas medidas deberán implementarse dentro de un sistema especializado, enten¬ 
diendo por tal, el conjunto articulado de principios, normas y procedimientos dirigidos 
al procesamiento de las infracciones de naturaleza penal. Este sistema requiere de marcos 
teóricos que consideren al adolescente desde una perspectiva integral, con un modelo de 
intervención basado en el desarrollo de competencias con posibilidades de monitorear los 
impactos de la intervención, metodologías, programas y actividades con una perspectiva 
multidisciplinaria, direccionadas a lograr la inserción o reinserción familiar y social del 
adolescente 10 . 

Para ello también se requiere la participación del conjunto de instituciones que confor¬ 
man el sistema, tanto públicas como de la sociedad civil especializadas en estos servicios. 

Para DNI Internacional el Sistema de Justicia Penal Juvenil se destaca por su carácter 
punitivo y garantista: a) punitivo porque se dan en el marco del derecho penal por tratarse 
de conductas que la ley tipifica como delitos, aunque los sistema las denomine infracciones, 
se trata de sanciones de naturaleza penal 11 y b) garantista porque en este marco se determina 
el derecho a defensa, al debido proceso, a la razonabilidad de la medida, etc., garantías que 
solamente se pueden dar en el marco del proceso penal. 

Además el sistema deberá ser responsabilizador y por lo tanto educativo, ya que en la 
perspectiva del adolescente como persona en formación, existe un contenido educativo y 
reparador de la sanción. 

En el mismo sentido, los doctores Pérez Manrique y Jacinta Balbela, refiriéndose a 
las Medidas Socioeducativas, entienden por estas las sanciones que se imponen a los ado- 


8 Artículo 2.7 de las Reglas de Tokyo. 

9 Téngase presente que tanto la Convención de los Derechos del Niño (artículo 40 numeral 3 b), así como el 
Código de la Niñez y Adolescencia (artículo 74 literal L) determinan siempre que sea apropiado y deseable re¬ 
currir a otras medidas y evitar la judicialización cuando las características del hecho o el bien jurídico lesionado 
no justifique la acción. 

10 Justicia Penal Juvenil y Justicia Restaurativa, Documento presentado por DNI al Primer Congreso Mun¬ 
dial de Justicia Restaurativa en Lima - Perú, noviembre de 2009. 

11 Desconocer el carácter implica asumir el riesgo de la pérdida de garantías y el regreso a la Doctrina de la 
Situación Irregular. 


237 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


238 


lescentes como consecuencia de haber infringido la ley penal. “Son las penas del Derecho 
Penal, que en el caso de los adolescentes se distinguen de aquellas por su carácter de socio- 
educativas, es decir: su contenido de inserción social y fundamentalmente educativo” 12 . 

Al respecto y por precisión terminológica, tratándose de una sanción penal, correspon¬ 
de hablar de sanciones y no de medidas, que es un término más apropiado para el derecho 
administrativo y propio del positivismo jurídico y la Doctrina de la Situación Irregular. 

A partir de la Convención, nuestro país comenzó el camino de adecuar el derecho 
interno a los estándares internacionales y por acordada de la Suprema Corte de Justicia 
N° 7236 de fecha 29 de junio de 1994, se estableció un procedimiento diferenciado y más 
garantista para los adolescentes en conflicto con la ley penal. 

Posteriormente por ley 17.823 de fecha 7 de setiembre de 2004 se aprueba el Código 
de la Niñez y la Adolescencia, regulando el procedimiento de las infracciones a la ley penal 
cometida por adolescentes. Dicho procedimiento se aplica a los adolescentes mayores de 
13 y menores de 18 años de edad, imputados de infracción a la ley penal, de acuerdo a lo 
previsto por el artículo 74 literal B). 

De acuerdo a lo establecido en dicho Código y en consonancia con la normativa in¬ 
ternacional, el artículo 76 determina que... “la privación de libertad se utilizará solo como 
medida de último recurso y durante el período más breve que proceda...” 13 , por lo cual las 
medidas no privativas de libertad deberán ser siempre la primera medida y únicamente 
cuando estas no resulten aconsejable, por razones fundadas se podrá disponer la privación 
de libertad. 

Estas medidas se encuentra reguladas taxativamente en los artículos 80 a 85 del Có¬ 
digo de la Niñez y la Adolescencia, expresando que las mismas tendrán carácter educativo, 
procurarán la asunción de responsabilidad del adolescente y buscarán fortalecer el respecto 
del mismo por los derechos humanos y las libertades fundamentales de terceros como asi¬ 
mismo, el robustecimiento de los vínculos familiares y sociales 14 . 

Las medidas socioeducativas reguladas son: a) Advertencia, realizada por el Juez que 
entiende en la causa, en presencia del abogado defensor y los responsables adultos, donde 
se le hace saber al adolescente los perjuicios causados y las consecuencias de no entender 
su conducta, b) Amonestación, que implica una mayor severidad que la medida anterior, 
también realizada por el juez en presencia del abogado defensor y los adultos responsables, 
c) Orientación y apoyo, que implica la derivación a un programa con equipos técnicos a 
cargo del INISA o la Sociedad Civil, que puedan atender su situación, d) Observancia 
de Reglas de conducta, que implica la limitación de concurrencia a determinados lugares 
por un período determinado de tiempo, e) Prestación de servicios a la comunidad, con 


12 Código de la Niñez y Adolescencia anotado Balbela-Pérez Manrique edición B de F 2005 pág. 148. 

13 Código de la Niñez y Adolescencia Ley 17.823 artículo 76 numeral 12. 

14 Código de la Niñez y Adolescencia art. 79. 



una limitación de un máximo de 2 meses, f) Mediación: Obligación de reparar el daño o 
satisfacción de la víctima, que implica tanto como la anterior, un instrumento característico 
de la Justicia Restaurativa, donde a petición de parte el juez puede derivar el caso a media¬ 
ción, suspendiéndose las actuaciones para que tanto la víctima como el ofensor lleguen a 
acuerdo y previo informe técnico con participación de la defensa y la fiscalía, valorando 
el carácter pedagógico y educativo de la medida, el Juez pueda disponer la clausura de las 
actuaciones, g) Prohibición de conducir vehículos motorizados, hasta por 2 años, h) Liber¬ 
tad Asistida, que implica concederle al adolescente la libertad en su medio familiar y social, 
condicionado al pasaje por un programa con equipo técnico que pueda trabajar con él su 
responsabilidad y proporcionarle herramientas tendientes a su inserción o reinserción so¬ 
cial y finalmente i) Libertad vigilada, lo que también implica en el medio familiar y social, 
pero con una acompañamiento permanente de un educador social por el tiempo que el Juez 
determine 15 . 

En nuestro país las medidas no privativas de la libertad son ejecutadas por organiza¬ 
ciones de la Sociedad Civil y también por el Estado; en Montevideo, Canelones y alguna 
otra ciudad del Interior ejecutan Sociedad Civil y el programa PROMESEM en la órbita 
del INISA 16 , siendo el INAU 17 la institución ejecutante en el resto del territorio nacional, 
hasta que el INISA las asuma a su cargo, ya que de acuerdo a la ley fundacional forman 
parte de su competencia. 

Las organizaciones de la sociedad civil participantes en programas de medidas no pri¬ 
vativas de la libertad en convenio con INAU, hasta el año 2015 debieron sortear varias 
dificultades para brindar el servicio, entre ellas podemos destacar: a) la falta de derivaciones 
de adolescentes debido a la resistencia sindical y de operadores en la órbita del SIRPA, que 
habiendo asumido el compromiso de regular las derivaciones de manera que las organiza¬ 
ciones cubrieran sus cupos de atención establecido en 25 adolescentes por organización, 
nunca se cumplió, generando el desaprovechamiento de recursos humanos altamente capa¬ 
citados, b) la falta de un monitoreo adecuado que permitiera una evaluación de la calidad 
de la ejecución de las medidas, de manera de socializar las buenas prácticas y observar y 
corregir aquellas prácticas que lo ameriten, c) la falta de promoción de esas medidas, socia¬ 
lizando la información, promoviendo capacitaciones y seminarios e informando sobre los 
buenos resultados de estos programas. 

Por otra parte la aprobación de la ley 19.055 determinó la privación preceptiva de la 
libertad para determinando tipo de delitos, generando el incremento exponencial de la 
privación de la libertad de los adolescentes, pasándose de una media histórica de 350 a un 
pico de 780 a medidos del año 2014, cambiando considerablemente la ecuación entre los 
adolescentes privados de libertad y los sometidos a medidas no privativas. 


15 Código de la Niñez y Adolescencia, artículos 80 a 84. 

16 Instituto Nacional de Inserción Social Adolescente, Ley 19.367. 

17 Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay, Ley 15.977. 


239 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


240 


En ese contexto, un convenio del PNUD permitió desarrollar una investigación a ni¬ 
vel territorial sobre las medidas no privativas de la libertad de los adolescentes en conflicto 
con la ley penal, donde se pudieron relevar aspectos de la gestión, el marco institucional y 
el relacionamiento con las demás agencias públicas y privadas involucradas en brindar los 
servicios. 

El relevamiento de las distintas organizaciones realizado en el marco de la investiga¬ 
ción, permite destacar en alguna de ellas, el ejercicio de buenas prácticas y propuestas meto¬ 
dológicas, que pueden servir de insumo para la discusión y aprobación de un nuevo modelo 
de trabajo 18 de aplicación a nivel general. 

También se advierte, la falta de un Sistema de Medidas No Privativas a nivel nacio¬ 
nal, con la correspondiente interacción de los subsistemas departamentales o regionales, 
que permita coordinar los distintos actores públicos y privados optimizando los recursos y 
promoviendo adecuadamente el servicio de estos programas. También se hace referencia a 
la disparidad conceptual y metodológica de las medidas llevada por las organizaciones no 
gubernamentales, lo cual pone en evidencia la falta de lincamientos generales básicos, falta 
de monitoreo y el rol rector correspondiente a la administración, para garantizar un servi¬ 
cio aceptable y en igualdad de condiciones para los todos los adolescentes. 

La nueva propuesta metodológica del INISA sobre MNP 

A mediados del 2015, mientras la investigación del PNUD concluía, el INISA da 
a conocer su propuesta metodológica sobre Medidas Socioeducativas No Privativas, las 
cuales pretende implementar en el ámbito del PROMOSEM, como así también con las 
organizaciones de la Sociedad Civil que venía desarrollando estas medidas. 

Al respecto DNI Internacional junto a otras organizaciones de la Sociedad Civil ana¬ 
lizaron la propuesta, realizando cuestionamientos que se pueden sintetizar en los siguientes 
puntos: 

1 - Trabajo territorial: Este aspecto difiere ampliamente con la modalidad anterior, ya 
que hasta entonces el trabajo se realizaba en la Sede institucional y ahora se proyecta en te¬ 
rritorio, con fuerte acompañamiento policial y la intervención de los técnicos en las activi¬ 
dades comunitarias del adolescente, modalidad que tiende (a nuestro entender) a aumentar 
la estigmatización del adolescente. La discrepancia no refiere al cambio en sí mismo, sino a 
la forma en la que se refuerza la vulnerabilidad y estigmatización de los adolescentes en tan¬ 
to se pretende que lo penal se territorialice, cual política social, haciendo claramente iden- 
tificables a los adolescentes que se hallan en conflicto con la ley. La modalidad de trabajo en 
sede institucional se fundaba en la protección de la confidencialidad de la situación judicial 


18 Estudio del PNUD sobre la Situación de las medidas no privativas de libertad en adolescentes de noviem¬ 
bre de 2015. 



de los adolescentes, realizando las actividades en territorio de acuerdo a las necesidades y 
cuidando en extremo la no exposición de los jóvenes y adolescentes. 

2 - Controles en los centros de estudio y lugares de trabajo: claramente es este un plan¬ 
teo que lesiona la confidencialidad de la situación judicial de los adolescentes y opera en 
contra de la sostenibilidad de las propuestas educativas y laborales a las que hayan accedido. 
Ya sea por el sentimiento de rechazo que una empresa e incluso (lamentablemente) un cen¬ 
tro educativo pueda tener hacia un adolescente que se encuentra en conflicto con la ley, así 
como el sentimiento del propio sujeto a quien probablemente no le agradará la exposición 
a la que se lo somete frente a sus pares, jefes, profesores, etc. Siempre se han implementado 
otras formas de control de estas actividades que no implican invadir los espacios de los 
adolescentes, ni vulnerar su derecho a la confidencialidad. 

3 - Equipo reducido de solamente 3 técnicos incluyendo abogado: si descontamos al 
abogado que no realiza trabajo de campo con el adolescente en forma directa, se trata de 
un equipo reducido que no permite un adecuado abordaje multidisciplinario. La ausen¬ 
cia de profesionales específicos de la educación llama poderosamente la atención. Por otra 
parte, la obligatoriedad de realizar algunos diagnósticos de manera sistemática a todos los 
adolescentes, dan cuenta que se considera que la infracción es una problemática de la esfera 
individual de los sujetos, una especie de patología y no una problemática social con comple¬ 
jas y profundas causas. 

4 - Propuesta económica por adolescente: este aspecto hace depender el mantenimien¬ 
to del equipo al número de derivaciones, situación que hasta el presente siempre ha resul¬ 
tado cambiante y aleatoria. Ante esta inestabilidad laboral, no es probable que los técnicos 
calificados y especializados en esta área, puedan mantenerse dentro de los proyectos. Tam¬ 
poco existen intenciones de cuidar y aprovechar el acumulado que poseen en la temática, 
varias organizaciones de la sociedad civil, que sentaron precedente en nuestro país, cuando 
aún la respuesta estatal era inexistente. 

La propuesta económica para implementar los proyectos individuales que se diseña¬ 
ban para cada adolescente en el marco de la medida judicial, también se vio afectada, que¬ 
dando supeditada a criterios económicos de reducción de presupuesto. 

5 - Sustento ideológico sobre el que se construye este modelo: a nuestro entender no 
es respetuoso de los acuerdos internacionales (más allá que se haga una introducción que 
recoge parte de ellos). Esta introducción no repercute en el contenido del modelo propues¬ 
to, que se basa en la lógica del control y pretende que el sistema penal brinde solución a 
las complejas problemáticas que deben ser atendidas por la matriz de protección social del 
estado. 

En este contexto era deseable un espacio de intercambio entre los distintos actores 
involucrados en la ejecución de estas medidas, para consensuar la metodología de trabajo 
que se proponía aplicar, pero ello no ocurrió. Esperamos que en la marcha de estos progra- 


241 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


242 


mas con un adecuado monitoreo, se generen los espacios de diálogo para evaluar y corregir 
aquellos aspectos que no resulten acordes con los lineamientos de la Convención. 

Recomendaciones: de acuerdo a lo que viene de decirse, desde varios espacios se han 
formulado recomendaciones tendientes a cambiar la situación, entre ellos se destacan los 
resultados de la pre citada investigación del PNUD y un reciente Seminario Internacional 
llevado a cabo por UNICEF Uruguay 19 que principalmente recomiendan: 

En materia legislativa-, la derogación de las leyes 19.055, 18.777 y 18.778, que han 
endurecido el tratamiento penal adolescente, determinando la prisión preceptiva de la li¬ 
bertad para determinado tipo de delitos, penalizando la tentativa de hurto y creando el 
registro de antecedentes penales de los adolescentes. 

La aprobación de un Código de Procedimiento Penal Adolescente, que establezca el 
sistema acusatorio más garantista, que no implique la judicialización de las situaciones des¬ 
de el inicio, proponiendo otras alternativas cuando estas sean posibles. 

Una defensa adecuada, con abogados debidamente capacitados que ejerzan su rol y 
aseguren las garantías del debido proceso durante todas las etapas del procedimiento. 

En materia administrativa: la capacitación de los operadores, para que desde las distin¬ 
tas agencias que forman parte del sistema se pueda brindar un servicio satisfactorio, garan¬ 
tizando el respecto a la dignidad de las personas sometidas al proceso y sanción penal. 

Fortalecimiento para un rol más protagónico del Consejo Nacional Consultivo Ho¬ 
norario del Código de la Niñez y la Adolescencia 20 , a efectos de implementar la coordina¬ 
ción de las distintas agencias del estado y la sociedad civil involucradas en la ejecución de 
sanciones y proveedoras de servicios, para optimizar recurso y lograr la aplicación territo¬ 
rial, en igualdad de condiciones de las mismas en toda la república. 

Promoción de las medidas: para que tanto los operadores del sistema y la población en 
general, conozcan su implementación, cuáles son los resultados, sus costos, etc., para que 
resulten socialmente aceptables. 

Promoción de convenios-, con los sectores del ámbito público y privado, para que brin¬ 
den cupos en lugares de trabajo que permitan la capacitación de los adolescentes y oportu¬ 
nidades que faciliten su reinserción o inserción social. 

En la medida que se pueda caminar en esa dirección, estaremos avanzando en herra¬ 
mientas que faciliten la composición del conflicto social de una forma digna y respetuosa 
de los derechos de los adolescentes y contribuyendo a una sociedad más justa y solidaria. 


19 Seminario Internacional de UNICEF Derecho a la infancia, seguridad ciudadana y penas no privativas de 
la libertad: dimensión socio jurídica y comunicacional, agosto de 2016. 

20 Artículos 211 sgts. Del Código de la Niñez y Adolescencia, Ley 17.823. 



Protocolo de comunicación para la Policía frente 
a situaciones de violencia que involucren a niñas, 
niños y/o adolescentes 1 

La Agencia de Comunicación por la Infancia y la Adolescencia, Voz y Vos, con el 
auspicio de Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef Uruguay), realizó un 
protocolo con el objetivo de brindar una “contribución a la calificación de la Policía en tan¬ 
to fuente de información. Presenta recomendaciones para la comunicación de situaciones de 
violencia que involucren a niños, niñas y adolescentes, especialmente violencia doméstica, vio¬ 
lencia sexual, explotación sexual y adolescentes en conflicto con la ley”. 2 

Este documento es un excelente aporte para generar otra visión a la actual sobre deter¬ 
minados hechos que son construidos socialmente por el “olfato policial” y por esquemas de 
disposiciones que la agencia policial tiene sobre determinados niños, niñas y adolescentes. 

En este sentido la propuesta recorre varios campos que son imprescindibles para ga¬ 
rantizar los derechos del NNA de forma plena y de acuerdo a la normativa vigente. El dise¬ 
ño del mismo promueve una lectura ágil y simple, con un leguaje que escapa a los cánones 
utilizados habitualmente por agencias internaciones y organizaciones no gubernamentales, 
donde lo hermético y técnico del uso de determinados categorías hace poco amigable la 
comprensión, sobre todo pensando en la poca o nula trayectorias educativas de los policías 
o en su capacitación en estos temas. 

Esta herramienta propone marcos categoriales para construir información sobre situa¬ 
ciones de violencia que involucren a NNA. Los criterios prefijados -que se correspondan 
con estándares internacionales, para transmitir información sobre estas situaciones- son 
debidamente mencionados y dispuestos en forma de enfoque integral. Sin duda que este 
protocolo contribuye a generar condiciones de posibilidad para modificar las prácticas ins¬ 
tituciones en relación a la visión sesgada, custodial y punitiva que las agencias policiales 
tienen con respecto a los niños, niñas y adolescentes. La información configuraba bajo el 
paradigma de peligrosidad y de enemigos simbólicos no promueve pensar a los NNA como 
sujetos de derechos. La desigualdad en las formas de tratamiento y de producción de infor¬ 
mación en las agencias policiales es altamente preocupante debido a las representaciones 
que existen en particular sobre el adolescentes “delincuentes” que configuran una densidad 
simbólica que más tarde se instrumentaliza con el resto del universo de niños, niñas y ado¬ 
lescentes. 


1 https://www.minterior.gub.uy/images/protocolo_vozyvos.pdf Este Protocolo fue elaborado por Paula 
Baleato y Andrea Tuana. 

2 Ibíd. 


243 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 




DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


244 


En síntesis el documento ordena, clasifica y elabora recomendaciones para abordar la 
información y producirla en clave de derechos. Puntualizando que los NNA tiene legisla¬ 
ción específica, dada se etapa etaria, diferente a la del mundo adulto. 

Para ello proponen diez criterios generales: “I. Usar los términos niño, niña y adolescen¬ 
te. Según nuestra legislación basta los doce años se es niño o niña. Entre los trece y los diecisiete, 
adolescente. Nota: Se recomienda no utilizar el adjetivo menor como sustantivo, ya que 
refuerza estereotipos y es impreciso. Puede decirse menor de edad o persona menor de edad. 
Deben evitarse las expresiones como el menor, una menor. 

II. Utilizar un lenguaje adecuado, respetuoso de la integridad de la persona. Un niño es 
un niño, independientemente de sus circunstancias, y se debe presentar de esa forma. Se debe 
nombrar el hecho diciendo que la situación le ocurrió a un niño, niña o adolescente. Nota: Evi¬ 
tar todo lenguaje discriminatorio y estigmatizante. No se deben utilizar términos como 
menor abusado, menor maltratado, rapiñero, infractor, infanto juvenil, un masculino, 
una femenina. 

III. Proteger la imagen y la identidad del niño, niña y adolescente. No facilitar textos 
o imágenes que permitan la identificación del niño, niña o adolescente víctima. Evitar las 
imágenes del contexto inmediato (familia, centro educativo) y la difusión de datos filiatorios o 
descripciones que puedan llevar a la individualización de la víctima. Nunca debe utilizarse el 
apodo del niño, la niña o el adolescente. 

IV El interés superior del niño está siempre por encima de la noticia y de la denuncia. 
Nota: Es fundamental considerar los posibles impactos negativos o positivos que la comunica¬ 
ción tendrá sobre la víctima en el presente y en elfuturo. 

V. Dar una información general. Evitar detalles. Evitar dar detalles que expongan la 
intimidad y privacidad de niños y niñas y/o contribuyan a generar noticias sensacionalistas o 
a fomentar el morbo de la población. Nota: Es recomendable resguardar información relativa 
a cómo se encontró el cuerpo del niño, niña o adolescente, a si tenía ropa o no, a qué tipo de le¬ 
siones tenía, cómo y cuándo lefueron infligidas. Sifué víctima de abusos sexuales, es preferible 
no brindar detalles sobre el tipo de abuso. 

VI. Proteger la información establecida en el parte policial, preservar las declaraciones de 
los niños, niñas y adolescentes. Nota: Evitar brindar información de los detalles de las decla¬ 
raciones del niño, niña o adolescente y del parte policial. VII. Dar información concisa, clara y 
veraz. Ser escuetos para evitar detalles innecesarios. Nota: Evitar transmitir impresiones sub¬ 
jetivas, juicios de valor o hipótesis personales sobre el hecho, para no causar desinformación ni 
generar especulación. VIII. Planificar la comunicación. Definir qué voy a comunicar, cómo y 
cuándo. Pensar y sopesar cada comunicación, evaluando si la información que se brindará ten¬ 
drá un eventual impacto nocivo en la vida de los niños, niñas y adolescentes, en la actualidad 
y en elfuturo. 



IX. Incorporar la normativa vigente. Tener presente la normativa vigente a nivel nacio¬ 
nal e internacional e incorporarla en las comunicaciones que se realicen. X. Evitar culpabilizar 
a las víctimas. Ninguna circunstancia justifica la violencia hacia un niño, niña o adolescente. 
Es importante comunicar los hechos deslindando toda responsabilidad de las víctimas en la 
situación de violencia y sin sembrar dudas o elementos de justificación. Nota: No usar frases 
que culpabilicen a las víctimas o que minimicen o justifiquen la violencia,” 3 

Este documento aporta invalorables conceptos aunque queda en el debe brindar mar¬ 
cos que den cuentan de los casos en donde el Estado ejerce violencia ilegitima. Los casos 
de violencia policial se han vuelto sistémicos y sistemáticos contra determinado grupos de 
adolescentes con profundas desventajas sociales. Por eso merecen un trato especial puesto 
que definen climas punitivos y muestran los desarrollos de la agenda securitaria que un Es¬ 
tado propone para la intervención en la vida social y en la construcción del orden social. 


3 Ibíd. 


245 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 




DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 



246 


Planificación, diseño y gestión de los espacios 
de privación de libertad en el marco jurídico de 
seguridad y derechos humanos 


Daniel Castro Machado 1 


1. Influencia histórica de la arquitectura carcelaria y penitenciaria 

Las graves y permanentes denuncias sobre violación de los derechos humanos funda¬ 
mentales de las personas privadas de libertad, realizadas por los relatores de las Naciones 
Unidas, organizaciones internacionales y nacionales en varios países de la región, demues¬ 
tran la ilegitimidad e inviabilidad del sistema carcelario como instrumento para la ejecu¬ 
ción de la privación de libertad dentro del marco constitucional y democrático de cualquier 
nación que pretenda gestionar políticas de Estado en materia de justicia penal y derechos 
humanos mediante la instrumentación de medidas tendientes a la reducción de la vulnera¬ 
bilidad socio-penal y de inclusión social de las personas en conflicto con la ley penal. 


1 Arquitecto, diplomado en planificación diseño y gestión de espacios penitenciarios en la Universidad 
abierta interamericana (Buenos Aires - Argentina), experto del Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas 
para la prevención del delito y tratamiento del delincuente - ilanud, en materia de arquitectura penitenciaria. 




Desde el punto de vista histérico-cultural, es tan fuerte la asociación entre concepción 
penitenciaria y concepción arquitectónica en el Modelo Panóptico de Bentham (1802), 
que a más de 200 años de su creación se sigue reproduciendo de forma inercial en todo el 
mundo, prácticamente sin modificaciones conceptuales ni programáticas. 

La universalización de una arquitectura penitenciaria al servicio de un régimen peni¬ 
tenciario (“nudo Benthamiano”), materializa conceptual y culturalmente la prisión, como 
el único instrumento para la ejecución de la privación de libertad, basado en la vigilancia 
y el castigo. 

Por el contrario, la evolución histórica y universal de la justicia y los derechos huma¬ 
nos, el marco jurídico internacional y nacional relacionado con la privación de libertad y el 
respeto de los derechos fundamentales de las personas en esta condición ha recibido impul¬ 
sos fundamentales en instrumentos universales como las Reglas Mínimas de las Naciones 
Unidas para el Tratamiento de los Reclusos, (hoy Reglas Mándela) de 1955; Reglas de 
Bangkok, la Convención sobre los Derechos del Niño, de 1989; las Reglas de las Naciones 
Unidas para la Protección de Menores Privados de Libertad, de 1990; las Reglas Mínimas 
de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores (Reglas de Bei- 
jing), de 1985, y las Reglas Europeas para Infractores Juveniles Sometidos a Sanciones o 
Medidas, de 2008, entre otras. 

Si en función de la misión y los objetivos implícitos y explícitos se comparan el mar¬ 
co jurídico de derechos humanos y la cárcel, podrá constatarse que han sufrido procesos 
de evolución divergentes, que los han transformado en incompatibles. Es tan fuerte esa 
incompatibilidad que, cuando uno de los dos cumple con sus objetivos y misión, el otro 
fracasa rotundamente. 

Por otra parte, las medidas de seguridad propias del sistema carcelario siempre pre¬ 
valecen sobre las medidas socioeducativas y los derechos fundamentales de las personas 
privadas de libertad, sus familiares y amigos. Esto tiene un altísimo costo en materia demo¬ 
crática, de ciudadanía y justicia social para los Estados, sin considerar los altos costos eco¬ 
nómicos que implica para toda la sociedad la gestión de la privación de libertad mediante 
un sistema carcelario en lugar de gestionar dicha privación de libertad a través del Modelo 
Jurídico-programático. 

De este modo, para la gestión, viabilidad y sustentabilidad del Modelo establecido por 
el marco jurídico citado, resulta fundamental que la arquitectura desate el nudo Bentha¬ 
miano, que condena a la gestión de un sistema carcelario desde la planificación inicial. 

Los estudiosos del desarrollo y la evolución de los edificios destinados a la ejecución penal han 
señalado que la arquitectura penitenciaria es “penología congelada” (Johnston, 2000). Estos 
han sido concebidos de acuerdo a ideas, aun las más avanzadas, del tiempo en que fueron dise¬ 
ñados, y estas subsisten en sus muros por espacio de muchos años, frecuentemente más de un 
siglo, mientras que la penología continúa en constante evolución, al igual que el pensamiento 
y las costumbres sociales. 


247 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Lamentablemente el mismo escenario puede verse en establecimientos recientemente 
construidos, muchas veces calificados como “los más modernos de Sudamérica” por sus 
promotores, quienes parecen no percatarse de que paredes nuevas y recién pintadas no son 
sinónimo de arquitectura penitenciaria y en algunos casos ni siquiera lo son de arquitectu¬ 
ra. (García Basalo) 

La arquitectura, como disciplina esencialmente social, actuando de manera transdis¬ 
ciplinaria, tiene la obligación ético-profesional de decodificar programática y cuantitativa¬ 
mente las exigencias legales definidas cualitativamente por el marco jurídico-programático 
internacional y nacional. De este modo, la infraestructura que materialicen el programa y 
el proyecto arquitectónico responderá a las necesidades socioeducativas, de seguridad y de¬ 
rechos humanos, tendientes a reducir la vulnerabilidad sociopenal de las personas privadas 
de libertad y a incluirlos en el cuerpo social. 

El sostenido incremento de las personas privadas de libertad y la grave situación es¬ 
tructural de los colapsados sistemas carcelarios exigen que el abordaje de la gestión de la 
privación de libertad se instrumente en el marco de una política de Estado en justicia y 
derechos humanos, desde una concepción ética, holística, interinstitucional y transdisci¬ 
plinaria, utilizando la investigación científica como instrumento fundamental para un co¬ 
rrecto diagnóstico que oriente hacia soluciones reales y efectivas dentro del marco jurídico 
constitucional y de derechos humanos. 

2. Los cinco problemas principales de los sistemas penitenciarios de América latina - 
248 investigación del ILANUD 

El diagnóstico resultante de las graves y permanentes denuncias sobre la violación de 
los Derechos Humanos fundamentales de las personas privadas de libertad, realizadas por 
los Relatores de Naciones Unidas, Organizaciones Internacionales y nacionales en varios 
países de la región, demuestra la necesidad de cambios de paradigma y modelos de gestión 
en materia de Justicia Penal por parte de las naciones que pretendan gestionar Políticas de 
Estado en materia de Justicia y Derechos Humanos mediante la instrumentación de medi¬ 
das socioeducativas, de inclusión social y reducción de la vulnerabilidad socio-penal de las 
personas en conflicto con la Ley Penal y muy especialmente para el caso de adolescentes, 
mujeres y mujeres con hijos. 

El Director del Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevención del 
Delito y Tratamiento del Delincuente - ILANUD-, Lie. Elias Carranza expresa: “Una 
primera tarea indispensable para ser eficaces en la labor de mejorar los sistemas penitenciarios, 
es determinar los principales problemas que deben ser atacados. Esto se hizo trabajando, en ta¬ 
lleres en ocasión de los seminarios nacionales, subregionales y regionales, realizado con funcio¬ 
narías y funcionarios de los diecinueve países de América Latina participantes en el Programa 
ILANUD/RW1.” 



Los cinco problemas o necesidades principales de los sistemas penitenciarios de Amé¬ 
rica Latina: 

a) Ausencia de políticas integrales (criminológicas, de derechos humanos, penitenciarias, 
de rehabilitación de género, de justicia penal); 

b) Hacinamiento carcelario, originado en reducidos presupuestos y en la falta de adecua¬ 
da infraestructura; 

c) Deficiente calidad de vida en las prisiones: 

d) Insuficiente personal penitenciario, sin adecuada capacitación; 

e) Falta de programas de capacitación y de trabajo para las personas presas. 

Los cinco problemas o necesidades principales de los sistemas penitenciarios de Amé¬ 
rica Latina desde elpunto de vista de los Directores y Directoras Generales de los Sistemas 
Penitenciarios: 

a) Insuficiente presupuesto e infraestructuras obsoletas o inadecuadas; 

b) Hacinamiento 

c) Insuficiente cantidad defuncionarios yfuncionarías, yfalta de capacitación de los mis¬ 
mos 

d) Impactos en el sistema penitenciario originados en el deficiente funcionamiento de la 
justicia penal y necesidad de leyes penitenciarias; 

e) Falta de políticas de rehabilitación y reinserción social de las personas presas. 

Los cinco problemas o necesidades principales de los sistemas penitenciarios de Amé¬ 
rica Latina desde el punto de vista de las Juezas y Jueces de Ejecución de la Pena: 

a) Hacinamiento como consecuencia de infraestructuras inadecuadas; 

c) Falta de educación y trabajo para las personas privadas de libertad; 

d) Problemas de legislación y de conexión entre los diferentes actores del sistema peniten¬ 
ciario; 

e) Problemas de capacitación del personal penitenciario. Necesidad de su profesionaliza¬ 
rían y de crear escuelas de capacitación. 



249 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


250 


3. Matriz para la gestión del modelo penitenciario basado en los instrumentos de 
Naciones Unidas 

Para la correcta gestión del Modelo penitenciario basado en los Instrumentos jurídi¬ 
cos de Naciones Unidas es necesario aplicar la MATRIZ DE GESTIÓN compuesta por 
tres elementos básicos interrelacionados programática y transdisciplinariamente que son: 

3.1. - Programa de necesidades acorde al Marco Jurídico-programático, 

3.2. - Recursos Elumanos profesionalizados, especializados y en la relación necesaria. 

3.3. - Infraestructura programáticamente suficiente en superficie construida y libre, 
con una distribución y organización espacio-funcional acorde al Programa de Necesidades. 
A nivel transdiciplinario la matriz de gestión puede ser decodificada de la siguiente forma: 

En esta Matriz para la gestión del Modelo Penitenciario de Naciones Unidas, aplicable 
a las instituciones de privación de libertad, la decodificación cuantitativa y cualitativa a 
nivel transdisciplinario del Marco Jurídico-Programático resulta de fundamental impor¬ 
tancia para el diseño y planificación de la infraestructura, así como para la selección de per¬ 
sonal y conformación de equipos técnicos especializados, acorde con dicho modelo. 

La correcta aplicación de la matriz permitirá cumplir con el “deber ser” (respuesta 
jurídico-programática real del Estado a nivel espacio-funcional) establecido en los instru¬ 
mentos internacionales de Naciones Unidas, Constitución y legislación Nacional, a través 
de la correcta gestión de recursos humanos especializados e infraestructura acorde a las 
necesidades programáticas dentro del Marco de Derechos Humanos establecido para la 
gestión de la privación de libertad. 

En la interrelación entre Marco Jurídico-Programático y arquitectura (espacio), de la 
matriz se establecen a nivel transdisciplinario los indicadores de viabilidad y sustentabili- 
dad de la infraestructura que a nivel programático resultan necesarios para garantizar la 
gestión del Modelo penitenciario de Naciones Unidas. 

En la interrelación entre Marco Jurídico-Programático y Recursos Humanos (fun¬ 
ción), de la matriz se establecen a nivel transdisciplinario los indicadores de viabilidad y 
sustentabilidad de los recursos humanos que a nivel programático resultan necesarios para 
garantizar la gestión del Modelo penitenciario de Naciones Unidas. 

Los dos ejes de la Matriz, correspondientes a “espacio” y “función” confluyen y se en¬ 
samblan programáticamente y a nivel operativo, a través de la infraestructura y el personal 
especializado en la propia gestión del Modelo Penitenciario de Naciones Unidas. 



4. Arquitectura - sobrepoblación y hacinamiento carcelario - espacio personal - 
densidad de población y hacinamiento programático. 

Como lo demuestra la investigación del ILANUD, uno de los principales problemas 
que afectan la gestión de los sistemas de privación de libertad en toda Latinoamérica y el 
Caribe es el hacinamiento, el cual está directamente relacionado con la infraestructura. 

Existen muchos estudios científicos a nivel mundial sobre los efectos del hacinamien¬ 
to en personas sometidas durante largos períodos a situaciones en las que la alta densidad 
social y espacial, el grado de restricción de movimientos, las dificultades de elección, las 
interferencias en la obtención de los objetivos, etcétera, aparecen de forma muy severa. 

Las condiciones de alta densidad someten a las personas cotidianamente a situacio¬ 
nes que les impiden conseguir sus metas. Los resultados de los estudios muestran que las 
personas privadas de libertad cometen significativamente más actos violentos durante los 
períodos en los cuales es más alta la densidad de población. 2 

Entre las constataciones y los hallazgos relacionados con el hacinamiento en un siste¬ 
ma penitenciario se encuentran: 

• La relación entre enfermedad y hacinamiento está en función de la densidad y del 
tiempo de exposición de las personas privadas de libertad. 

• El aumento del número de reclusos sin el aumento correspondiente de recursos in¬ 
crementa las tasas de suicidios, muertes, infracciones disciplinarias y problemas de 
salud. A la inversa, la reducción de la población privada de libertad en un espacio 
dado repercute en un descenso de todos los problemas. 

• Las grandes instituciones penitenciarias presentan mayor grado de hacinamiento y 
un aumento de las patologías en comparación con las pequeñas. 

• En las celdas ocupadas por varios reclusos se producen más infracciones que en las 
individuales. La colocación de biombos en los dormitorios abiertos protege la priva¬ 
cidad de los reclusos y previene algunos efectos negativos del hacinamiento. 

• Un hallazgo general de la investigación sobre los efectos de las características arqui¬ 
tectónicas en la extensión del espacio personal indica que cuanto más encerrado es 
un lugar, mayor espacio desean sus ocupantes. 

Los estudios científicos que relacionan el aumento de la densidad de población y el 
hacinamiento en privación de libertad con el impacto negativo y los graves daños (algunos 
irreversibles) físicos y psicológicos que generan en las personas privadas de libertad y espe¬ 
cialmente en los adolescentes, deben ser incorporados en la planificación y el diseño pro- 


251 


2 Nacci, Teitelbaum y Prather, 1977, pp. 26-31). 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


252 


gramático de la infraestructura penitenciaria (reforma, ampliación o construcción) viable y 
sustentable del Modelo Socioeducativo. 

El resultado de las interrelaciones en este modelo holístico es complejo, por lo cual 
en la planificación y el diseño de la gestión es necesario conceptualizar el ambiente como 
conformador del comportamiento humano y contemplar una intrincada combinación de 
variables organizacionales, sociales y físicas. 

Para predecir la conducta de las personas privadas de libertad, es preciso conocer las 
características tanto de la persona como la naturaleza del ambiente que esa persona enfren¬ 
ta. La relación entre la persona y el ambiente es recíproca: el ambiente afecta la conducta de 
la persona y, a su vez, la persona afecta el ambiente. 

Como resultado de las múltiples investigaciones realizadas por el ILANUD en varios 
centros penitenciarios de Latinoamérica, el Director Elias Carranza concluye que: “la so¬ 
brepoblación a su vez, además de ser un grave mal en sí mismo, incide negativamente sobre 
todas, o casi todas lasfunciones esenciales de los sistemas penitenciarios. En situación de sobre¬ 
población la higiene es peor, la salud es peor, la comida es peor, el descanso es peor o imposible, 
la seguridad es peor, tanto la seguridad en cuanto a fugas como seguridad personal de quienes 
están privados de libertad como del personal penitenciario!’ 

En cuanto al hacinamiento y su directa relación con la arquitectura el Lie. Elias Carran¬ 
za explica que: “En resumen, se trata de una población difícil, que colocamos en hacinamiento 
en condiciones mucho más difíciles que las exigidas por la arquitectura para las personas en 
general. Luego, cuando los motines y homicidios en las cárceles alcanzan límites alarmantes, 
solemos razonar que esto ocurre porque “se trata de personas de naturaleza violenta que no 
tienen capacidad para la convivencia”. 

La psicología experimental ha verificado que se genera agresividad y violencia en los ani¬ 
males o en las personas reduciendo su espacio mínimo vital o su “espacio defendible”... La sobre¬ 
población penitenciaria ha sido definida como un trato cruel, inhumano o degradante, en los 
términos utilizados por la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura y otros tratos 
o penas crueles, inhumanas o degradantes.” 

Los aportes cualitativos y cuantitativos a nivel transdisciplinario, relacionados con 
las conductas espaciales de las personas privadas de libertad y en especial los Adolescen¬ 
tes (como sujetos en desarrollo psico-físico) constituyen la base fundamental para definir, 
cuantificar espacial y programáticamente conceptos psico-sociales básicos e interrelaciona¬ 
dos que deben ser tenidos en cuenta en la planificación arquitectónica como ser la “Densi¬ 
dad de población”, el “Espacio Personal”, el “Espacio Intimo”, la “Privacidad” y aquellos que 
deben ser prevenidos y evitados como el “Hacinamiento físico” y el “Hacinamiento psico¬ 
lógico”, muchas veces generados en las etapas iniciales de la planificación y el diseño de 
proyectos arquitectónicos carentes de espacios suficientes para actividades programáticas 



(educativas, talleres, deportes, visita, tratamiento psicológico y trabajo social, entre otros) 
lo cual ha sido denominado “Hacinamiento programático”. 

El Espacio Personal es el área que mantiene un Adolescente en torno a sí mismo, la 
cual no puede ser invadida por otras personas sin generar molestias ó acciones violentas. 

Dentro de las funciones principales del Espacio Personal se pueden citar: 

- Autoprotección actuando como un amortiguador contra las amenazas físicas y emo¬ 
cionales que provienen de otras personas. 

- Comunicación y regulación de la intimidad actuando contra posibles encuentros so¬ 
ciales incómodos o no deseados física y psicológicamente, mediante la regulación y el con¬ 
trol de la cantidad y tipo de estimulación sensorial. 

Según los especialistas, el Espacio Personal se ha desarrollado para dominar las agre¬ 
siones y reducir el estrés, por lo cual se le denomina como una zona amortiguadora o de 
protección del cuerpo. 

Con un mayor espacio personal, las personas están mejor preparadas para alejarse y 
evitar el peligro físico o para reducir el impacto de la amenaza emocional. 

En función del Espacio Personal necesario para cada persona se definen cuatro distan¬ 
cias espaciales que permiten regular las distancias interpersonales sociales: 

Distancia Intima: Caracterizada por los estímulos visuales, auditivos, olfativos, tácti¬ 
les e incluso de temperatura que provienen del otro. 

Distancia Personal: Zona de protección entre uno y los demás para contactos norma¬ 
les entre amigos y conversaciones personales entre conocidos. Presenta variaciones impor¬ 
tantes debido a la incidencia de aspectos culturales, sociales, 

Distancia Social: Relaciones más formales y distantes, restringiéndose a la fase lejana. 

Distancia Pública: Esta zona comprende más de una persona y se reserva para contac¬ 
tos muy superficiales. 

Estas distancias pueden ser analizadas como una serie de contextos concéntricos que 
rodean al individuo. Se los puede imaginar como anillos que abarcan contextos más peque¬ 
ños y que están rodeados por otros más grandes. 

El microsistema de la persona privada de libertad está constituido por los ámbitos 
físicos inmediatos correspondientes al nivel o fase del proceso socioeducativo ó progresi- 
vidad en la convivencia, que generalmente está territorialmente identificado con el sector 
residencial. 

El exosistema consiste en las estructuras sociales y educativas más amplias que abarcan 
los ámbitos donde los adolescentes desarrollan sus actividades es decir la Unidad o Campus 
socioeducativo en su totalidad que incluye la escuela, los talleres de capacitación ó de traba- 


253 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


254 


jo, el área deportiva, espacios de ocio, de relacionamiento afectivo con la familia y grupo de 
amigos, áreas técnico-administrativas, salud, entre otros. 

El macrosistema es más abstracto que los anteriores y representa los patrones cultura¬ 
les y subculturales generales de los cuales el microsistema y el exosistema son manifestacio¬ 
nes concretas. 

En este nivel entran en tensión los patrones culturales y subculturales de las personas 
privadas de libertad, previo a su ingreso, con los patrones que programáticamente establece 
el Modelo socioeducativo. 

Se debe tener especial cuidado en este nivel ya que el macrosistema, al tener implícitos 
aspectos socio-culturales, incide en la definición de aspectos arquitectónicos y programᬠ
ticos relacionados con el objetivo de la privación de libertad, de forma tal que la gestión 
de la privación de libertad dentro de una cultura particular tiende a repetir inercialmente 
sistemas del tipo carcelario ya colapsados. 

El macrosistema condiciona también en forma simultánea a los operadores del siste¬ 
ma, por lo cual resulta de fundamental importancia entender la necesidad de instrumentar 
y gestionar el Modelo socioeducativo, seguridad y Derechos Humanos mediante recursos 
humanos especializados y con una arquitectura acorde a las necesidades programáticas de 
dicho modelo. 

5.- Arquitectura para la gestión del nuevo modelo penitenciario de Naciones Unidas: 
indicadores de viabilidad y sustentabilidad 

Como resultado de múltiples investigaciones científicas a nivel transdisciplinario rea¬ 
lizadas por expertos internacionales en la materia y en función del estudio espacio-funcio¬ 
nal a nivel arquitectónico-programático realizado en varios centros modelo de privación de 
libertad para adultos (varones y mujeres), y adolescentes de Latinoamérica, se constata el 
cumplimiento de una serie de indicadores de viabilidad a nivel arquitectónico que respon¬ 
den a las exigencias que inevitablemente debe cumplir la infraestructura de privación de 
libertad de acuerdo a lo establecido en el Marco jurídico-programático. 

El nuevo modelo de infraestructura penitenciaria toma como base programática para 
la planificación y el diseño arquitectónico el concepto de “ESPACIO PERSONAL” a nivel 
cuantitativo y cualitativo, dejando de lado el ya obsoleto concepto de “plaza penitenciaria” 
ó “plaza carcelaria”. 

A partir de esta unidad de planificación programática establecida por el “Espacio Per¬ 
sonal” quedan establecidos los indicadores de viabilidad y sustentabilidad de los distintos 
sistemas de privación de libertad. 



5.1. - Indicador de viabilidad n° 1 - superficie programática mínima 

Este indicador de viabilidad y sustentabilidad establece que a nivel de planta baja, la 
superficie construida (m2) por persona privada de libertad cumplir con los siguientes va¬ 
lores: 

5.1.1. - Para mujeres con hijos la superficie construida debe ser mayor o igual a 90 m2 
por persona privadas de libertad. 

5.1.2. - Para adolescentes la superficie construida debe ser mayor o igual a 65 m2 por 
Adolescente privado de libertad. 

5.1.3. - Para adultos varones la superficie construida debe ser mayor o igual a 50 m2 
por persona privada de libertad. 

5.1.4. - Se debe tener en cuenta el crecimiento acelerado de la población de adultos 
jóvenes (entre 18 y 25 años) y la necesidad de una superficie superior a los 50 m2, por lo 
cual se ha optado por el valor medio comparativo con los adolescentes, estableciéndose en 
consecuencia 58 m2 por adulto joven privado de libertad. 

5 . 2 . - Indicador de viabilidad n° 2 - cantidad máxima de personas 

En cuanto a la capacidad locativa máxima recomendable por unidad ó centro de pri¬ 
vación de libertad se establece por razones operativas y de gestión, la necesidad de trabajar 
con grupos pequeños, recomendándose que: 

5.2.1. - Para centros de mujeres con hijos la cantidad de personas privadas de libertad 
debe ser menor o igual a 200 personas. 

5.2.2. - Para adolescentes la cantidad de adolescentes privados de libertad debe ser me¬ 
nor o igual a 80 Adolescentes. 

5.2.3. - Para adultos varones la cantidad de personas privadas de libertad debe ser me¬ 
nor o igual a 500 personas. 

5 . 3 . - Indicador de viabilidad n° 3 - relación residencial / programática. 

i Área construida residencial < H Área construida socioeducativa 

Para la correcta gestión del modelo socioeducativo es necesario transformar progra¬ 
máticamente el espacio “celda”- lugar donde actualmente transcurre gran parte de la vida de 
los adolescentes - en un dormitorio individual, resulta necesario contar entre otros aspectos 
con edificios y locales programáticos en cantidad y superficie suficiente y proporcional al 
número de personas privadas de libertad. 


255 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


256 


5.4.- Indicador de viabilidad n° 4 - tipología urbana “campus” 

Superficie mín. del “Campus” IE Área total construida x 8 

Para la viabilidad y sustentabilidad de la gestión del modelo socioeducativo e inclu¬ 
sión social a nivel arquitectónico resulta imprescindible mantener la tipología urbana del 
“Campus” y la compatibilidad equilibrada entre la infraestructura programática y las con¬ 
diciones de seguridad del sistema. 

Para que la infraestructura responda a las necesidades programáticas del modelo so¬ 
cioeducativo, el proyecto arquitectónico debe estar basado en tipologías arquitectónicas 
urbanas del tipo comunitario, con escala de “barrio pequeño” ó “campus universitario”, 
resultando fundamental la escala y la proporción entre el espacio construido y espacio libre 
abierto en estricta relación con las condiciones espacio-funcionales asegurativas del siste¬ 
ma. 

Contemplando ambos aspectos, es necesario establecer una relación proporcional míni¬ 
ma entre el espacio construido y espacio abierto. 

Deberá ser el Arquitecto, actuando ética y transdisciplinariamente, el que decodifi¬ 
que cuantitativamente las exigencias legales definidas cualitativamente por el Marco Ju¬ 
rídico Programático Internacional y Nacional, conformando un programa y un proyecto 
arquitectónico que permita materializar la infraestructura que responda a las necesidades 
programáticas de seguridad y Derechos Humanos, tendientes a la reducción de la vulnera¬ 
bilidad e inclusión social de los Adolescentes privados de libertad. 

La gestión del Modelo Socioeducativo, seguridad y Derechos Humanos se debe ins¬ 
trumentar teniendo como soporte programático aspectos Jurídicos, legales, procedimenta- 
les, administrativos y técnico pedagógico de educación, salud integral, derechos sexuales, 
relación con la Familia, maternidad y paternidad, de deporte, cultura, de ocio, de profesio- 
nalización y capacitación, integrando al Adolescente la familia y la comunidad. 

La Arquitectura para la privación de libertad debe ser concebida ética y operativamen¬ 
te, con una visión de un proceso espacio-temporal hacia la libertad e inclusión social de la 
persona privada de libertad y no como un sistema mecánico de castigo, en el cual se priorice 
la seguridad sobre lo pedagógico. 

El sistema Penitenciario tiene la obligación legal de “hacer cumplir la Ley” es decir 
ejecutar la privación de libertad ambulatoria y en el mismo acto tiene la obligación jurídica 
de “cumplir la Ley” que significa instrumentar las medida socioeducativas y de reducción 
de la vulnerabilidad socio-penal, en un marco de garantías de los Derechos Humanos de las 
personas privadas de libertad. 

Esto, arquitectónicamente implica romper con la tipología del “edificio penitenciario” 
en el cual se desarrollan todas ó la mayoría de las actividades de la privación de libertad y 
sustituirla por una tipología espacio-funcional del tipo urbano. 



La configuración urbana proporciona mayores estímulos sensoriales y una experiencia 
espacial similar al de una pequeña ciudad. 

Las áreas residenciales están separadas física y funcionalmente de las áreas programᬠ
ticas y de servicios. 

Es por esta razón que la tipología arquitectónica “CAMPUS” ha sido reconocida por 
los expertos internacionales y adoptada por todos aquellos países que han logrado impor¬ 
tantísimos avances en la gestión de sus sistemas penitenciarios. 

Esta tipología de carácter urbano es la estructura espacial que mejor responde a los re¬ 
querimientos exigidos por la Legislación Nacional e internacional en materia de Derechos 
Humanos e inclusión social de las personas privadas de libertad. 

El “CAMPUS SOCIOEDUCATIVO” estará conformado por una serie de edificios 
programáticos, de servicios y residenciales en torno a un espacio central abierto que tienen 
por objetivo brindar: 

• Condiciones adecuadas de higiene, limpieza, circulación, iluminación y seguridad. 

• Espacios adecuados e higiénicos para la alimentación 

• Espacios para la atención técnica (psicológica, social,..) individual, en grupo y fa¬ 
miliar. 

• Espacios personales adecuados y privados para el reposo y visita íntima. 

• Espacios para la convivencia familiar. 

• Espacios para actividades colectivas y espacio para el estudio. 

• Espacios para las funciones administrativas y técnicas 

• Espacios para la atención de la salud, considerando internación y ambulatoria. 

• Espacios para la Educación y actividades pedagógicas de los Adolescentes, y espacios 
no académicos para maestros, profesores y funcionarios de la estructura administra¬ 
tiva. 

• Espacios para la práctica de deportes, actividades culturales, recreativas grupales y de 
ocio, debidamente equipados y con superficie suficiente para la atención de todos 
los adolescentes, previendo la integración familiar y/ó comunitaria. 

• Espacio para talleres, capacitación técnica y profesional. 

Los indicadores de viabilidad y sustentabilidad del Modelo Socioeducativo, cons¬ 
tituyen un instrumento fundamental no sólo para la planificación y el diseño de nuevos 
Complejos Penitenciarios sino que constituyen un instrumento de medición rápida y 
efectiva del nivel de hacinamiento de los sistemas penitenciarios existentes. Permiten 


257 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


258 


identificar los sectores más críticos, diagnosticar los niveles más complejos de violencia 
y orientar hacia soluciones puntuales estratégicas. 

6.- Priorizar la seguridad perimetral externa sobre la seguridad interna 

La privación de libertad ambulatoria se debe desarrollar en un territorio Jurídicamente 
definido por un límite perimetral claramente materializado para este fin y cuya gestión im¬ 
plica además de aspectos legales y protocolares, procedimientos técnico- administrativos, 
gestión y administración de recursos humanos especializados, infraestructura y logística 
necesaria para el cumplimiento de la responsabilidad jurídica asumida. 

La gestión del límite perimetral programáticamente se la denomina “seguridad externa”. 

Existen distintos factores relacionados con el entorno externo inmediato del territorio 
asignado a la privación de libertad como ser las características legales de los predios linde¬ 
ros, físicas, geográficas, urbanas, de uso, etc. las cuales condicionan la gestión jurídica del 
límite perimetral, al punto tal que pueden llegar a inviabilizar el territorio asignado para 
la ejecución de la privación de libertad si vulneran ó inhabilitan la gestión de la seguridad 
externa y consecuentemente la seguridad interna. 

La viabilidad jurídica y efectiva gestión del límite perimetral, está condicionada por su 
extensión, conformación y permeabilidad física y programática. 

La transgresión no autorizada Judicialmente del límite por parte de la persona privada 
de libertad se denomina “salida no autorizada” o comúnmente “fuga”. 

La gestión de la seguridad externa resulta de fundamental importancia debido a que 
incide automáticamente sobre la gestión de la seguridad interna. 

La vulnerabilidad, permeabilidad o debilidad de la seguridad externa genera automᬠ
ticamente el incremento de la seguridad espacio-funcional interna, aumentando el aisla¬ 
miento, los niveles y el tiempo del encierro celular de la persona privada de libertad, redu¬ 
ciendo o eliminando las actividades socioeducativas y visitas familiares, transformando en 
inviable la gestión debido a que se aumentan los niveles de hacinamiento y estrés crónico 
por el encierro prolongado. 

La infraestructura del Modelo de Naciones Unidas, Seguridad y Derechos Humanos 
estará orientada por el proyecto pedagógico y estructurado de forma tal de asegurar la su¬ 
ficiente capacidad físico-programática, que permita la atención adecuada y ejecución del 
proyecto, otorgando las garantías de los Derechos Fundamentales de las personas privadas 
de libertad. 

El análisis arquitectónico, se debe iniciar definiendo y cuantificando transdisciplina¬ 
riamente las áreas programáticas que necesita una Persona Privada de Libertad para el cum¬ 
plimiento legítimo de la medida socioeducativa al interactuar con otras personas que se en- 



cuentran en igual condición, así como el relacionamiento con su familia, los funcionarios y 
demás personas que operan o visitan el territorio jurídico de aplicación de la medida. 

7.- Reflexión a modo de conclusión 

Como reflexión final debemos considerar que la complejidad de la temática relacio¬ 
nada con la seguridad de los habitantes y la Privación de Libertad, transversaliza a cada 
individuo y a la sociedad, desde su célula básica que es la familia, hasta los tres Poderes del 
Estado, en aspectos estructurales como lo son la libertad y la garantía de los Derechos Hu¬ 
manos y Constitucionales, necesarios en cualquier país para el ejercicio de una Ciudadanía 
emancipada y Democrática. 

Para generar este cambio ó adaptación es necesario instrumentar Políticas de Estado 
en base a un nuevo Paradigma que tenga como marco jurídico los instrumentos Nacionales 
e Internacionales en materia de Justicia Penal y Derechos Humanos. 

Este cambio de Paradigma requiere a su vez de un Modelo de gestión en el mismo 
sentido, tendiente a la reducción de la vulnerabilidad socio-penal e inclusión social de las 
personas privadas de libertad. 

A su vez, este Modelo requiere de un Programa espacio-funcional acorde al marco 
jurídico que fundamente la gestión del Paradigma, es decir: Infraestructura programática y 
Recursos Humanos especializados y en la ratio necesaria. 

En tal sentido se reitera que la arquitectura, como disciplina esencialmente social, ac¬ 
tuando de manera transdisciplinaria, tiene la obligación ético-profesional de decodificar 
programática y cuantitativamente las exigencias legales definidas cualitativamente por el 
marco jurídico-programático internacional y nacional. De este modo, la infraestructura 
que materialicen el programa y el proyecto arquitectónico responderá a las necesidades 
socioeducativas, de seguridad y derechos humanos, tendientes a reducir la vulnerabilidad 
sociopenal de las personas privadas de libertad y a incluirlos en el cuerpo social. 

En función de la complejidad y multicausalidad de la temática, el abordaje debe rea¬ 
lizarse necesariamente desde una concepción holística, interinstitucional y transdiscipli¬ 
naria, utilizando la investigación científica como instrumento necesario para un correcto 
diagnóstico orientador hacia soluciones reales y efectivas dentro del marco jurídico-progra¬ 
mático, nacional e internacional existente. 


259 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


¿Educar en contexto de encierro? 


260 


Adriana Vaselli 1 


Garantizar la construcción de trayectorias educativas que habiliten la elección 
de proyectos de vida esparte de las condiciones que hacen al disfrute del dere¬ 
cho a la educación; con más razón si tenemos en cuenta que en el afuera, para 
la mayoría de las personas privadas de su libertad, el derecho a la educación 
ya había sido vulnerado al igual que muchos otros derechos ." 2 
“Es condición también pitra la realización del derecho a la educación promo¬ 
ver prácticas sociales y de aprendizaje que habiliten, una vez recuperada la 
libertad ambulatoria, llevar adelante cualquier instancia educativa que se 

desee emprender". 3 


Adolescentes privados de libertad 

Si bien el Código de la niñez y la adolescencia establece que la privación de libertad 
debería ser la última medida y por el menor tiempo posible, no es lo que se refleja en la rea¬ 
lidad de nuestro país, ya que en pocos casos se utiliza la mediación, las medidas alternativas, 
la libertad asistida o la libertad vigilada. 

En el año 2007 Uruguay tenía 173 adolescentes privados de libertad 4 , en 2015 el Ob¬ 
servatorio Regional de Justicia Penal Juvenil 5 registra 512 adolescentes que están en estas 
condiciones y, en el estudio realizado por Luis Eduardo Moras -tanto en Montevideo como 
en la Colonia Berro- se contabilizaron según sus legajos 522 adolescentes. 6 

Nuestro país está entre los países de América con más adolescentes en contexto de 
encierro, para poner un ejemplo: Argentina, un país que actualmente cuenta con una po¬ 
blación en Buenos Aires que alcanza los 15 millones, en 2015 tiene 1508 adolescentes pri¬ 
vados de libertad. 7 

La adolescencia es una de las etapas decisivas para definir la identidad, una etapa donde 
se desarrollan conflictos, subjetividades, “La adolescencia es como un segundo nacimiento que 


1 Integrante del equipo de Serpaj. 

2 Formación en educación en contexto de Privación de Libertad de una perspectiva de Derechos Humanos, 
Scarfó, Francisco José; Inda María Albertina; Dappello, María Victoria; GESEC (Grupo de Estudio sobre 
Educación en Cárceles), pág.6. 

3 ídem, pág. 7. 

4 UNICEF, Movimiento Gustavo Volpe. Privados de Libertad La voz de los adolescentes. 

5 Observatorio Regional de Justicia Penal Juvenil, Informe de Monitoreo octubre 2015, pag. 4. 

6 Moras, Luis Eduardo, Estudio de trayectorias de vida de adolescentes en conflicto con la ley con particular 
énfasis en la relación delito-trabajo, Proyecto URU/14/01/URU-Programa Justicia e Inclusión, julio 2016, cap 
III, pág. 33. 

7 ídem 5. 



se realizará progresivamente”, nos dice Francoise Dolto 8 . La complejidad de transitar este 
segundo nacimiento en contexto de encierro, necesariamente demanda una institucionali- 
dad con personal especializado, que posea o pueda adquirir un conjunto de conocimientos, 
competencias y habilidades para construir un vínculo positivo que le permita comunicarse, 
relacionarse con los adolescentes, brindar herramientas, que lo acompañe en su proceso 
formativo, que lo apoye en su proyecto de vida. Es fundamental el acompañamiento en el 
proyecto educativo, la comunicación intergeneracional, la mediación y la resolución no 
violenta de conflictos que puedan surgir. 

Lamentablemente son pocas las personas capacitadas que trabajan en los centros de 
privación de libertad, tal como se confirma en el II Informe Anual del Mecanismo Nacio¬ 
nal de Prevención de la Tortura: “Respecto al personal especializado y capacitado para inte¬ 
grar los equipos técnicos, el MNP ha encontrado que en la mayoría de los centros se carece de 
un equipo técnico completo que abarque todas las áreas relevantes para desarrollar un proyecto 
psico-bio-social del adolescente, orientado a apoyar su real inserción social. 9 

Los adolescentes privados de libertad se encuentran bajo medidas socio- educativas, 
por lo tanto se debe tener un plan individual e integral de ejecución de esas medidas, se 
debe elaborar al momento del ingreso al sistema y ser efectivizado en el centro al que es 
derivado. Sin un proyecto institucional definido y personal capacitado que lo ejecute no se 
hace posible y el resultado son centros con pocas actividades y muchas horas de encierro. 

La educación para adolescentes en contexto de encierro 

La educación es un derecho humano fundamental esencial para ejercitar todos los de¬ 
más derechos, el artículo 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos esta¬ 
blece que toda persona tiene este derecho y los Estados tienen la obligación de cumplir con 
el mismo, así también lo establece el Código de la Niñez y la Adolescencia de nuestro país. 
Que una persona esté privada de libertad no implica que haya perdido este derecho, por lo 
tanto el Estado tiene la obligación de brindarles una educación de calidad, es un derecho no 
un beneficio. La educación en contextos de encierro tiene que ser la posibilidad de ejercer 
un derecho que ha sido en muchos casos vulnerado. En nuestro país, 6 de cada 10 adoles¬ 
centes no terminan la educación media. 

“El derecho a la educación pasa por encima de la división de los derechos humanos en de¬ 
rechos civiles y políticos, por una parte, y derechos económicos, sociales y culturales por otra. Los 


8 Dolto Francoise, Dolto-Tolitich Catherine, Palabras para adolescentes o el complejo de la langosta, setiem- 
bre 1989, p. 17. 

9 II Informe Anual del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura de la República Oriental del Uru¬ 
guay, Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, junio 2016, p. 26. 


261 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


262 


abarca a todos” 10 La educación es el derecho humano a través del cual las personas conocen 
todos los derechos humanos. 

Partiendo conceptualmente de la educación no como una mera trasmisión de cono¬ 
cimiento sino un espacio donde el otro pueda crecer y desarrollar criticidad -fundamental 
además en esta etapa de la vida donde se está construyendo identidad- se hace muy difícil 
pensarlo y generarlo en un contexto de encierro. Como pensar en adolescentes que en al¬ 
gunos casos tienen trece años, que en privación de libertad puedan desarrollarse desde una 
perspectiva de cambio, desde una acción liberadora. 

Educar no es solo en base a los contenidos curriculares; se construye en los vínculos, en 
la posibilidad de generar espacios de confianza para un encuentro tanto para el que aprende 
como para el que enseña, en un mundo donde no se valoriza el conocimiento y que por lo 
tanto nos desafía a pensar con nuevas herramientas. 

El encierro en todas sus formas, nos interpela y nos impulsa a pensar el sentido de la 
educación en este contexto: “enseñary aprender en contextos de encierro implica afirmar, pre¬ 
servar, efectivizar el derecho a la educación, fortaleciendo el hecho de pensar que otro mundo 
es posible, que si las circunstancias cambian, el concepto de posibilidad asoma. Pensar al otro/a 
como sujeto de derecho, con posibilidad de crecimiento y con oportunidad de cambio, supone 
la convicción de una profunda y fructífera relación entre educación, ciudadanía y política” n . 
Educar, y más aún educar en estos contextos, no es una tarea “neutral”. Puede convertirse en 
una acción para la liberación -incluso en el encierro- o una pieza más del aparato discipli- 
nador y moralizador de aquellos “violentos”, “peligrosos”, “inmorales” 12 . 

Constantemente aparece la contradicción sobre el sentido de educar en contexto de 
encierro, lo que si debemos estar convencidos es que no se educa para la “rehabilitación” 
estamos hablando de adolescentes en conflicto con la ley, no de alguien que está enfermo y 
hay que sanar. El objetivo debe ser educar para la efectivización de derechos, para un desa¬ 
rrollo pleno de la personalidad del adolescente. Los proyectos educativos deben presentarse 
como un proceso de integración del adolescente a la cultura, a los saberes, al intercambio 
con el otro que le permita desarrollar sus potencialidades. 

Es fundamental que los adolescentes puedan elegir que quieren aprender, pero en la 
práctica esto no es posible, no solo por la poca oferta educativa, sino también ¿cómo se 
puede elegir lo que no se conoce ? Por eso es muy posible que la respuesta ante esta pregun- 


10 Tomasevsky, Informe Anual de la Relatora Especial sobre el derecho a la Educación, Naciones Unidas, 

2001, p. 7. 

11 Frejtman, Valeria (2008): “Entre la cárcel y la escuela. Elementos para pensar”, en Dossier: De Freire a noso¬ 
tros y de nosotros a Freire. Experiencias de la praxis y pedagogías críticas, Buenos Aires, Novedades Educativas, 
2008. 

12 Herrera, Paloma (2008): “La construcción de identidad en los adolescentes que cometen delito. La edu¬ 
cación en el encierro: un campo de tensiones”, IX Jornadas Regionales de Investigación en Humanidades y 
Ciencias Sociales. Facultad de Humanidades. Universidad Nacional de Jujuy, mayo 2008. 



ta sea mecánica: cocina, carpintería, pero por ejemplo no robótica porque no es algo que 
conocen. 

La educación de los adolescentes privados de libertad debería implementarse fuera 
del encierro, formando parte de grupos en liceos o escuelas técnicas, intercambiando con 
otros adolescentes, pero lamentablemente, en la actualidad, el número de jóvenes que salen 
a estudiar es mínimo. Pero ya que esto no es posible, en un paradigma dónde lo que prima 
es la seguridad, pensemos en que la educación en estos contextos puede llegar a cumplir 
reducción de daños frente a lo que significa el encierro para los adolescentes. 

La educación en privación de libertad expone a las propuestas educativas y a los docen¬ 
tes a situaciones muy distintas, por lo pronto a un paradigma donde prevalece la seguridad 
sobre lo educativo, hay que enfrentarse al uso de esposas y grilletes, a que los adolescentes 
pasen muchas horas encerrados. A la falta de planificación que tiene el sistema que conlleva 
traslados de los adolescentes de centro, esto implica por ejemplo que pasen de la Colonia 
Berro a Montevideo, también a los problemas de traslado de los centros a los talleres u aula; 
fecha de egreso de los adolescentes que no coincide con la finalización de cursos. 

Esto implica grandes dificultades para adaptar a esas condiciones los cursos y sus 
programas, por eso es fundamental contar con una buena planificación, con educadores 
formados en los centros que puedan acompañar el proyecto educativo, con docentes con 
formación específica para trabajar en este contexto y brindando una educación a nivel de 
la que se imparte fuera de la privación de libertad. No podemos dejar de considerar que 
muchos de estos jóvenes ya fueron expulsados de las propuestas educativas, que muchos -si 
bien concurrieron a la escuela- llevan años fuera del sistema educativo y por lo tanto tienen 
graves dificultades en la lecto-escritura, en la comprensión y necesitan cursos de nivelación. 
Educadores y docentes son quienes tienen la posibilidad y responsabilidad de ofrecer una 
mirada diferente e imprimir una duda con respecto a la certeza que tiene la sociedad y ellos 
respecto a sí mismos. 

Es fundamental que los aprendizajes adquiridos habiliten a los jóvenes una vez recu¬ 
perada su libertad a continuar su trayectoria educativa. Una oferta educativa de calidad que 
permita adquirir conocimientos hacia el desarrollo personal de los adolescentes. Es por este 
motivo que será necesario un monitoreo constante de los cursos que se implementen. 

La educación debe ser potenciada en este contexto como herramienta de inclusión 
social, habilitando al adolescente a construir su identidad desde otra versión de sí mismos, 
rompiendo necesariamente con la lógica de la seguridad y el control que predomina. 

Para tener una buena calidad educativa es necesaria que los jóvenes no solo tengan 
espacios adecuados para estudiar, también los centros donde están alojados deben estar 
en buenas condiciones como lo establecen la Reglas mínimas para el tratamiento de re¬ 
clusos de las Naciones Unidas. Las condiciones de vida son factores fundamentales en la 
autoestima que el adolescente está construyendo y tan necesaria en el proceso educativo. La 


263 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


mayoría de los centros visitados no tienen las condiciones mínimas para poder brindar una 
buena calidad educativa como lo señala el informe del Mecanismo Nacional de Prevención 
de la Tortura “en general las condiciones edilicias de los centros son precarias, ya sea porque el 
mantenimiento de los existentes resulta escaso o realizado con materiales inadecuados para la 
función, estas dificultades de calidad persisten en la construcción de nuevos locales” 13 . 

Si pensamos en los indicadores planteados por la Relatora Especial de las Naciones 
Unidas, Katarina Tomasevsky 14 sobre el Derecho a la Educación: adaptable, asequible, ac¬ 
cesible y aceptable, ¿Se cumplen en la propuesta educativa en contexto de encierro? 

Asequibilidad 

Asegurar la educación para todos los adolescentes bajo medidas penales respetando la 
libertad de y en la educación. 

En cuanto a este indicador no todos los adolescentes privados de libertad tienen ase¬ 
gurada su educación, si bien se ha avanzado en este tema aún hay centros de privación de 
libertad que no brindan educación formal ni informal. Hay jóvenes que no tienen finali¬ 
zada primaria, el derecho internacional define como responsabilidad pública la educación 
primaria obligatoria y gratuita. 

La mayoría de los adolescentes que se encuentran en los centros de privación de liber¬ 
tad ya vienen de un proceso de exclusión del sistema educativo, por lo tanto es fundamental 
poder revertir ese proceso hacia la inclusión que a su egreso les permita continuar con su 
264 trayectoria educativa. 

Accesibilidad 

La oferta educativa debe ser accesible a todos los adolescentes bajo medidas penales, 
sin discriminación ni limitaciones. 

Todos los adolescentes en contexto de encierro deben poder acceder a la oferta educa¬ 
tiva Esto implica que deben ser trasladados a centros educativos, son muy pocos los jóvenes 
que salen a estudiar fuera de los centros, la mayor parte de las veces la dificultad está en el 
ámbito jurídico, ya que son pocos los jueces que permiten la salida de los adolescentes, pero 
también hay graves problemas a la hora de los traslados. 

Accesibilidad también significa una infraestructura adecuada que muchos de los cen¬ 
tros no la poseen: aulas adecuadas, lugares para estudio, espacio para talleres. Por ejemplo, 
¿qué posibilidades hay de realizar un taller en el Batallón N°9 donde funcionan varios cen- 


13 Idem 8, p. 25. 

14 Tomasevsku Katerina (2004); Los indicadores del derecho a la educación. Revista IIDH; Vol. 40; San José 
de Costa Rica; pg.340 - 388. http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/iidh/cont/40/pr/prl8.pdf. 



tros o en el centro Paso a Paso ? En la mayoría de los centros no hay acceso a internet por lo 
que sería imposible realizar cursos a distancia. 

Aceptabilidad 

Brindar educación de calidad con programas y métodos pedagógicos adecuados, 
consecuentes con los derechos humanos y que permitan la continuidad de la 
trayectoria educativa. 

La educación en privación libertad debe ser del mismo nivel que en cualquier centro 
de enseñanza, durante la experiencia realizada de una propuesta piloto educativa en el mar¬ 
co del Programa Justicia e Inclusión se pudo comprobar que si bien muchos adolescentes 
estaban cursando segundo y tercer año de liceo no coincidía con los conocimientos que 
deberían haber adquirido. 15 

Nuestra Ley General de Educación en el artículo 12 señala “....aprendizaje de calidad 
a lo largo de toda la vida y en todo el territorio nacional...!’ 

Es muy común que se diga que estos adolescentes “no son para estudiar” que “no se los 
puedo poner a pensar”, no es que no puedan sino que hace mucho tiempo fuera del sistema 
educativo por eso se hacen necesarios cursos de nivelación. 

Los proyectos educativos deben tener la posibilidad de continuidad en el afuera y por 
supuesto que deberían tener apoyo y seguimiento a su egreso de la privación de libertad. 

Adaptabilidad 

Las propuestas educativas deben adaptarse a las necesidades de los adolescentes y al 
contexto en que se encuentran. 

La educación en contextos de encierro constituye un escenario altamente complejo 
para las propuestas educativas. Se debe construir una propuesta que pueda dar respuesta a 
las necesidades educativas que puedan ir acompañando la ejecución de la pena y que pueda 
continuar esa trayectoria educativa a su egreso. 

Las propuestas deberían ser un gran abanico donde los adolescentes puedan elegir, ac¬ 
tualmente existe en la mayoría una propuesta de Educación Secundaria, pero no se cuenta 
con propuestas de la Universidad del Trabajo del Uruguay que permita a través de sus dis¬ 
tintos programas realizar ciclo básico, por lo tanto no se contempla las necesidades de los 
adolescentes. Talleres puntuales de carpintería, herrería, albañilería que impartía la UTU 
en los distintos centros actualmente no se están dictando. 


15 Vaselli, Adriana: Consultoría para la facilitación del proceso de discusión de una estrategia nacional de 
educación para adolescentes privados de libertad, en el marco del sector 4,0IT /Cintefor, Programa Justicia e 
Inclusión, julio 2015 agosto 2016. 


265 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 



A modo de conclusión, no debería ser una medida la privación de libertad para los 
adolescentes, se debería apuntar hacia las medidas alternativas pero no es pensable que esto 
pueda cambiar a mediano plazo, por lo tanto debería promoverse que los adolescentes pue¬ 
dan estudiar, capacitarse fuera del encierro. Dadas estas circunstancias urge apuntar a un 
paradigma que se aleje de la seguridad para acercarse a lo social-educativo con una buena 
planificación y proyectos de calidad que hagan posible una continuidad de esa trayectoria 
en el afuera. 



Creación de Unidad Especializa en Género de la 
Fiscalía General de la Nación 1 2 3 

Como toda institucional social, el género, diferencia lo que está adentro de lo que 
está afuera. El Sistema de Justicia, el Estado, el Derecho y los Derechos “ construyen, disci¬ 
plinándolo, el género de diversos modos al decir lo que es propio y legítimo del hombre y de la 
mujer así como de las relaciones entre ellos.’^Ld, asimetría y desigualdad de género condensa 
componentes de clase, raza o etnia, y la misma se expresa en todas las dimensiones posibles 
de lo social y de lo político. Los Derechos son producto del universo masculino, europeo y 
blanco, y son socialmente construidos y amplificados institucionalmente. El Sistema Penal 
es un sistema -como otros- que refleja la visión social dominante. En este sentido se puede 
generar instrumentos que limiten la mirada dominante, pero solamente depende de mo¬ 
dificar la matriz cultural donde las instituciones elaboran sus discursos y prácticas, comen¬ 
zando por reconocer a la mujer como categoría política e integrar una visión feminista al 
sistema más que una mirada de género. 

El 12 de septiembre, se presentó ante la opinión pública, la Unidad especializada en 
Género de la Fiscalía General de la Nación. Su cometido, como lo señala, entre otros docu¬ 
mentos, la Convención de Pará -en su artículo 7- es promover que “Los Estados condenan 
todas lasformas de violencia contra la mujer y convienen en adoptar, por todos los medios apro¬ 
piados y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia”? 
Esta unidad tiene como objetivo promover nuevas formas de hacer y decir en el Sistema de 
Justicia que desemboque en prácticas judiciales que reconozcan las desigualdades existentes 
cuando una mujer entra al sistema, tanto en la dimensión instrumental como normativa. 
Se pretende entonces posibilitar enfoques de género donde se deje de construir a la mujer 
como lo “otro” de lo masculino cuando transita en el ámbito judicial. Un obstáculo impor¬ 
tante será analizar detenidamente el lugar de la mujer cuando se presente como víctima u 
ofensora en el sistema. Ya que para cuando la mujer ocupa el sitio de víctima hay discursos 
más audibles socialmente que aquellos cuando la mujer ocupa el sitio de ofensora (sobre 
todo cuando tiene que ver con el control del delito). La creación de la Unidad, contribuirá 
a generar condiciones de posibilidad para operar en la matriz que produce el marco catego- 
rial del Poder Judicial anclado en el paradigma inquisitorio. 


1 http://www.fiscalia.gub.uy/innovaportal/file/ 1141/1 /genero .pdf 

2 Pitch,Tamar, Sexo y Género de y en el Derecho: el Feminismo Jurídico: http://perso.unifr.ch/derechope- 
nal / assets/files/artículos/a_20160308_01 .pdf 

3 Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer “Conven¬ 
ción de Belém do Pará”, ratificado por Uruguay en la Ley 16.735, enero de 1996. http://www.unicef.org/ argen¬ 
tina/ spanish/ ar_insumos_ConvencionBelem.pdf 


267 


SEGURIDAD DEMOCRÁTICA Y DERECHOS HUMANOS 




DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


268 


La Dra. Diana González encargada de la unidad, manifestó en entrevista con La Diaria 
que “Elgénero es una causal de discriminación histórica (...) Las instituciones, las normas, las 
prácticas están imbuidas en el modelo patriarcal, que es discriminatorio; poder modificarlo im¬ 
plica revisar las prácticas, la normativa, los lincamientos de trabajo, los presupuestos, los planes, 
las líneas de capacitación. (...) si uno no transversaliza el género, es igualmente patriarcal.’^Ln 
su Plan de Trabajo enuncia la “construcción de una política de Género, la generación de co¬ 
nocimiento y el fortalecimiento profesional en la temática, la promoción de alianzas con otras 
instituciones con análogo cometido, el desarrollo de una política de comunicación y la creación 
de un sistema de información en género.” 4 5 


4 http://ladiaria.com.uy/articulo/2016/9/fiscalia-presento-su-unidad-especializada-en-genero/ 

5 Ibíd. 




Derechos 
económicos, 
sociales y culturales 






Salud, economía y 
sociedad 



© Mauro Tomasinl 




Economía: la opción por el ajuste 


Jorge Notara 1 


Desde 2015 se está aplicando una política de ajuste caracterizada por la contracción 
de la demanda interna con un consumo privado estable y profunda caída de la inversión 
pública, la utilización de las tarifas para aumentar los ingresos públicos, los salarios y las 
pasividades reales casi congelados, la reducción del número de personas trabajando y la 
estabilización del número de personas pobres. Aumentaron los ingresos del capital local y 
extranjero en forma de intereses de deuda y utilidades, y también los depósitos bancarios 
de residentes en el exterior. En un contexto de caída de la demanda externa, la política no 
se propuso compensar con un aumento de la demanda interna, que se podría lograr con 
mayores impuestos al capital y sus ingresos, aumentos de salarios y de la inversión pública. 

A continuación se describe la evolución de los principales indicadores de la economía 
del país; se caracteriza la política económica; se analiza su relación con el contexto histórico 
y se presentan las conclusiones finales que justifican el título del informe. 

Los resultados económicos 

En 2014 se alcanzaron niveles sin precedentes del Producto Bruto Interno (PIB), de la 
inversión privada y de la Inversión Extranjera Directa (IED), del número de personas ocu¬ 
padas en empleos sin restricciones, del salario real y de las pasividades; se redujo el número 
de personas pobres y desempleadas 2 . 

El PIB creció a una tasa media acumulativa anual (TMAA) del 5.4% desde 2004 hasta 
2014, aumentaron todos los componentes del gasto final, más de la mitad del crecimiento 
fue resultado del aumento del consumo privado y las mayores tasas fueron las de las impor¬ 
taciones y la formación bruta de capital fijo (FBCF) (Cuadro 1). 


1 Investigador del Sistema Nacional de Investigadores de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación. 
Investigador del Núcleo de Pensamiento Crítico en América Latina y Sujetos Colectivos del Espacio Interdis- 
ciplinario de la Universidad de la República. 

2 Un análisis más detallado de la evolución de los indicadores económicos del período 2004 - 2014 se en¬ 
cuentra en NOTARO, J. (2015) La economía del Uruguay 1998 - 2014. Caracterización e hipótesis explicativas. 
En academia.edu y en ResearchGate 


273 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


274 


Cuadro 1 

Producto Interno Bruto según componentes del gasto, 2004 - 2015 
Tasas Medias Acumulativas Anuales (TMAA) a precios de 2005 


TMAA 

2014/2004 2015/2014 


Gasto de consumo final 

5,8 

0,3 

Gasto de consumo final de hogares e IPSFL (1) 

6,1 

0,0 

Gasto de consumo final del gobierno general 

4,2 

2,6 

FBCF sector público 

8,7 

-12,5 

FBCF sector privado 

10,4 

-7,0 

Exportaciones de bienes y servicios 

5,9 

-1,2 

(-) Importaciones de bienes y servicios 

8,7 

-7,4 

PRODUCTO INTERNO BRUTO 

5,4 

1,0 


(1) Instituciones Privadas Sin Fines de Lucro 

Fuente: Calculado con datos del BCU. 2014 y 2015 datos preliminares. 


En 2015 la tasa de crecimiento se redujo a 1.0% y durante el primer semestre de 2016 
se mantuvo en el nivel de igual período del año anterior, principalmente por el estanca¬ 
miento del consumo privado 3 

Desde 2004 hasta 2014, el número de personas ocupadas aumentó en forma perma¬ 
nente, el número de desocupados se redujo y la mejora en la calidad del empleo se aprecia 
en el significativo aumento del empleo sin restricciones (Cuadro 2). En 2015 estas ten¬ 
dencias se revirtieron. Durante el primer semestre de 2016 trabajaron treinta y dos mil 
personas menos que en 2014, se redujo el número de personas activas y ocupadas en em¬ 
pleos sin restricciones, aumentando el número de ocupadas en empleos con restricciones y 
desocupadas (Cuadro 2). 


Cuadro 2 

Nivel y calidad del empleo. Miles de personas, total del país, 2014 - 2016 





Subempleo 

Subemp. y 

No Reg. 

Empleo s/ 



ACTIVOS 

OCUPADOS 

(D 

No Reg. 

(2) 

Restricc. 

DESOC. 

2014 

1796,9 

1678,2 

37,0 

74,6 

343,4 

1223.2 

118,8 

2015 

1784,9 

1650,6 

38,3 

80,0 

327,8 

1204.5 

134,3 

2016 ene-jun 

1786,9 

1646,2 

40,9 

92,8 

326,0 

1186.5 

140,6 


Fuente: Estimaciones propias con datos de INE - ECH y Proyecciones de Población Revisión 2013. (l)Trabaja 
menos de 40 horas semanales, manifiesta el deseo de trabajar más horas y puede hacerlo; (2) Declara no tener 
derecho a jubilación. 


3 BANCO CENTRAL DEL URUGUAY (BCU). (2016). Informe Trimestral de Cuentas Nacionales, Abril 
-Junio. Montevideo: BCU. 









Los ingresos públicos alcanzaron un máximo de 30.3% del PIB y el gasto total (inclu¬ 
yendo el pago de intereses) un máximo de 32.9% en 2013; el resultado global del sector 
público, al que habitualmente se hace referencia como déficit fiscal, aumentó de 2.4% en 
2013 a 3.5% en 2015. En 2015 el gasto público total presentó un cambio muy importante 
en la composición, la inversión pública era el 3.2% del PIB en 2014 y fue 2.3% en 2015, el 
pago de intereses de deuda era el 2.8% del PIB en 2014 y aumentó a 3.5% en 2015 (Cuadro 
3). En el año móvil finalizado en julio de 2016 el déficit del sector público consolidado bajó 
al 3.4% del PIB, con ingresos de 29.3%, gasto por intereses de deuda de 3.7% del PIB y la 
inversión pública en un mínimo de 2.2% 4 . 


Cuadro 3 Resultado Global S. Público Consolidado. Como porcentaje del PIB 


Ingresos y Egresos del Sector Público 

2004 

2013* 

2014* 

2015* 

1. Ingresos Sector Público no Financiero (SPNF) 

28.0 

30.3 

29.0 

28.5 

2. Egresos primarios S. Público no Financiero 

24.0 

30.1 

29.3 

28.3 

2.1 Egresos Primarios Corrientes Gobierno Central + BPS 

21.5 

26.5 

26.1 

26.0 

2.2 Inversiones (Gob. Central y Empresas Públicas) 

2.5 

3.5 

3.2 

2.3 

3. Resultado primario Otras Instituciones 

-0.2 

0.0 

- 0.3 

-0.2 

4. Resultado primario S. Público consolidado (1-2 + 3) 

3.8 

0.4 

- 0.6 

0.0 

5. Intereses de deuda 

5.6 

2.8 

2.8 

3.5 

6. Resultado global S. Público consolidado (4 - 5) 

-1.8 

-2.4 

-3.4 

-3.5 


Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, https://www.mef.gub.uy/540/1/mef/informacion-de-resultados- 
del-sector-publico.html. ^Preliminar 


La inflación medida por el índice de Precios al Consumo (IPC) aumentó 10,2% en 
el año móvil marzo 2015 - febrero de 2016, superando por primera vez desde el año 2004 
los dos dígitos y llegó a 11% en el promedio de enero - junio de 2016. Los precios de los 
alimentos que el Uruguay produce, exporta y también consume fueron estables hasta 2006 
y desde ese momento iniciaron una tendencia ascendente que sólo se interrumpió durante 
algunos meses del año 2009. En el año móvil agosto 2015 - julio 2016 los precios de ali¬ 
mentos y bebidas aumentando más que el IPC, 11.1% y 10.1% respectivamente 5 . 

El índice Medio de Salarios Reales (IMSR) aumentó desde 2004 hasta 2014 a una tasa 
media acumulativa anual del 4.2%, siendo de 4.6% para los asalariados privados y 3.7% para 
los públicos. Durante los primeros cinco años se recuperó el nivel de salario real previo a la 
crisis y durante el segundo quinquenio el aumento fue significativo. En 2015 el aumento 
se redujo a 1.6% como resultado de un 1.9% en el sector privado y 0.9% en el público; el 


4 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS Comunicado sobre Resultado del Sector Público Consoli¬ 
dado a julio de 2016. En https://www.mef.gub.uy/innovaportal/file/ 1933 l/l/comunicado-julio-20 16.pdf. 

5 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE) (2016) INDICE DE PRECIOS DEL CONSU¬ 
MO, julio. En: http://www.ine.gub.uy/documents/101 8l/30893/Comunicado+de+Prensa+IPC+Julio+20 
16/6a4b4187-b6b6-4c3d-accb-5b03baed000e 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 




DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


promedio de enero - junio de 2016 se encontraba un 1.5% por encima del promedio del 
año anterior (Cuadro 4). 

Cuadro 4 

índice de Salarios y Compensaciones Reales 2004 - 2016. Base Julio2008=100 


Años 

General 

Privado 

Público 

2004 

85,9 

86,1 

85,6 

2014 

130,1 

134,7 

122,6 

2015 

132,2 

137,3 

123,8 

2016 ene-jun 

134,1 

138,3 

127,2 


Fuente: calculado con información del INE 


A pesar de estos aumentos, el Instituto Cuesta Duarte (ICD) estimó que 690.000 traba¬ 
jadores, el4l.5% del total de personas trabajando de los cuales 480.000 eran asalariados, tu¬ 
vieron durante 2014 un ingreso mensual inferior a $ 15.000 (U$S 646 aproximadamente) 6 . 
De acuerdo al INE el número de personas pobres en todo el país se redujo desde un 32.5% 
de la población en 2006 hasta 9.7% en 2014, pero se mantuvo igual en 2015, es decir las 

_ personas pobres eran 336.300 7 . Con un indicador multidimensional como el de necesida- 

276 des básicas insatisfechas, estimó que el 33.8% de las personas tenían al menos una necesi¬ 
dad insatisfecha 8 . 

Desde 2004 hasta 2014 las exportaciones aumentaron algo más de un 300%, China y 
Brasil fueron el destino del 40% del total en 2013 y 2014. Aumentó la importancia relativa 
de la soja y la celulosa (25% del total exportado en 2014) que no formaban parte de los seis 
principales rubros en 2004. En 2015 las exportaciones se contrajeron un 12% y durante 
los primeros siete meses de 2016 otro 11,2 % con relación al mismo período de 2015, sin 
cambios relevantes en su composición por productos y por países de destino. 9 Los precios 
internacionales de los productos que el Uruguay exporta iniciaron una tendencia ascen- 


6 INSTITUTO CUESTA DUARTE (ICD) (2015) Salarios 2014: diagnóstico de cara a los próximos Con¬ 
sejos de Salarios. En http://cuestaduarte.org.uy/ 

7 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE) (2016) Estimación de la pobreza por el método 
del ingreso. Año 2015. Montevideo: INE. 

8 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE) (2013) Atlas sociodemográfico y de la desigual¬ 
dad social del Uruguay. Las necesidades básicas insatisfechas. En http://www.ine.gub.uy/biblioteca/Atlas_So- 
ciodemografico/Atlas_fasciculo_l_NBI_versionrevisada.pdf 

9 URUGUAY XXI (2016) Informe mensual de Comercio Exterior. 07-16. En http://www.uruguayxxi.gub. 
uy/informacion/wp-content/uploads/sites/9/2016/08/Informe-mensual-de-comercio-exterior-Julio-2016. 
pdf. 



dente en 2005 hasta que en mayo - julio de 2014 inician una tendencia descendente hasta 
ubicarse en octubre 2015 - enero 2016 un 11% por debajo del máximo de 2012 pero 45% 
por encima del nivel de 2005. 10 

El indicador del aumento de los ingresos del capital durante 2015 es la recaudación 
sobre los mismos (IRPF Categoría I) que aumentó un 10.4%. Teniendo en cuenta que las 
tasas no cambiaron, el aumento indica una mayor magnitud de los ingresos del capital 11 . 
Los indicadores del aumento de los ingresos del capital extranjero son el aumento del pago 
intereses de deuda externa que pasaron de 894 en 2014 a 962 millones de dólares en 2015 y 
de utilidades de IED que pasaron de 1.308 en 2014 a 1.380 millones de dólares en 2015. En 
la salida de capital durante 2015 se destaca el aumento de los depósitos de residentes en el 
exterior (560 millones de dólares) y la de los bancos (1.041 millones de dólares) facilitado 
por la reducción de los encajes 12 

Caracterización de la política económica 

Desde fines de 2014 había consenso entre los observadores locales y externos sobre la 
futura reducción de las exportaciones de Uruguay, lo que para algunos observadores tendría 
como consecuencia una recesión y para otros un enlentecimiento del ritmo de crecimiento. 
Al equipo económico del gobierno le preocupaba también la aceleración de la inflación y 
el aumento del déficit fiscal. Desde 2015 los cambios más importantes se observan en los 
lineamientos para la negociación de los salarios y en la política fiscal. 

Para las negociaciones de 2015 en los Consejos de Salarios, el gobierno propuso desin- 
dexar los salarios del IPC, con los objetivos declarados de mantener las fuentes de trabajo 
y el salario real, con aumentos distintos según la situación del grupo con máximo de 10% 
para los sectores con PIB creciendo al 4% anual o más y un mínimo de 8% para los secto¬ 
res con dificultades; estos porcentajes van descendiendo 1% por año. Si transcurridos 18 
o 24 meses la inflación fue superior al aumento de los salarios, se agrega un aumento por 
la diferencia entre ambos porcentajes. El 10 de agosto de 2016, luego de una entrevista 
con la dirección del PIT-CNT, el Presidente Vázquez comunicó que se mantendrían los 
lineamientos de 2015 de modo que los aumentos máximos no se reducirían en 1 % y que los 
salarios sumergidos aumentarían por el IPC. 

En enero de 2016 las pasividades aumentaron 12.26% de acuerdo a la variación del 
IMS del año anterior como establece la Constitución y en los primeros seis meses del año ya 
habían perdido la mitad del aumento en términos reales. En julio el Poder Ejecutivo aceptó 


10 http://www.bcu.gub.uy/Estadisticas-e-Indicadores/Paginas/Intercambio-Comercial-.aspx. 

11 DIRECCIÓN GENERAL IMPOSITIVA (DGI) (2016) La recaudación a diciembre de 2075. Montevi¬ 
deo, DGI. 

12 BANCO CENTRAL DEL URUGUAY (BCU). (2016). Informe de Balanza de Pagos y Posición de Inver¬ 
sión Internacional. Enero - diciembre 2015. Montevideo, BCU. 


277 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


una de las reivindicaciones de las organizaciones de pasivos, aumentando la jubilación mí¬ 
nima de $ 8.767 a $ 9.185 (296 dls.). 

Los cambios en la política fiscal se implementaron en el proyecto de Ley de Presupues¬ 
to Nacional 13 que establece las actividades que realizará el Sector Público durante cinco 
años, cuanto gastará para su cumplimiento así cómo va a obtener los ingresos y cada año 
puede proponer cambios con una Rendición de Cuentas el Ejecutivo 1 " 1 . De acuerdo a la 
Constitución sólo el Poder Ejecutivo tiene facultades para proponer aumentos del gasto 
público y el Poder Legislativo sólo puede modificar su composición. El presupuesto presen¬ 
tado en el segundo semestre de 2015 proyectó para el quinquenio, en porcentajes del PIB, 
un aumento de 0.6% en los ingresos, una reducción de 0.8% de los egresos primarios que 
incluye una reducción de 0.5% de las inversiones, un aumento de 0.6% delpago de intereses 
de deuda y como resultado final, la reducción del déficit global del sector público del 3.5% 
en 2014 a 2.5% en 2019. 

Las empresas públicas deberían aumentar los ingresos mejorando sus resultados ope¬ 
rativos y con ese objetivo se aumentaron las tarifas. El pago de Impuesto a la Renta de las 
Actividades Económicas (IRAE) de las empresas públicas durante 2015 fue tan importan¬ 
te que aumentó la recaudación total de ese impuesto en 5.5% a precios constantes, a pesar 
de la contracción de 0.2% de los pagos de las empresas privadas 15 . 

En el proyecto de Rendición de Cuentas presentado a mediados de 2016 se corri¬ 
gieron a la baja las proyecciones de crecimiento y de recaudación, proponiendo nuevas 
medidas para aumentar los ingresos en 335 millones de dólares y reducir los gastos en 125 
278 millones de dólares. Se propuso aumentar las tasas del Impuesto a la Renta de las Personas 
Físicas (IRPF) sobre los ingresos del trabajo y sobre los intereses, y del Impuesto de Asisten¬ 
cia a la Seguridad Social (IASS) sobre las pasividades. Se corrigen algunas deficiencias del 
diseño del IRAE, después de nueve años de vigencia de la reforma, que permitían la elusión 
del impuesto. En la versión original propuesta por el MEF el aumento de la tasa del IRPF y 
del IASS, así como la reducción de las eventuales deducciones empezaba para los ingresos 
de $33.400 y más, pero las gestiones del FA llevaron al Presidente Vázquez a aumentar el 
mínimo a S50.100 16 . 

Se propuso también postergar para 2018 aumentos de gastos aprobados en el presu¬ 
puesto para 2017 por $2.588 millones de pesos, incluyendo: 455 millones de pesos para 
salud (350 para la Administración de Seguros de Salud del Estado ASSE, 55 para el Hospi- 


13 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS (2016) Proyecto de Presupuesto Nacional 2015 - 
2019. Montevideo, MEF. 

14 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS (2016) Medidas para la consolidación fiscal. Montevi¬ 
deo, MEF. 

15 DIRECCIÓN GENERAL IMPOSITIVA (DGI) (2016) La recaudación a diciembre de 2015. Montevi¬ 
deo, DGI. 

16 Ver por ejemplo Diario El País de Montevideo, 3 de junio de 2016, Sección A, p.6. 



tal universitario y 50 para las unidades docentes asistenciales), 200 millones para Instituto 
del Niño y Adolescente del Uruguay INAU y 1437 millones para educación (793 para la 
Administración Nacional de Educación Pública ANEP, 100 para la Universidad Tecnoló¬ 
gica UTEC y 544 millones para la Universidad de la República UDELAR). La bancada de 
diputados del Frente Amplio logró, con la aceptación del Presidente, que no se recortaran 
871 millones para la educación. Se anunció también la reforma de las pasividades militares 
que generan un déficit de 400 millones de dólares al año. 

Política económica y contexto histórico 

La política económica se interrelaciona con el contexto histórico que la condiciona y 
contribuye a explicarla, y al mismo tiempo, impacta sobre el mismo en un proceso continuo 
en el que se establecen relaciones dialécticas. 

Las políticas públicas y como parte de estas la política económica (PE) son un «sis¬ 
tema complejo», es decir, un conjunto organizado de elementos o subsistemas en con¬ 
tinua interacción entre sí y con el contexto. Al definir un sistema complejo como objeto 
de estudio se recorta una parte de la realidad por lo que es necesario tomar en cuenta sus 
interacciones con el medio circundante sobre el que ejerce y del que recibe influencias; su 
evolución está determinada en gran medida por sus intercambios con el medio en que están 
inmersos 17 . 

Los modelos de EE se caracterizan por la prioridad de objetivos, la modalidad de uso 
de los instrumentos y su base social, considerando tal a la constituida por los sujetos co¬ 
lectivos que logran que se incorporen sus demandas y se benefician de los resultados. La 
investigación empírica demostró que no son decisiones técnicas de órganos competentes 
que eligen entre las opciones que ofrece la ciencia, la PE es en primer término política y por 
lo tanto resulta de una ideología y de un sistema de valores de las que se derivan la elección 
de prioridades y la asignación de recursos, condicionadas por el contexto económico, social 
y político. 

Al mismo tiempo el contexto histórico es condicionado por los impactos de la E*E so¬ 
bre el nacimiento, desarrollo, fortalecimiento o desaparición de actividades económicas y 
de sujetos colectivos. En la dimensión económica se incluyen costos o beneficios que com¬ 
prenden las condiciones de existencia y de desarrollo de su actividad, el nivel de ingresos y 
la valoración del patrimonio. El desarrollo de la actividad del capital está condicionado por 
los monopolios públicos, las regulaciones y prohibiciones (por ejemplo sobre la interme¬ 
diación financiera o el uso de la tierra), la protección del mercado interno, el acceso a ac¬ 
tivos facilitado por las políticas crediticias. En los ingresos inciden las políticas específicas 
(por ejemplo los salarios y las pasividades) y sus condicionantes (por ejemplo la inflación y 


17 García, R. (2006). Sistemas complejos. Conceptos, método y fundamentarían epistemológica de la investiga¬ 
ción interdisciplinaria. España: Gedisa. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


los impuestos). En la valoración del patrimonio inciden regulaciones directas e indirectas, 
como por ejemplo la legislación sobre arrendamientos de viviendas o la regulación de pre¬ 
cios en forma directa, así como la política cambiaria y la tributaria en forma indirecta. 

Los impactos son también sociales y políticos en la medida en que los cambios eco¬ 
nómicos modifican la estructura social, los sujetos colectivos y las relaciones de poder. Por 
ejemplo, en el Uruguay desde mediados de la década de los setenta la creciente apertura 
comercial y financiera generó un mayor poder del capital financiero transnacional y sus 
socios locales. 

En este informe se pone el énfasis en los lineamientos para la negociación de salarios y la 
política fiscal desde 2015, en el marco de las interrelaciones más generales y permanentes. 

La condicionante más importante es la inserción del Uruguay como país dependiente 
y por lo tanto dominado, en el sistema de relaciones internacionales económicas, políticas, 
culturales y militares, con algunas particularidades a principios del siglo XXL En primer lu¬ 
gar la presencia de China en el escenario mundial; segundo, se completó la globalización 
entendida como la formación de un mercado mundial de transacciones comerciales y fi¬ 
nancieras y la financiarización, el capital financiero dirige el proceso de acumulación por su 
mayor poder económico y político, en las economías nacionales así como en la economía 
mundial 18 ; tercero, a los mecanismo originales de dominación se fueron agregando nue¬ 
vos como las condiciones que imponen los organismos multilaterales para otorgar créditos 
(BID, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional), el dólar como medio de pago in¬ 
ternacional, las empresas calificadoras de riesgo, los tratados de protección de inversiones, 
280 los tratados de libre comercio, las regulaciones de la Organización Mundial de Comercio, 
los medios de comunicación como instrumento de distorsionar la realidad y difundir ideo¬ 
logía de sus propietarias, las clases dominantes. 

En el Uruguay el FMI fue perdiendo importancia como acreedor, el aumento de la 
importancia relativa de la colocación de títulos de deuda en los mercados financieros pro¬ 
movió que su lugar fuera ocupado por las calificadoras de riesgo. Se hace referencia a estas 
condicionantes con un eufemismo cuando se dice que no hay que tomar determinada me¬ 
dida por qué “sería una mala señal para los mercados” omitiendo que los que deciden son 
las personas dueñas del capital. 

Desde 2015, los principales cambios en las condicionantes son la caída de las expor¬ 
taciones y las presiones para implementar una política de ajuste, en la que convergieron las 
calificadoras de riesgo, el FMI, las cámaras empresariales y las consultoras que asesoran el 
capital. La central sindical manifestó sus discrepancias y aumentó las medidas de lucha pero 
no logró revertir la situación. 


18 Álvarez Peralta, I. & Luengo Escalonilla, F. (2011). Financiarización, acumulación de capital y crecimiento 
salarial en la UE-15. En Investigación Económica , vol. LXX, número 276, abril - junio pp.125-162. 



Los lincamientos definidos para la negociación de los aumentos de salarios no fue¬ 
ron aceptados por el movimiento sindical pero tuvieron el apoyo de las organizaciones 
empresariales. La central sindical, el Plenario Intersindical de Trabajadores - Convención 
Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) reclamó aumentos mayores para los salarios meno¬ 
res a $14.000 mensuales, que el correctivo por la diferencia entre los aumentos nominales 
y la inflación observada se hiciera anualmente y que los aumentos salarios acompañaran el 
aumento de la riqueza 19 

En la reunión del lunes 14 de marzo de 2016 el presidente Tabaré Vázquez rechazó el 
pedido del PIT-CNT de modificar las pautas salariales pero aceptó convocar a un “Consejo 
Superior de Trabajo y Producción Nacional” en el que gobierno, trabajadores y empresarios 
discutan medidas para asegurar el mantenimiento del empleo. También se comprometió a 
formar grupos de trabajo para tratar proyectos de ley impulsados por la central para crear 
un fondo de garantía frente a la insolvencia patronal y una propuesta para reglamentar el 
Convenio N° 158 de la Organización Internacional del Trabajo, que garantiza que no pue¬ 
de existir un despido sin presentarse fundamentos, así como a impulsar dos proyectos en el 
parlamento, de empleo para personas con discapacidad y para gravar las viviendas vacías. 

Luego de una nueva reunión con la dirección del PIT-CNT, el Presidente Vázquez 
envió una carta el 10 de agosto de 2016 reiterando la asociación de aumento de salarios - 
pérdida de puestos de trabajo, se reconoce el contexto externo menos favorable, pero no se 
propone compensarlo con aumento de la demanda interna. 

Fernando Pereira, presidente del PIT-CNT señaló que “Los precios están por encima 
de lo que el gobierno estima debe ser la inflación, que es entre 3 y 7%. Que la inflación 
llegue a 10% en un contexto en que los correctivos serían a dos años, para la mayor parte 
de los trabajadores, pero especialmente y es lo que más nos preocupa, aquellos de menores 
recursos, va a haber congelamiento salarial y en muchos casos pérdida salarial” 20 . 

El PIT-CNT también realizó propuestas de política fiscal, estimó el aumento del gas¬ 
to público para implementar seis objetivos prioritarios y la forma de obtener los ingresos 
públicos necesarios 21 . En un segundo documento propuso reducir el déficit fiscal aumen¬ 
tando la tasa del IRAE y del Impuesto al Patrimonio (IPAT) en lugar de contraer el gasto 22 
destacando que “Esta propuesta alternativa se basa en obtener el mismo aumento de ingre¬ 
sos previsto en la del Poder Ejecutivo por 500 millones de dólares pero distribuido de una 
manera diferente”, los impuestos al trabajo serían el 20% de la recaudación mientras que los 
aportes del capital serían el 80%. 


19 Semanario Brecha, 17/07/15, p. 13. 

20 Declaraciones a Montevideo Portal en http://www.montevideo.com.uy/auc.aspxP3 14405,3. 

21 PIT - CNT. (2015) PRESUPUESTO NACIONAL 2016 - 2020. Análisis y Propuestas. 

22 PIT -CNT (201 6). Propuestas presentadas al FA. http://www.cuestaduarte.org.uy/investigacion/econo- 
mia/otros-documentos/item/509-propuestas-del-pit-cnt-presentadas-al-fa. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


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Las propuestas que expresan los intereses del capital repiten en los medios la misma 
receta para combatir la inflación, controlar los aumentos de salarios y del gasto público. 
Tienen cinco orígenes: los organismos “multilaterales” de crédito, las calificadoras de ries¬ 
go, las consultoras locales que asesoran al capital, las organizaciones empresariales y los 
economistas de los partidos de oposición. 

En 2014 el Fondo Monetario Internacional propuso reducir la inflación hasta llevar¬ 
la al centro del rango meta del BCU, “una estrategia encaminada a reducir la indexación 
retrospectiva de los sueldos y reducir el déficit fiscal al 2,5% del PIB en los próximos cinco 
años”. En 2016 el FMI manifestó su acuerdo con la prudencia y el compromiso con la con¬ 
solidación fiscal del gobierno uruguayo, la bancarización, los Proyectos Público - Privados 
(PPP), los nuevos lineamientos salariales y estimuló a adoptar nuevos pasos para eliminar 
total mente la indexación 23 . 

Las agencias calificadoras evalúan las emisiones de deuda de gobiernos o de empresas y 
le informan a los propietarios de capital financiero si vale la pena invertir en ellos o no. 

Los evaluados aspiran a alcanzar la categoría de grado inversor (investment grade) 
que indica que el riesgo de incumplimiento de pago es bajo. En los países dependientes 
la evaluación finaliza con recomendaciones de medidas que aseguren la recuperación del 
capital invertido y la rentabilidad. Las críticas obligan a los Estados a pagar mayores intere¬ 
ses y pueden implicar la pérdida de potenciales compradores de sus bonos, ya que algunas 
instituciones sólo compran los que tienen la mejor calificación. 

Desde principios de 2016 las principales calificadoras de riesgo (Moody 's. Standard 
& Poors y Ficht) consideraron necesario la reducción del déficit fiscal y de la inflación. El 
informe de Moody’s publicado el 9 de mayo de 2016 advirtió que “en caso de que las medi¬ 
das de consolidación se queden cortas en reducir el déficit, la deuda pública podría superar 
el 50% del PIB en 2017, lo que socavaría la credibilidad de la política fiscal y debilitaría los 
indicadores crediticios de Uruguay”. En junio mantenían el “investment grade” otorgado 
en 2014 pero cambiaron la perspectiva de la calificación de estable a negativa, considerando 
insuficiente la reducción del gasto público. 

Cinco cámaras empresariales (Asociación Rural del Uruguay, Cámara de Industrias 
del Uruguay, Cámara Mercantil de Productos del País, Cámara Nacional de Comercio y 
Servicios del Uruguay y Federación Rural) explicitaron su punto de vista en 2013 en un 
documento titulado “Aportes para una agenda de mejora: La competitividad y el desarrollo 
de Uruguay”. Consideran que se observa una pérdida de competitividad como resultado del 
gasto público, los pobres resultados en educación, las empresas públicas que generan situa¬ 
ciones de monopolio u oligopolio. Advierten que la rigidez en el mercado laboral, la moda¬ 
lidad de negociación vigente y las nuevas leyes y normas asociadas, tendrán consecuencias 


23 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2016) Country Repon No. 16/62, Press Release No. 
16/59. Washington, IMF. 



en la reducción del empleo. Consideran que se debería favorecer la utilización de la infra¬ 
estructura por operadores privados a precios competitivos y liberalizar la importación de 
combustibles, ampliando el mercado mediante acuerdos comerciales con terceros países o 
bloques económicos, negociando flexibilidades que le permitan acuerdos comerciales con 
países que no integran el MERCOSUR. En síntesis, proponen reducir los derechos de los 
trabajadores, bajar el costo de la mano de obra, aumentar la rentabilidad y abrir nuevas 
oportunidades al capital por el retiro de las empresas públicas. 

Los presidentes de las cámaras de Industria, Washington Corallo y de Comercio y 
Servicios, Carlos Perera, apoyaron la determinación que tomó el Consejo de Ministros de 
mantener los lineamientos salariales sin cambios, tal cual fueron definidos en julio del año 
pasado, para mantener las “fuentes de trabajo” 2 " 1 . 

Los economistas de las consultoras locales que asesoran al capital coinciden en la mis¬ 
ma receta, reducir el déficit fiscal contrayendo gastos, reducir la inflación comprimiendo 
los aumentos de salarios lo que a su vez comprime los aumentos de las pasividades del año 
siguiente y contribuye a una reducción del gasto público adicional. Durante 2016 se agre¬ 
gó el argumento del nivel de empleo para promover la congelación o la reducción de los 
salarios reales, por ejemplo Santiago Regó de CPA/Ferrere y Pablo Roselli de Deloitte 25 . Se 
reitera este punto de vista a pesar que la evidencia empírica demuestra que es equivocado 
afirmar que el mercado de trabajo ajusta por precio o por cantidad y, por lo tanto, los traba¬ 
jadores tienen que aceptar menores salarios para conservar el empleo. 

El economista y socio de CPA Ferrere -Gabriel Oddone- consideró que el gobierno 
tendrá que realizar nuevos ajustes sobre fin de año, probablemente recurriendo a las tarifas 
públicas. 26 . Ignacio Munyo, docente de la Universidad de Montevideo vinculada al Opus 
Dei, consideró que la reducción del déficit se podía lograr con una reducción de gastos en 
oficinas públicas y entes del Estado que tienen gastos superfluos 27 . 

Javier De Haedo, economista que ocupó cargos en el equipo económico durante el 
gobierno del Partido Nacional de 1990- 1994, concluyó que un shock externo negativo 
“Implica que el país se vuelve más pobre, que su ingreso cae y entonces su moneda se debe 
depreciar y el país se debe volver más barato en términos de dólares. Ganadores y perde¬ 
dores de la fase anterior del ciclo económico cambian papeles. Hay un ajuste en el precio 
y/o la cantidad en el mercado de trabajo” 28 . La propuesta implícita es devaluar y contraer 
el salario real, los perdedores tienen que ser los trabajadores asalariados, los ganadores de la 
fase anterior del ciclo como el complejo agroexportador no sólo no van a cambiar papeles 
para ser perdedores sino que van a aumentar sus ingresos y sus ganancias. 


24 Diario El Observador, 05 de mayo de 2016. 

25 Diario El País de Montevideo, 12 de junio de 2016, p. 10. 

26 Diario El Observador, 11 de junio de 2016 

27 Declaraciones a Montevideo Portal. 

28 Economía y Mercado, suplemento del diario El País de Montevideo, 2 de noviembre de 2015, p. 2. 


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La contención de la inflación en los últimos meses de 2015 redujo el porcentaje de 
corrección de los salarios al I o de enero por la diferencia entre la inflación proyectada y 
la observada. En enero de 2016 se aceleró la devaluación, se aumentaron las tarifas de los 
servicios públicos (energía, combustibles, telefonía y agua potable) y del transporte de pa¬ 
sajeros, lo que implicó una transferencia de ingresos desde los trabajadores asalariados y los 
pasivos hacia el capital, principalmente el localizado en la cadena agroexportadora, desde 
los terratenientes hasta las transnacionales que exportan la mayor parte de la producción 
del país, pasando por los frigoríficos y los molinos. 

La demanda de bonos en dólares en el exterior por 5.300 millones de dólares en julio 
de 2016 superó ampliamente el monto ofrecido, con una importante participación de ban¬ 
cos estatales europeos y asiáticos. El Ministro Astori reconoció que “Esta nueva operación 
confirma una vez más la confianza que los inversores internacionales tienen en la fortaleza 
de la economía de la República y en la política económica del Gobierno. De hecho, se trató 
de la emisión de plazo más largo entre todos los países emergentes en lo que va del año.” 29 

El crecimiento dependiente generó cuestionamientos en cuatro aspectos; la con¬ 
centración y extranjerización del capital, la relación con la naturaleza, la estructura de 
consumo y la composición por actividades de origen. El acelerado aumento de la activi¬ 
dad económica, de los precios internacionales y de las cantidades demandadas de las expor¬ 
taciones agroindustriales llevaron los ingresos del capital acumulado en estas actividades a 
niveles sin precedentes y multiplicaron el precio de la tierra, con un efecto concentrador del 
ingreso y de la riqueza. Se observó un importante proceso de extranjerización de la tierra, 
el capital de la industria manufacturera y del comercio exportador 30 . En 2013 el 63% de 
las exportaciones del país fueron realizadas por empresas extranjeras, en el comercio al por 
menor se extienden las cadenas del capital extranjero (supermercados, farmacias, comidas 
preparadas) y se agregaron a la ya totalmente extranjerizada banca privada. Seis bancos 
privados de capital extranjero controlan el 40% de la actividad y se expanden comprando 
instituciones no bancarias de crédito al consumo 31 . 

El 32% de la superficie agropecuaria del país cambió de propietario por lo menos una 
vez entre 2000 y 2010, la tercera parte dejó de pertenecer a uruguayos y fue comprada por 
personas jurídicas. Ocho empresas son propietarias de 72% de las tierras forestadas y cuatro 
son transnacionales. Nueve empresas, mayoritariamente argentinas, sembraron el 33% de 
los cultivos de secano en 200 8 32 . Veintisiete grupos transnacionales concentran el 10% de 


29 https://www.mef.gub.uy/190 15/ 1/mef/astori: -demostracion-de-confianza-mundial-en-uruguay.html 

30 Uruguay XXI (2015). Inversión Extranjera Directa en Uruguay. P.8 http://www.uruguayxxi.gub.uy/infor- 
macion/knowledge-base/informe-inversion-extranjera-directa-ied/ 

31 ASOCIACIÓN DE EMPLEADOS BANC ARIOS DEL URUGUAY (AEBU) El sistema financiero en 
2013. Montevideo, AEBU. 

32 Piñeiro, D. (2014). “Asalto a la tierra: el capital financiero descubre el campo uruguayo”. En Almeyra, G.; 
Concheiro Borquez, L.; Mendes Pereira,J. & Porto-Goncalves, C. (coordinadores). Capitalismo: Tierra y poder 



la superficie agropecuaria 33 .Aumentaron los índices de concentración ya que los pequeños 
y medianos productores desaparecen por qué no pueden competir por el aumento de los 
precios de la tierra y de la renta 34 . Más del 50% de la faena de ganado vacuno y el 87% de la 
industria del arroz es controlada por capitales brasileros 35 . 

De acuerdo a la canasta de bienes y servicios que utiliza el INE para calcular el IPC, 
el 30% de las familias de ingresos más bajos gastan el 0.5% de sus ingresos en educación y 
el 8.3% en salud, mientras que el 30% de las familias de ingresos más altos gastan el 3.5% 
de sus ingresos en educación y el 12.6% en salud 36 . Estos datos muestran que las familias 
de altos ingresos, generados por la propiedad de medios de producción, compran servicios 
privados de educación y atienden la salud con seguros privados. 

La contención del gasto público implementada desde 2015 tuvo impactos negativos 
sobre los sectores populares que precisan que mejore la educación pública desde la escuela 
hasta la Universidad, y para lograrlo se precisan más locales, más docentes y mejores remu¬ 
neraciones. Lo mismo ocurre con la salud pública, los sectores populares precisan más hos¬ 
pitales, más médicos y que se eliminen los copagos que limitan el acceso a las mutualistas. 
También precisan que aumente el gasto público para atenuar los problemas de vivienda y 
medio ambiente. 

Los conflictos sociales y políticos que se analizaban en el Informe de Derechos Huma¬ 
nos de 2015 se profundizaron en 2016 37 , los cambios en la PE iniciados en 2015 tuvieron 
impactos en varios planos. 

En el período 2005-2014 el nuevo Sistema de Relaciones Laborales (SRRLL) aumen¬ 
tó el peso de las organizaciones sindicales y redujo la dominación del capital. Las relaciones 
capital - trabajo se volvieron más complejas por el papel del gobierno con una visión so¬ 
bre las relaciones entre salarios, empleo, inflación y competitividad, que busca el logro de 
metas macroeconómicas. La lucha de clases tuvo características nuevas, el gobierno fue el 
punto de referencia de conflictos con el movimiento sindical por los aumentos de salarios 
y con el sector empresarial por leyes que implicaban cambios en las relaciones de poder. El 

en America latina (1982-2012. Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay. Volumen I, pp. 215-258. México. 
Universidad Autónoma Metropolitana. 

33 Oyhantcabal, G., Narbondo, I. & Areosa, P. (2014). ¿Acaparamiento de tierras en Uruguay? Ponencia pre¬ 
sentada al Segundo Congreso de Ciencias Sociales Agrarias. Salto, Uruguay. 

34 Arbeletche, P. (201 6) AGRONEGOCIO Y CONCENTRACION: EL CASO DE URUGUAY Montevi¬ 
deo, Departamento de Ciencias Sociales, FAGRO, UDELAR. 

35 Gonsalves, G. (2012) “La problemática de la tierra en Uruguay. Un recurso natural estratégico que merece 
una política e estado nacional y regional” en Propuestas. Una Perspectiva nacional y popular en Uruguay de 2012 
pp. 35 - 52 CADESYC - Fundación Vivían Trías, Montevideo. También en www.cadesyc.org. 

36 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE) (2008). Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 
de los Hogares 2005 - 2006. Metodología y resultados. Montevideo: INE. 

37 Mañán, O. Inestabilidad económica real e inducida, escollo en el ejercicio de derechos. Pp.299 a 308. Falero, A 
2015: emergencia del campo popular y visibilización de contradicciones en la construcción de derechos pp.309 
a 318. En SERPAJ, Derechos Humanos en el Uruguay. Informe 2015. Montevideo, SERPAJ, 2015. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


gobierno intentó compatibilizar los intereses de ambos actores mejorando la situación de 
los trabajadores en las relaciones de poder y al mismo tiempo, regulando los aumentos de 
salarios para asegurar una alta rentabilidad al capital. La actividad de los Consejos fue un 
estímulo muy importante para el desarrollo de las organizaciones sindicales que pasaron de 
150.000 a 350.000 afiliados. 38 

Durante ese período el aumento de la inversión, el PIB, los salarios reales y el empleo, 
fueron compatibles con la reforma laboral que agregó lo que los economistas liberales lla¬ 
marían “rigideces”. Forteza y Rama 39 concluyeron que cuando los mercados de trabajo son 
rígidos, es más lento el crecimiento y la recuperación de la recesión. Consideraron que 
Uruguay tenía el mercado de trabajo más rígido de América Latina y Chile el más flexible, 
mientras que USA presentaba el más flexible de los países industrializados. La crisis des¬ 
encadenada en 2008, durante la cual la economía uruguaya no dejó de crecer mientras que 
en la norteamericana cayó el PIB y aumentó el desempleo, demostró el error de considerar 
necesaria la desregulación del mercado de trabajo, y como consecuencia el aumento del 
poder del capital sobre el trabajo. 

Desde 2015 se deterioraron las relaciones entre el gobierno y las organizaciones popu¬ 
lares como el movimiento sindical y las organizaciones de pasivos, así como con la Univer¬ 
sidad de la República. Se destacan cuatro indicadores: 

i) El movimiento sindical aumentó las medidas de lucha entre las que se destacan cin¬ 
co paros generales de medio día con movilizaciones durante 2015 (cuatro por cambios en 
los lineamientos salariales y uno en rechazo a la esencialidad decretada en la educación) y 

286 cuatro paros generales hasta setiembre de 2016, de los cuales tres de medio día con movili¬ 
zación y uno de todo el día. Se discute un nuevo paro general para apoyar las negociaciones 
en los Consejos de Salarios. 

ii) La declaración de esencialidad de las actividades docentes para finalizar con los 
paros y una posterior desocupación por la policía de un local tomado por los estudiantes 
de secundaria. Los docentes de secundaria iniciaron una huelga a mediados de agosto, el 
24 de agosto el Poder Ejecutivo aprobó un decreto declarando esencial la enseñanza, los 
profesores y los maestros no lo acataron y se derogó la medida. El 23 de setiembre se des¬ 
alojó a los estudiantes de secundaria que ocupaban la sede del Consejo Directivo Central 
(CODICEN) de la educación. El conflicto finalizó el 21 de diciembre con un convenio 
que estableció un aumento de salarios del 3.5% por encima de la inflación a partir del 1 
de enero de 2016 y al aumento progresivo del salario mínimo hasta alcanzar en 2020 los 
$25.000 para docentes grado 1 con 20 horas semanales 40 . 


38 Notaro, J. (2009) La reforma laboral en el Uruguay2005 - 2009. Participación para la regulación. Montevi¬ 
deo, IECON. En https://ideas.repec.Org/p/ulr/wpaper/dt-07-09.html 

39 Forteza, A & Rama, M. (2001). Labor Market rigidity and the Success ofEconomic Reforms across more than 
100 countries, H e World Bank, PRWP 2521. 

40 Ver por ejemplo semanario Búsqueda de Montevideo, 23/12/15, p.15. 



El proceso generó múltiples contradicciones, al interior de las organizaciones sindica¬ 
les de la educación, entre algunas de estas y la dirección del PIT-CNT, entre el movimiento 
sindical y el Poder Ejecutivo, entre las organizaciones que integran el FA y al interior de las 
mismas así como de parte de estas con el Poder Ejecutivo 41 . 

iii) La negativa del Presidente Vázquez a conceder una entrevista solicitada por el PIT 
- CNT, que motivó una nota de la central sindical aclarando que no tenía intención de 
descalificarlo, el cambio de la resolución del Presidente y un nuevo encuentro el lunes 8 de 
agosto. 

iv) Sixto Amaro, director del Banco de Previsión Social (BPS) en representación de 
los pasivos, dijo que los anuncios del Ministro Astori de aumentar $200 pesos para las 
jubilaciones más bajas y el acceso gratuito al transporte colectivo de pasajeros en el depar¬ 
tamento, “no cubren ni de cerca las expectativas”, que el gobierno “se aleja de los jubilados” 
y anunció que el Consejo Directivo de la Organización Nacional de Jubilados y Pensionis¬ 
tas del Uruguay (ONAJPU) evaluará la adopción de medidas. También discrepó con las 
pautas salariales que afectan el Indice Medio de Salarios (IMS), que preocupa porque de 
acuerdo a la constitución en enero de cada año las pasividades se aumentan en el mismo 
porcentajes que el IMS del año anterior* 2 . 

Al mismo tiempo hay algunos indicadores de las limitaciones del movimiento sindical 
y popular, entre los que se destacan: 

i) No logró impedir la imposición de la desindexación de los aumentos de salarios ni 
la contracción del gasto público, pero logró modificaciones parciales en ambos aspectos. 
Se institucionalizó la desindexación de los salarios y los salarios más bajos, considerados 
“sumergidos”, al aumentar por IPC mantendrán la misma condición 

ii) El resultado de las elecciones de representantes de los docentes en los Consejos 
de la enseñanza. La representación se estableció en la ley de educación aprobada en 2008 
y la elección se hace por voto obligatorio y secreto. En la elección de noviembre de 2015 
el 50% de los votos fue en blanco, las listas de las organizaciones sindicales perdieron uno 
de los dos representantes en el CODICEN y el representante en el Consejo de Enseñanza 
Técnica; conservaron un representante en el CODICEN y ganaron la representación en 
Enseñanza Primaria y en Enseñanza Secundaria. 

iii) En las elecciones del representante de los trabajadores y del representante de los 
pasivos en el directorio del Banco de Previsión Social (BPS) surgieron listas de derecha que 
lograron 18% y 32% de los votos respectivamente, con porcentajes de voto en blanco y anu¬ 
lados de 41% y 17% respectivamente. Cabe observar que en la elección de la representación 


41 Porley, C. (2015) Dias contados. Semanario Brecha de Montevideo, 7 de agosto. Rey, M. (2015) Olor a 
pólvora. Semanario Brecha de Montevideo, 28 de agosto. 

42 Montevideo Portal http://www.montevideo.com.uy/contenido/Sixto-Amaro-con-estas-medidas-el-go- 
bierno-se-aleja-de-los-jubilados—313359 ?plantilla= 1149. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


288 


empresarial hubo lista única que tuvo el 49% de los votos de modo que el 51% fueron en 
blanco y anulados. 

La propuesta de rendición de cuentas de 2016 generó pérdida de credibilidad del go¬ 
bierno por qué contradice el discurso de los años previos en dos aspectos: 

i. Toda propuesta de cambio del sistema tributario se rechazaba con el argumento de 
que no se podía incorporar modificaciones porque el sistema se desbalanceaba; sin embar¬ 
go, se propuso aumentar los impuestos sobre el trabajo; 

ii. Se afirmaba que las reglas de juego debían ser estables pero los nuevos lineamientos 
salariales y el proyecto de rendición de cuentas las cambiaron para los trabajadores, para los 
pasivos, para la educación y en general, para los sectores populares. 

Conclusiones finales 

La contención de los aumentos de salarios y del gasto público fueron acompañados 
por aumentos en los ingresos del capital, como lo indican la recaudación sobre los mismos, 
del pago de intereses de deuda externa y de utilidades de IED, a lo que se agrega el aumento 
de los depósitos de residentes en el exterior. 

La convergencia de las condiciones internacionales, la política macroeconómica y de 
promoción de inversiones, el respaldo del FMI y de las calificadoras de riesgo, lograron un 
importante crecimiento de la IED para exportar productos de la explotación de los recursos 
naturales del país, promoviendo el aumento de la concentración y la extranjerización del 
capital. Es un crecimiento dependiente que implica el aumento de la producción necesaria 
en los países dominantes, limita la capacidad de acumulación y el cambio en la matriz pro¬ 
ductiva consolidando la estructura primario - exportadora, e implica una creciente pérdida 
de autonomía sobre áreas de la actividad económica. 

El aumento de la demanda de China y de los precios internacionales, en particular 
de soja y celulosa, contribuyeron al aumento de las exportaciones primarias y a acelerar 
el ritmo de crecimiento. Se repite con China una forma de dependencia como la que se 
apreció con Inglaterra durante las primeras décadas del siglo XX, con un crecimiento 
promovido por una demanda de productos primarios y la venta de productos indus¬ 
triales. 

La abundante oferta de fondos a bajas tasas permitió captar un importante flujo de 
capital, reperfilar la deuda externa y aumentar la inversión; los mercados financieros inter¬ 
nacionales evidencian que hay más recursos disponibles que oportunidades de inversión y 
el capital se dirige a explotar recursos naturales así como a comprar valores públicos de los 
gobiernos con buena calificación. Cada IED implica que esa porción de la actividad econó¬ 
mica pasa a integrar la estrategia de una empresa transnacional, debilita el poder del Estado, 
limita el ámbito de acción de la política económica y en el mediano plazo la repatriación del 



capital y de las utilidades generará un efecto negativo en la balanza de pagos. La crisis in¬ 
ternacional provocó un enlentecimiento durante un par de años del crecimiento de la IED, 
del PIB y del número de personas trabajando, sin que la economía entrara en recesión. 

En torno a las actividades en expansión surgieron nuevas alianzas en un complejo agro 
exportador que articula a las principales transnacionales comerciales, a los dueños de la 
tierra, a las empresas transnacionales que ejecutan la IED y al capital bancario que participa 
financiando las distintas etapas del proceso. En torno al capital se desarrolló una lumpen 
burguesía de consultores, asesores, corredores de bolsa, directivos y gerentes, que por su 
función logró altos ingresos y con sus apariciones en los medios contribuyó a justificar la 
situación. 

La aceleración de la inflación y el aumento del déficit fiscal, resultados muy diferentes 
de los objetivos perseguidos desde 2005, permiten concluir que la política macroeconómi- 
ca fracasó. La inflación supera el doble de la meta acordada con el FMI en 2005 a lo que se 
suma una valoración equivocada ya que el aumento de los precios por encima de las metas 
no impidió el aumento del PIB, la inversión, el número de personas ocupadas y el salario 
real. 

En el plano social, la mejora en las condiciones materiales de vida de los sectores popu¬ 
lares no aumentó la inclusión social y la tercera parte de la población tenía alguna necesidad 
básica insatisfecha. La inclusión social no se logró con la mejora de las condiciones mate¬ 
riales de vida y la construcción de poder popular no se logró aumentado el consumo. La 
exclusión tiene una dimensión territorial, la pobreza se concentra en algunos barrios y una 
dimensión educativa, los problemas de la educación no empiezan ni terminan en el aula, 
están condicionados por el contexto social y se manifiestan en la deserción. Las condicio¬ 
nes materiales de vida de los excluidos por el capitalismo generan una cultura con valores 
diferentes que reacciona con la violencia contra la sociedad excluyente, su conciencia, la 
subjetividad, la forma de sentir, la forma de ver el mundo. La combinación con los valores 
de la clase dominante como el individualismo, el egoísmo, el consumismo, llevan por un 
camino sin salida. Hay un triángulo de las Bermudas en el que naufragan las políticas so¬ 
ciales, que tiene como vértices la exclusión social, la violencia de los excluidos y el aumento 
de la represión. 

Presentadas las conclusiones que comprenden todo el período es posible analizar los 
cambios que comenzaron en 2015. La política económica siempre admite opciones, no 
hay una sola forma de resolver los problemas con medidas de los gobiernos. Las distintas 
medidas afectan positiva o negativamente a los distintos grupos sociales de modo que la 
elección entre unas y otras no es técnica, es el resultado de valores y de ideologías, son de¬ 
cisiones políticas. En esta coyuntura era posible priorizar el nivel de actividad y de empleo 
adoptando medidas anticíclicas o por el contrario, priorizar la reducción del déficit fiscal y 
la inflación con una política de ajuste. Se optó por esta segunda. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


290 


Los indicadores que permiten afirmar que se está aplicando una política de ajuste son 
la contracción de la demanda interna con un consumo privado estable y profunda caída 
de la inversión pública, la utilización de la tarifas para aumentar los ingresos públicos, los 
salarios reales casi congelados, la pérdida de capacidad de compra de las pasividades, la re¬ 
ducción del número de personas trabajando y la estabilización del número de personas po¬ 
bres. Simultáneamente aumentaron los ingresos del capital local y extranjero en forma de 
intereses de deuda y utilidades; también aumentaron los depósitos bancarios de residentes 
en el exterior. Los objetivos declarados, la reducción de la inflación y del déficit, fiscal no se 
alcanzaron, la inflación aumentó y el déficit se mantuvo alto. 

En un contexto de caída de la demanda externa la política no se propuso compensarla 
con un aumento de la demanda interna, que se podría lograr con mayores impuestos al 
capital y sus ingresos, aumentos de salarios y de la inversión pública. Los lineamientos sa¬ 
lariales propuestos por el Poder Ejecutivo suponen una relación directa entre los aumentos 
de salarios, la aceleración de la inflación y la pérdida de puestos de trabajo, lo que no está 
comprobado por la experiencia del país. Por el contrario, la información disponible mues¬ 
tra que salarios reales y el empleo aumentan simultáneamente cuando aumenta el PIB y por 
lo tanto las medidas con este objetivo serían las adecuadas; desde 1985 a 1998 aumentaron 
el número de ocupados y el salario real, cayeron ambos entre 1999 y 2003, desde 2005 
aumentaron simultáneamente el número de trabajadores asalariados y el salario real. Por 
otra parte, no se adoptó una política activa de empleo que contribuya al objetivo declarado 
como prioritario. 

Las reivindicaciones del movimiento sindical cambiaron del aumento del salario real 
al mantenimiento del mismo, aceptando la desindexación y proponiendo sin éxito el co¬ 
rrectivo anual. La Universidad de la República que en el presupuesto aprobado en 2015 
logró el 30% de los recursos solicitados, en 2016 se movilizó para impedir que los recursos 
asignados fueran recortados. 

La lucha popular durante 2015 y 2016 no pudo derrotar las propuestas de las clases 
dominantes en la política fiscal y en la política salarial, obliga a una reflexión y a plantear 
interrogantes; ¿la acumulación de fuerzas del movimiento sindical es insuficiente para de¬ 
rrotar la presión de las clases dominantes sobre el gobierno? ¿Se cometieron errores ? ¿Qué 
debería cambiar en la movilización y las medidas de lucha para lograr mejores resultados ? 
La lucha por el aumento del gasto en educación ¿requiere una mayor participación de los 
docentes, de los estudiantes y de los padres? En salud ¿de las familias asistidas en ASSE y 
el Hospital de Clínicas? Las medidas ¿deberían tomarse en acuerdo de este conjunto de 
organizaciones ? 

Las propuestas que expresan los intereses del capital nunca tienen en cuenta la posi¬ 
bilidad de aumentar los impuestos al capital y a sus ingresos, no aceptan que los salarios 
aumenten su capacidad de compra, deterioran las condiciones de vida de los sectores po- 



pulares que precisan más gasto público en educación, en salud y en vivienda, descargan los 
costos sobre los trabajadores y aumentan la plusvalía. 

Con el ajuste el gobierno cumplió con las recomendaciones del FMI y las calificado¬ 
ras de riesgo pero se deterioraron las relaciones con el movimiento sindical y popular. La 
opción es un ejemplo del ejercicio de la hegemonía de las clases dominantes que señalaba 
Gramsci, se manifiesta en la aceptación por parte del gobierno progresista del punto de vis¬ 
ta de las clases dominantes, el discurso estructurado por la teoría neoclásica y transformado 
en recomendaciones de política macroeconómica por el FMI, las calificadoras de riesgo y 
las consultoras al servicio del capital. 

El gobierno del FA se propuso no confrontar con el capital, local o transnacional, pro¬ 
ductivo o financiero, al que le permitió una alta rentabilidad, seguridad y libre movilidad. 
Es inevitable respetar al capital porque de sus decisiones dependen los niveles de inversión 
y de empleo, pero al mismo tiempo este reconocimiento obliga a los gobiernos progresistas 
a utilizar al máximo los márgenes disponibles para erosionar su poder progresivamente, 
reducir su espacio económico avanzando en la desmercantilización de actividades, promo¬ 
viendo nuevas formas de propiedad y de gestión que contribuyan a fortalecer la solidaridad 
y la cooperación, si se aspira a construir una sociedad sin dominación ni explotación. 

Si se acepta que no se ha agotado el desarrollo de las fuerzas productivas en el marco de 
las relaciones de producción capitalistas y que la dependencia condiciona pero no determi¬ 
na las decisiones de los gobiernos, que tienen un margen de autonomía que aumenta según 
el respaldo de los sujetos colectivos del campo popular, es necesario diseñar una estrategia 
y propuestas de medidas de política económica que contribuyan a la construcción de una 
coalición de sujetos colectivos del campo popular que con sus luchas enfrenten la domi¬ 
nación y la explotación, modifiquen las relaciones de poder, mejoren las condiciones de 
trabajo y de vida, construyendo el camino para la superación del capitalismo, transitando 
por una senda que no está trazada hacia un destino que no está escrito. 


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DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 



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Por una nueva Ley de Salud Mental 

María Paula Correa Albertoni 1 


La Comisión Nacional Por una Ley de Salud Mental (CNLSM) surge como resulta¬ 
do de un proceso de trabajo de muchos años de diversas organizaciones y colectivos en un 
momento histórico puesto que la Ley 9.581 del “Psicópata” del año 1936 dejará de estar 
en vigencia. 

Es de público conocimiento que la Comisión de Salud Pública del Senado comenzó 
a discutir en mayo la nueva ley que regirá la Salud Mental, la cual tomó como base el ante¬ 
proyecto de ley que fue presentado por el Ministerio de Salud Pública y que el mismo, a su 
vez, ha tomado aportes de diversas organizaciones sociales. 

Es a partir de los puntos de discrepancia con el anteproyecto generado por el MSP que 
se da la conformación de la CNLSM, discrepancias de principios que no han sido contem- 


1 Integrante de la Asamblea Instituyente por Salud Mental Desmanicomialización y Vida Digna y Comisión 

Nacional por una Ley de Salud Mental. 




piados debidamente para que la ley sea coherente con el nuevo paradigma de Salud Mental 
que se propone. 

Tales discrepancias se ven también reflejadas en otra propuesta de ley presentada al 
Parlamento por la Asamblea Instituyeme por Salud Mental Desmanicomialización y Vida 
Digna el 16 de setiembre de 2015, así como también Radio Vilardevoz presentó una pro¬ 
puesta de inserción del Organo de Revisión en la órbita de la Institución Nacional de De¬ 
rechos Humanos. 

Asamblea Instituyeme por Salud Mental Desmanicomialización y Vida Digna, junto 
a la Radio Vilardevoz fueron las organizaciones convocantes del proceso de conformación 
de la CNLSM al que llegaron a adherirse casi 50 organizaciones en menos de un mes de 
trabajo. 

La CNLSM es un espacio político no partidario integrado por diversas y heterogéneas 
organizaciones sociales, sindicales, estudiantiles, asociaciones de usuarios, de familiares, y 
aquellos que luchan por profundizar los derechos de las personas con padecimiento de lo 
psiquiátrico. 

El 30 de Junio del 2016 se realizó su lanzamiento en el Parlamento con la antesala 
repleta. 

La plataforma de la Comisión Nacional Por Una Ley de Salud Mental el resultado de 
esos años de trabajo y de la imperiosa necesidad de concretar un abordaje desde una pers¬ 
pectiva de Derechos Humanos para una nueva ley en Salud Mental: 

1. Respeto a los Derechos Humanos, la dignidad y el buen trato hacia las personas con 
problemáticas en Salud Mental. 

2. Creación de un Organo de Revisión y supervisión, independiente y autónomo que 
vele y garantice los DDHH. 

3. Promover políticas activas de educación, comunicación y cultura que promuevan 
procesos de desestigmatización y despatologización. 

4. Por un modelo no sanitarista de abordaje integral e interdisciplinario. 

5. Asegurar las condiciones que permiten el goce efectivo de los derechos humanos de 
las personas con padecimiento psíquico -derechos civiles y políticos, económicos, sociales 
y culturales, sexuales y reproductivos- con la implementación de políticas intersectoriales e 
interinstitucionales que garanticen acceso a vivienda, trabajo y educación, sin discrimina¬ 
ción de ningún tipo 

6. Cierre de todas las instituciones asilares y hospitales monovalentes públicos y priva¬ 
dos a nivel nacional, con un cronograma y plan de cierre. Respeto y estabilidad de las fuen¬ 
tes laborales, condiciones de trabajo dignas y estabilidad salarial para los/as trabajadores/ 
as. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


294 


7. Creación de Unidades de Salud Mental en Hospitales Generales y de dispositivos 
sustitutivos y alternativos a los abordajes tradicionales. 

8. Participación activa de los/as trabajadores/as, que incluya espacios de formación y 
cuidado, desde una perspectiva de derechos humanos. 

9. Participación de usuarios/as y familiares en el diseño, aplicación y seguimiento de 
las políticas en salud mental y del nuevo Plan Nacional de Salud Mental en clave de Dere¬ 
chos Humanos. 

10. Garantías y plazos para internaciones involuntarias. Revisión de todas las terapéu¬ 
ticas iatrogénicas y coercitivas, como uso indiscriminado de electrochoques, medidas de 
sujeción y sobre medicación, entre otras. 

11. Promover la formación en Derechos Humanos de todos/as los/as operadores en 
salud mental y en todos los niveles de la educación, así como su inclusión en el contenido 
y cuidado de las prácticas. 

Entendemos que el cometido primero de la CNLSM es señalar que el campo de la 
Salud Mental es complejo, instalando a nivel público y parlamentario la temática a través 
de actividades de sensibilización y visibilidad: en recorridas por la ciudad, en declaracio¬ 
nes públicas y en debates para acercar un tema que ha sido siempre relegado, encerrado, 
“ajeno”. 

La ley que se está sancionando no se enmarca en el paradigma de la complejidad, sino 
que desde una perspectiva sanitarista no refleja ni la complejidad ni profundidad de lo que 
acontece, y del mismo modo continúa desconociendo las recomendaciones internacionales 
ante la situación de emergencia en que se encuentra nuestro país: frente a acuerdos tales 
como el Consenso de Panamá: “Por un continente sin manicomios en el 2020”, así como 
en relación al órgano de Contralor, ya que el mismo no cumple con los estándares estable¬ 
cidos para los Órganos de Revisión en materia de independencia y autonomía, requisitos 
indispensables para ejercer sus funciones de garante de los derechos humanos de los usua¬ 
rios del sistema y de que efectivamente se cumpla la ley, tal como lo recomienda la OMS y 
Naciones Unidas. 

La CNPLSM ha desarrollado las siguientes Sub-comisiones: Finanzas, Comunica¬ 
ción, Actividades, Relacionamiento con otros países, Diálogo con actores políticos. 

Cabe resaltar de éstas últimas Sub-Comisiones la función en los distintos planos po¬ 
líticos de acción. 

Frente a lo encerrado y silenciado de la locura, la Sub- Comisión Actividades salió a re¬ 
correr las calles y ferias de Montevideo, generando visibilidad de las realidades en que Uru¬ 
guay se encuentran: las Colonias Psiquiátricas renombradas C.E.R.E.M.O.S (Centro de 
Rehabilitación Médico Ocupacional y Sicosocial) nuevamente reflejaron las condiciones 



de existencia de sus habitantes con otra muerte. Un hombre de 63 años que había vivido 30 
años en carácter de internado en la Colonia Santín Carlos Rossi, el 14 de Julio de 2016. 

Desde la Comisión Nacional por una Ley de Salud Mental repudiamos las muertes 
que se siguen produciendo, el trato históricamente negligente y la vulneración a las perso¬ 
nas en situación de encierro prolongado. 

Habiendo exigido públicamente la investigación de ese y otros hechos con resultados 
de muerte y/o vulneración de Derechos Humanos, no hemos recibido noticias de la inves¬ 
tigación que ASSE dijo estar llevando a cabo. 

Desde la Sub-Comisión de Relacionamiento con otros países estamos en contacto 
con el Movimiento Nacional en Defensa de la Ley de Salud Mental en Argentina, acom¬ 
pañando la lucha ante la inestable situación que su Gobierno actual representa a la imple- 
mentación justa de la Ley. 

La Sub-Comisión de Diálogo con actores políticos recientemente ha enviado un do¬ 
cumento de trabajo a las bancadas parlamentarias con las siguientes observaciones acerca 
de la ley que se está sancionando: 

• Si bien el Proyecto de Ley se contextualiza en Principios de Salud Mental Integral, 
a partir del artículo 2 el articulado se concentra en la particularización del Trastor¬ 
no Mental como objeto central de la Ley. Esta centralización está basado en una 
sola concepción disciplinar, la de la psiquiatría, produciendo un reforzamiento en 
la concepción sanitarista que focaliza la atención en unsegmento de la población 
contradiciendo los Principios de Integralidad y Universalidad. 

• Por otra parte, direcciona la interdisciplinariedad hacia el predominio de Discipli¬ 
nas basadas en Manuales de Clasificaciones de Enfermedades Mentales, reduciendo 
en la Ley, a la Salud Mental como “Trastorno Mental”. 

• Como resultado de esta centralización en el “Trastorno Mental”, preocupa los efec¬ 
tos que producen en la interdisciplinariedad, la cual queda jaqueada en los dispositi¬ 
vos de atención. Inquieta especialmente, las denominaciones de salas de Psiquiatría 
en Hospitales Generales, en lugar de Unidades de Salud Mental; lo que nuevamente 
describe este corrimiento en el articulado del Proyecto. 

• Desde su concepción el eje de la defensa de los DDHH en la Ley de Salud Mental 
es primordial. Consideramos que la falta de garantías individuales en las interna¬ 
ciones involuntarias mantienen los efectos de control social. La fundamentación de 
“valoración daño inminente” realizada solo por una Disciplina (Medicina), pone 
especial énfasis en la concepción de peligrosidad y no habilita un abordaje integral 
que contemple una decisión interdisciplinar. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


296 


• La inclusión de las personas con consumo problemático de sustancias, a ser tratados 
en el marco de esta Ley, se considera que contradice las políticas desarrolladas en los 
últimos tiempos dirigidas a la reducción de daños. 

• Se considera fundamental el artículo que establece el cierre progresivo de las Institu¬ 
ciones Asilares y Monovalentes en todo el territorio nacional. Consideramos que si 
no está acompañado de un cronograma y un Plan Nacional con participación de to¬ 
dos los actores involucrados, no se generarán condiciones reales de transformación 
y las personas continuarán viviendo las vulneraciones propias de estas instituciones 
y de las lógicas manicomiales durante décadas. 

• Para que el Proyecto de Ley, contemple las orientaciones y tratados internacionales 
refrendados por nuestro país el articulado del Proyecto debe de incluir la creación 
de un Órgano de Revisión, supervisión, independiente y autónomo que garantice 
losDDHH. 

• Se considera fundamental que el Proyecto de Ley integre e instrumente un progra¬ 
ma de información sobre el desarrollo de políticas públicas en salud mental. 

• El cambio de modelo y la aplicación de la Ley, continuará necesitando del aporte de 
todos los actores provenientes de la diversidad que compone el campo de la salud 
mental. Para que ello redunde en la calidad de atención de la población, no debieran 
reducirse las concepciones y decisiones que componen la complejidad y desafíos que 
tenemos por delante. 

Los aspectos planteados en este documento, se reflejan en las observaciones y reco¬ 
mendaciones realizadas recientemente a nuestro país por el Comité sobre los Derechos de 
las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas. 

Hemos estado participando también en distintas instancias de debate sobre la Ley de 
Salud Mental, en Facultad de Ciencias Sociales, Facultad de Psicología, así como también 
en varios medios de comunicación. 

La Comisión Nacional Por una Ley de Salud Mental desde una perspectiva de Dere¬ 
chos Humanos, en su aparente corto tiempo de conformación no ha cesado de decir y de 
hacer. 

Estamos en Octubre, el día 10 corresponde al Día Mundial de la Salud Mental y por 
tanto se nos vienen tiempos de mucho trabajo. Es necesario hacerse de mucha fuerza y 
amor para resistir ante una discusión que no dejaremos de dar. 

Por tal motivo el 12 de Octubre marcharemos por quinto año consecutivo: Por Salud 
Mental, Desmanicomialización y Vida Digna. 




Comunicado a la opinión pública 

Comisión Nacional por una Ley de Salud 
Mental en clave de Derechos Humanos 

10 de octubre, 2016 

Ante las declaraciones realizadas por autoridades del Ministerio de Salud Pública y 
parlamentarias/os integrantes de la Comisión de Salud Pública del Senado sobre el pro¬ 
yecto de Ley de Salud Mental, la Comisión Nacional por una Ley de Salud Mental en clave 
de Derechos Humanos expone sus consideraciones ante la ciudadanía frente al inminente 
ingreso del proyecto al debate y votación parlamentaria: 

• Consideramos de suma gravedad que el actual proyecto de Ley no incluya la crea¬ 
ción de un Organo de Revisión y Supervisión independiente y autónomo que garan¬ 
tice el ejercicio de los Derechos Humanos y que realice un contralor de quien debe¬ 
ría ejecutar las políticas públicas -promoción, prevención, atención, habilitación e 
inserción comunitaria- desde un abordaje intersectorial e interinstitucional. Así, el 
Poder ejecutivo pasaría a tener la doble función de “juez y parte” en el los temas de 
salud mental. Parte, porque a través del ministerio referido, se elaboran las políticas 
a llevar a cabo en la materia que nos convoca y Juez; porque también las evalúa, des¬ 
dibujándose la imparcialidad necesaria que debe tenerse en tal delicada temática. 

• Es de urgente consideración el cierre progresivo de las Instituciones Asilares y Mo¬ 
novalentes en todo el territorio Nacional, siendo acompañado por un cronograma y 
plan de cierre con participación de todos los actores involucrados. 

• Señalamos críticamente el hecho de que este proyecto de ley nomine a las personas 
usuarias como personas con “trastorno mental”. Esto no hace más que estigmatizar y 
patologizar el sufrimiento psíquico. 

• Consideramos que la falta de garantías individuales en las internaciones involunta¬ 
rias mantienen los efectos de control social. La fundamentación de “valoración daño 


297 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 





DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


inminente” realizada solo por una Disciplina (Medicina), pone especial énfasis en 
la concepción de peligrosidad y no habilita un abordaje integral que contemple una 
decisión interdisciplinar. 

• El actual proyecto de Ley coloca a la salud mental bajo la órbita casi exclusiva de la 
psiquiatría. Vemos con preocupación la falta de articulación interdisciplinaria que 
permitiría un abordaje psicosocial y comunitario en los dispositivos de atención. 
Inquieta, especialmente, la denominación de “Salas de Psiquiatría en Hospitales Ge¬ 
nerales” en lugar de Unidades Interdisciplinarias de Salud Mental. 

Las organizaciones que integramos la Comisión Nacional por una Nueva Ley de Salud 
Mental en clave de Derechos Humanos saludamos el avance histórico que implica comenzar 
a legislar en un área social absolutamente postergada por el Estado, un campo que está cum¬ 
pliendo 80 años sin ser abordado. Esperamos que estos puntos propuestos por la diversidad 
del movimiento social puedan ser considerados en la discusión de las Cámara de Senado¬ 
res/as y Diputados/as aportando a un cambio real en la perspectiva de la salud mental, 
comprometido con los procesos de salud de las personas usuarias para que la ley redunde en 
una mejora de la calidad de atención de la población y los desafíos que tenemos por delante. 
Finalmente, convocamos a toda la ciudadanía y actores del movimiento social a movilizarse 
a las barras del Parlamento al momento de la votación del proyecto de Ley presentado por 
el Poder Ejecutivo y a participar activamente de la VMarcha por Salud Mental, Desmanico- 
mializacióny Vida Digna a llevarse adelante el día miércoles 12 de octubre a las 18hs. en el 
Callejón de la Universidad de la República. 


298 



Política, Derechos Humanos y Salud Mental: 
¿una ligazón (in)visible? 


Miguel Scapusio 1 


Hace ya dos años que el Ministerio de Salud Pública convocó a diversas organiza¬ 
ciones con la finalidad de adecuar la legislación nacional a los estándares exigidos por las 
normativas internacionales en materia de derechos humanos en el campo de la así llamada 
Salud Mental. 

De este intercambio participaron una cantidad de organizaciones y colectivos (or¬ 
ganizaciones sociales, sindicales, de profesionales, estudiantiles y académicas, además de 
asociaciones de usuarios y de familiares) que presentaron una gama de contribuciones y 
posicionamientos en relación a la propuesta. También la Institución Nacional de Derechos 
Humanos cumplió un rol relevante en la continuidad de esos intercambios a través de la 
creación del Grupo Interdisciplinario de Trabajo en Salud Mental y Derechos Humanos. 

Como fruto de este trabajo se propusieron a consideración parlamentaria dos proyec¬ 
tos de ley, uno presentado por el propio MSP y otro elaborado por la Asamblea Instituyente 
por Salud Mental, Desmanicomialización y Vida digna, organización en la que se agrupan 
la mayoría de las organizaciones y colectivos que desde hace varios años vienen trabajando 
por cambios sustanciales en las arcaicas concepciones que prevalecen hasta ahora en mate¬ 
ria de salud mental. 

Este último proyecto que corregía contradicciones y ambigüedades contenidas en el 
proyecto del MSP, enmarcándolo en forma más clara en el respeto a los derechos humanos 
de los usuarios, fue soslayado y reducido a la categoría de “insumos” en la Comisión del 
Senado, que trabajó exclusivamente sobre el proyecto ministerial. 

Concluido el trabajo en comisión, el proyecto pasó a consideración de la Cámara de 
Senadores, que luego de un breve y laudatorio examen, lo aprobó por unanimidad. Como 
la intención declarada del ministro Basso es que la nueva ley de Salud Mental sea aprobada 
a finales de la presente legislatura, habrá que esperar a ver cuál es el trámite que le dará la 
Cámara de Diputados. 

Dado el largo, espinoso y por momentos tenso proceso de discusión que antecedió al 
actual proyecto de ley, pensamos que no están de más unas breves reflexiones sobre el tema 
en cuestión. 


299 


Psicólogo Integrante del Servicio Paz y Justicia. SERPAJ Uruguay. 


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DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


300 


La primera es que, sin dejar de reconocer el avance sustancial que el proyecto supone 
respecto a la obsoleta legislación aún vigente, el excesivo protagonismo que se confiere a las 
profesiones médicas y al propio MSP pone en riesgo un verdadero trabajo Ínter y transdis¬ 
ciplinario como lo vienen reclamando la mayoría de las organizaciones que participaron 
de las instancias de discusión. Las miradas innovadoras y las formas de intervención que 
vienen desde “el afuera” con un real énfasis en los derechos humanos quedaron finalmente 
empañadas por la adopción de los repetidos modelos hegemónicos que subyacen en buena 
parte del texto del proyecto. 

Por eso y más allá de buenas intenciones inspiradoras, es necesario ver los distintos 
grados de complejidad contenidos en el proyecto. 

Sin duda uno de ellos está conformado por las tensiones existentes entre las diferentes 
concepciones sobre “salud mental”. 

Sabido es que este campo ha sido por mucho tiempo un campo confinado a los “espe- 
cialismos” donde la intervención de otros actores por fuera de la medicina ha sido muchas 
veces considerada irrelevante y hasta vista como una interferencia. Como el paradigma de 
los derechos humanos nos involucra a todas y todos habrá que librar una lucha contra los po¬ 
deres y saberes instituidos, de forma que el trabajo con la “salud mental” nos lleve realmente 
a convertirla en un espacio de invención, abierto y creativo que permita el afianzamiento 
de estos derechos. 

También deberíamos estar atentos para ver bajo qué condiciones materiales, concep¬ 
tuales y prácticas se desarrollaría la aplicación de esta ley. Con esto nos referimos concre¬ 
tamente a las decisiones políticas en materia de recursos y al necesario reconocimiento y 
validación igualitaria de todos los actores involucrados. Sin descartar el posible conflicto de 
intereses entre algunos de estos actores (instituciones públicas y privadas, clínicas especiali¬ 
zadas, asociaciones de profesionales y otros). 

Volviendo al texto del proyecto, el capítulo 2 del mismo (Definiciones y Garantías), 
define a la salud mental como “un componente fundamental de la salud integral. Constitu¬ 
ye un proceso de determinación histórica, social, económica, cultural, psicológica y biológica, 
vinculado a la concreción del derecho a la vida digna, al bienestar, al trabajo, a la seguridad 
social, a la vivienda, a la educación, a la cultura, entre otros derechos inherentes a su condición 
de persona”. 2 

Ateniéndonos a ella,-señalando de paso que la definición omite la dimensión colec¬ 
tiva- el campo de la Salud Mental estaría atravesado entonces por una cantidad de deter¬ 
minaciones y variables económicas, políticas, culturales, sociales y tecnológicas, sin contar 
las expresiones subjetivas con las que las personas y los colectivos viven y representan la 
realidad de su época. 


2 Proyecto de ley MSP. 



¿Por qué no pensar entonces que la “enfermedad mental” está construida de la mis¬ 
ma manera y sobre las mismas bases, descartando las posturas absolutistas de aquellos que 
reducen la locura y la enfermedad mental a un problema de “desviación de la norma” o un 
“trastorno” meramente individual, clasificable y de bases en última instancia biológicas ? 

Hace ya muchos años Michel Foucault mostraba como fue construyéndose un discur¬ 
so sobre la locura, develando las sutiles relaciones de poder contenidas en esos discursos. 3 

Siguiendo esta línea, podríamos coincidir en que la “salud mental” no se encuentra en 
ninguna entidad abstracta de validez universal sino en las condiciones concretas de la exis¬ 
tencia y en las representaciones que la impregnan en un tiempo histórico determinado. 

La pregunta es entonces ¿de qué salud mental y de que derechos humanos estamos 
hablando hoy? 

Porque en todas las partes del mundo los derechos humanos han sido y son recurren¬ 
temente declamados e invocados desde los gobiernos y las instituciones estatales, pero casi 
nunca cumplidos en la práctica. 

De acuerdo a esto, como la propia definición citada lo demuestra, el famoso “cambio 
de paradigma” solo sería realizable en una sociedad en donde la justicia, la educación, la 
distribución de la riqueza, la igualdad de oportunidades y el respeto a las singularidades de 
personas y colectivos abarcara a todos y todas sus integrantes, cosa que en el presente esta¬ 
mos lejos de lograr y que por otra parte desbordaría los cometidos del MSP. (Las referencias 
a la necesaria intersectorialidad, que posibilitaría el involucramiento tanto de otras institu¬ 
ciones del Estado como de las organizaciones de la sociedad civil están apenas esbozadas en 
algunos artículos del proyecto). 

Por eso, la lucha por la “salud mental”- sin descartar sus cometidos específicos- es 
esencialmente una lucha política, esto es, de todos. 

Entonces, ¿cómo pensar la salud mental en un planeta donde la guerra asóla regiones 
enteras y la miseria expulsa de sus países a millones de personas ? (Según cifras de Acnur, 
hay alrededor de 500 millones de refugiados que viven en condiciones extremas, lo que 
representa casi un 7% de la población mundial). 

¿Cómo entender que mientras las redes de narcotráfico, de explotación sexual y de 
trabajo esclavo continúan expandiéndose, las grandes empresas transnacionales-con el be¬ 
neplácito o la pasividad de los Estados- contribuyen a la explotación de un enorme contin¬ 
gente de seres humanos y a la destrucción masiva de los recursos naturales ? 

¿No nos autorizaría esto a pensar que la “locura” radica más en el dominio al que es¬ 
tamos sometidos por los poderes políticos, económicos y mediáticos que rigen hoy en el 


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3 Michel Foucault “Historia de la locura “ Fondo de Cultura Económica, México 1967. 


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mundo globalizado y las formas de vida que imponen a las poblaciones en vez de ir a bus¬ 
carla en singularidades -cualesquiera sean éstas- consideradas “enfermas”? 

Cabe también preguntarse de que salud mental estaríamos hablando en un país que se 
encuentra hoy en pleno estancamiento, con amplios sectores en la pobreza o con apenas lo 
básico para sustentar su vida, con una crisis generalizada de su sistema educativo y en el cual 
el discurso sobre la inseguridad lleva a tener la tasa de prisionalización más alta de Amé¬ 
rica Latina. Y en lo referente a la salud, basta ver las condiciones en las que se encuentran 
las instituciones públicas -en particular las que se ocupan de la “locura”-, los conflictos y 
reclamos recurrentes que involucran a profesionales, trabajadores y usuarios y las recientes 
presiones para que el hospital más grande del país termine aceptando formas veladas de 
privatización bajo las pautas de programas de participación publica-privada. 

Así, un proyecto que había generado grandes expectativas, corre el riesgo de empanta¬ 
narse en discursos en consonancia con los derechos humanos pero sin cambios sustanciales 
en su modo de operar con el eje salud-enfermedad, binarismo en el que se basan los siste¬ 
mas sanitaristas que -con nuevos ropajes- continúan vigentes en nuestro país. Como señala 
acertadamente Cecilia Silva: “El análisis de la influencia de la medicalización social y de la 
psiquiatrización del sufrimiento mental en el campo de producción de la política sanitaria re¬ 
ferida a los procesos de salud-enfermedad, es sustancial a la hora de comprender con cabalidad 
a partir de qué tomas de posición los agentes de ese campo desarrollan sus estrategias y ponen en 
juego la disputa por el logro de sus intereses” Y agrega: “Los efectos de la medicalización social 
afectan individual y colectivamente a todos los integrantes de la sociedad uruguaya. Por tanto 
también tienen eco los efectos de la subjetividad medicalizada de quienes se ven involucrados 
en la conquista y la disputa de la política pública”. 4 

Un ejemplo de esto en el proyecto es el que se refiere al Organo de Revisión, que 
continuará bajo la órbita de MSP convirtiendo a esa repartición del Estado en juez y parte 
simultáneamente. El modelo hegemónico médico y el intenso lobby desarrollado por las 
asociaciones psiquiátricas pudo más- al menos en esta etapa- que la opinión fundamentada 
de actores provenientes de distintos campos (derecho, filosofía, psicología, antropología y 
saberes extra disciplinarios) que señalaban la incongruencia de que un actor estatal se arro¬ 
gara las competencias de un organismo independiente para la observancia de los derechos 
humanos. 

Por otra parte, cuando hablamos de salud mental -y de este proyecto en particular¬ 
es necesario advertir que existe el riesgo que la psiquiatría -y en particular la psiquiatría 
biológica - se inserte como uno más de los tantos dispositivos de control social con los 
que se trata de regular el funcionamiento de la sociedad. Su pretendido dominio sobre 
“la enfermedad mental” se torna excluyente de otros saberes y formas de aproximación en 


4 Cecilia Silva:” Entre la apariencia de discursos coincidentes y la esencia de contenidos irreconciliables”. 
Revista de la Coordinadora de Psicólogos del Uruguay, número 274, setiembre 2015. 



ese terreno. “ Con el agravante de que su arsenal farmacológico ya no se dirige solamente a los 
“locos”, sino predominantemente a los “normales”, o sea, a todos. Sus definiciones “objetivas” 
toman lo cotidiano como foco de intervención: la angustia, el insomnio, los conflictos entre 
padres e hijos, la tristeza o cualquier estado que escape a la norma se convierten en “patologías” 
siempre nuevas que merecen nuevas descripciones y -a menudo- previsiones de incurabilidad. 
Por otro lado, se promete una cura sintomática en caso de que se utilice la medicación correcta, 
a veces de por vida. Con esta operación se define elfuturo de la(s) persona(s) como si este ya 
estuviese dado”. s 

El manual de cabecera de los psiquiatras, el DSM, viene agregando en cada nueva ver¬ 
sión, también nuevos “trastornos” que cubren prácticamente cualquier esfera de la vida co¬ 
tidiana y sus expresiones subjetivas, cerrando así el circuito de la medicalización de la vida. 

La psiquiatría - al menos en Uruguay- sigue defendiendo “tratamientos” como el elec- 
troshock cuyos efectos deletéreos sobre la salud de las personas ha sido demostrado y de¬ 
nunciado abundantemente en todo el mundo. Estos “tratamientos” -que harían sonreír 
de satisfacción a los psiquiatras soviéticos en la etapa del stalinismo o a los carceleros de 
Guantánamo- podrían seguirse aplicando aún con la nueva ley, lo que constituiría una gra¬ 
ve transgresión a la perspectiva de los derechos humanos que el proyecto de ley sustenta. 

Sabemos que en cada época, las diferentes prácticas de control social producen los 
objetos sobre los cuales van a operar. Así, la inquisición no puede ser pensada sin posesos y 
brujas, la cárcel sin los delincuentes, ni el encierro de lo diferente (asilos, manicomios) sin 
los alienados, los locos. Al mismo tiempo, estas prácticas producen sus operadores legales: 
en la inquisición, exorcistas, tribunales y verdugos, en la cárcel, los sistemas de justicia pe¬ 
nal, la policía y los celadores y en el encierro los especialistas doctos (médicos y psiquiatras). 

Las resistencias de estos últimos -convalidadas en el proyecto por los actores políti¬ 
cos- a aceptar un trato realmente igualitario con los demás actores del campo de la salud 
mental, basadas en argumentos de “cientificidad” sobre la “enfermedad mental”, parecen 
más una cerrada defensa de un coto casi exclusivo que un aporte diferenciado que pudiera 
resultar significativo en términos de salud. Por otra parte, desde otras miradas -fundadas 
en criterios hermenéuticos, prospectivos y de mayor legitimidad argumentativa- se consi¬ 
dera a la psiquiatría actual como un tipo especial de medicina mucho más descriptiva que 
explicativa. Que cumple además un importante papel como dispositivo de control social a 
través de modelos clasificatorios, prescriptivos y comunicacionales. Citamos nuevamente a 
Cecilia Silva: ““¿Qué es de la medicina psiquiátrica sin la enfermedad en el sentido más con¬ 
vencional de término?¿A dónde queda su especificidad?¿Cómoy cuánto se reduce su campo 
de dominio?”. 5 6 


5 Cristina Rauter: “ Psiquiatría, Saúde Mental e Bio-Poder”. En Psicología em Estudo, Maringá, Brasil, junio 
de 2009. 

6 Cecilia Silva, obra citada. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


Lamentablemente, el texto aprobado por el Senado sigue concediendo importantes 
parcelas de poder a estas concepciones (la decisión sobre las internaciones no voluntarias 
quedaría a cargo de médicos y psiquiatras, sin tener en cuenta el enfoque y la opinión de 
otros profesionales en un trabajo que debería ser verdaderamente interdisciplinario). 

Por eso hay que señalar que, a pesar del uso de un lenguaje actualizado a través del cual 
se proponen cambios significativos respecto a la legislación anterior, en el texto se cuelan 
procedimientos en los que prevalecen, una vez más, los criterios relacionados con la enfer¬ 
medad mental (como campo de saber detentado casi en exclusividad por la psiquiatría) que 
aquellos que atenderían más privilegiadamente a la salud mental y los derechos humanos 
tanto de los usuarios como de los demás actores involucrados. 

Esperemos que las importantes movilizaciones que se siguen realizando y el arduo tra¬ 
bajo de un gran número de organizaciones puedan posibilitar que, en su tratamiento en 
el Parlamento, estos aspectos -sustantivos en términos de derechos humanos- puedan ser 
modificados. 


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“El Trabajo Doméstico en Uruguay, 
a 10 años de la Ley” 


Dr. Juan Ceretta 1 


Luego de décadas de postergaciones, el Trabajo Doméstico termina siendo reconoci¬ 
do como una auténtica relación laboral, con derechos similares a los del resto de los traba¬ 
jadores con la sanción de la Ley 18.065, el día 27 de noviembre de 2006. Sin duda, desde el 
punto de vista normativo la ley significa un hito en el reconocimiento formal de un derecho 
humano fundamental para este sector de trabajadoras. 

Ni siquiera puede asimilarse en importancia la ratificación del Convenio Internacional 
de la OIT sobre el Trabajo Decente para Trabajadoras y Trabajadores Domésticos, adopta¬ 
do en la 100 a reunión de la Conferencia Internacional celebrada en Ginebra en el 2011; aun 
teniendo en cuenta que Uruguay resultó ser el primer país del mundo en ratificarlo y apro¬ 
barlo por Ley 18.899 del 25 de abril del 2012. Véase que en el mundo normativo Uruguay 
contaba con una norma protectora de similares o mejores condiciones desde el año 2006. 

La trascendencia del reconocimiento normativo incluyó la posibilidad de que dicho 
sector de trabajadoras se encontrara por primera vez ante la posibilidad de negociar salarios 
y condiciones de trabajo ante sus empleadores a través de la representación del Sindicato 
Unico de Trabajadoras Domésticas (SUTD), como el resto de los trabajadores. 

El referido hecho tuvo tal importancia para las trabajadoras que en la negociación co¬ 
lectiva se acordó establecer el día 19 de agosto como feriado no laborable pago, en conme¬ 
moración de aquel 19 de agosto donde por primera vez tuvieron la posibilidad de sentarse 
a negociar con sus empleadores. 

Evidentemente los hechos referidos significaron un histórico avance en el reconoci¬ 
miento de los derechos fundamentales de carácter social de estas trabajadoras, tendiente a 
garantizar el goce de ciudadanía completa por ellas. 

Adviértase que hasta la sanción de la Ley no contaban con limitación de la jornada, 
con salarios mínimos relacionados al sector, con garantía normativa respecto al descanso 
obligatorio en la modalidad de trabajo sin retiro, etc. Todo lo que no podía explicarse de 
otra forma que por la consideración social de ésta labor como un evidente resabio de la 
esclavitud. 


1 Abogado, Docente responsable del Consultorio Jurídico de la Udelar especializado en Trabajo Doméstico, 
Módulo Sindicato Unico de Trabajadoras Domésticas. 


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DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


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Sin perjuicio de la relevancia histórica de lo antedicho, sabido es que el efectivo goce 
de los Derechos Humanos, y específicamente de los Derechos Económicos, Sociales y Cul¬ 
turales, no se garantiza con su solo reconocimiento normativo; sino que resulta impres¬ 
cindible una efectiva instrumentación en el marco de las políticas públicas que asegure y 
garantice su efectivo cumplimiento. 

En este sentido, si bien es cierto que el protagonismo corresponde al Estado, no es 
menos cierto que las organizaciones sociales, sindicatos, y universidades públicas asuman 
también un rol que asegure y empuje al Estado en el efectivo goce de los derechos consa¬ 
grados. 

En dicho marco, el 27 de setiembre de 2010 la Facultad de Derecho de la Universidad 
de la República, el Banco de Previsión Social, el Sindicato Único de Trabajadoras Domésti¬ 
cas y la Liga de Amas de Casa, suscribieron un convenio por el cual Docentes de la Facultad 
de Derecho de la Udelar, específicamente de la carrera de Abogacía asesorarían respectiva¬ 
mente a las referidas organizaciones sociales y a sus afiliados. 

De esta forma se constituyeron dos Consultorios Jurídicos, uno con sede en la Liga de 
Amas de Casa, y otro en el Sindicato Único de Trabajadoras Domésticas, (PIT-CNT), con 
el fin de apoyar a dichas organizaciones y trabajar en la concientización de los derechos re¬ 
conocidos para asegurar su efectivo disfrute. La actividad se viene cumpliendo ininterrum¬ 
pidamente desde el año 2011 hasta el presente, contando con el trabajo que allí cumplen 
docentes y estudiantes de la carrera de Abogacía y de Relaciones Laborales. 

La citada experiencia permitió incluso la elaboración conjunta de un “Manual de Bue¬ 
nas Prácticas en Trabajo Doméstico” que fuera publicado con financiación y apoyo de la 
OIT y el BPS, y donde se intentara responder a gran parte de las inquietudes recibidas por 
trabajadoras y empleadoras del sector. 

De la actividad desarrollada en estos años puede concluirse sin hesitación alguna que 
en lo referido al efectivo goce de los Derechos Humanos fundamentales la obligación es¬ 
tatal no acaba en el reconocimiento normativo, es imprescindible el diseño y ejecución 
de Políticas Públicas que aseguren su cumplimiento, con medidas concretas y controles 
eficaces. Los cambios culturales que muchas veces son necesarios para que esto ocurra no se 
obtienen exclusivamente a partir de la sanción de una norma sino que resulta necesario un 
esfuerzo mucho mayor y continuado en el tiempo. 

El apoyo a las organizaciones sociales en la lucha por su reconocimiento así como el rol 
que pueden cumplir las organizaciones públicas resulta trascendental. 

Se puede concluir que mucho se ha avanzado en Uruguay en el campo normativo, pero 
aún queda mucho más. 

La existencia del Trabajo Doméstico sin retiro continúa siendo un espacio de cerce¬ 
namiento de derechos fundamentales para muchas mujeres uruguayas y extranjeras que se 



desempeñan en el sector. No se justifica en la actualidad, de ninguna manera su existencia, 
no solo constituye un espacio para la renuncia tácita a derechos fundamentales de las muje¬ 
res involucradas, como la maternidad, el desarrollo de los vínculos sociales, el estudio, etc. 

Existe además, un aprovechamiento en estos casos de un factor de vulnerabilidad vin¬ 
culado a la movilidad característica de estas trabajadoras. Se trata de ciudadanas que se 
desplazan de su lugar de origen o residencia habitual, ya sea que se trate de poblaciones 
migrantes, o de movilidad interna. 

A su vez el trabajo doméstico sin retiro implica la incompatibilidad de su desempeño 
con varios de los derechos laborales reconocidos para el resto de los trabajadores. 

Así pues, nos enfrentamos hoy a evidentes dificultades con las Trabajadoras embara¬ 
zadas y la efectiva protección de su condición sin que pierdan el derecho a la vivienda y a la 
alimentación como emergentes de su contrato de trabajo. 

Lo mismo ocurre con las trabajadoras en situación de enfermedad prolongada en el 
tiempo, o que han padecido accidentes de trabajo. Todas hipótesis que no han sido debi¬ 
damente resueltas como consecuencia de que se continúe permitiendo esta modalidad de 
trabajo, característica del sector que implica conculcación de derechos. 

Del mismo modo, no existe posibilidad efectiva de asegurar el respeto a la limitación 
real de la jornada. Si bien el Convenio internacional 189 de la OIT asegura en su artículo 
9 la obligación de remunerar el tiempo del que no se dispone libremente por parte del 
trabajador, esto se transforma en una utopía a la hora de acreditar judicialmente su incum¬ 
plimiento. 

Respecto a los derechos emergentes de la seguridad social, se verifican notorios avances 
en cuanto a su regularización, sin perjuicio de lo cual continua siendo uno de los sectores 
con menor porcentaje de cotizantes respecto al universo total de trabajadoras. 

Evidentemente se cruzan factores de vulnerabilidad diversos, rezago histórico, acen¬ 
tuada y casi total feminización del sector, movilidad y/o migración, alto porcentaje de jefas 
de hogar; que hacen que las conquistas signifiquen un esfuerzo mucho mayor para su reco¬ 
nocimiento social. 

Mucho se ha hecho, pero mucho queda por hacer. Solo el trabajo conjunto de las or¬ 
ganizaciones sociales, la Universidad, y el apoyo del Estado pueden garantizar que sigamos 
avanzando hacia el objetivo de la igualdad. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 



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Las palabras y la educación 


Santiago Cardozo González 1 


De las dos tremendas desigualdades, la económica y la cultural, la segunda 
repercute más que la primera en el destino de este ser que se llama a sí mismo 

homo sapiens y no homo economicus. [...] 
Cuando se habla de preparar para la vida, parecería que la vida es algo 
que va a sobrevenir... y a sobrevenir como una lucha de un cuerpo entre los 
cuerpos. Entonces, el homo economicus toma la delantera al homo sapiens y 
pretende guiarlo, sin caer en la cuenta de que no hay mejor preparatorio para 
la vida, para todas lasformas de vida humana, que lo que precisamente no es 
preparatorio, sino esencia espiritual de la vida misma y por tanto, valor en sí: 

la cultura. 

Clemente Estable, “Cultura y Educación”, en Carlos Real de Azúa, Antología 
del ensayo uruguayo contemporáneo, Tomo 1, Montevideo: Universidad de la 

República, 1964, p. 253. 


1 Docente de la Universidad de la República y del Instituto de Profesores “Artigas”. 






El discurso educativo (I) 

El epígrafe ilustra con bastante claridad el fenómeno que gobierna hoy día los discursos 
sobre la educación, lo que equivale a decir la forma de plantear los problemas y de pensar 
sus soluciones. En última instancia, los discursos sobre la educación tienen la capacidad de 
instalar o producir una razonabilidad y una inteligibilidad de aquello de lo que hablan, una 
especie de perímetro que define lo que puede y debe ser dicho a partir de la determinación 
de un decible/pensable (tal vez, podría añadirse, una hegemonía). 

Por ello, hablar sobre (la) educación se ha vuelto cada vez más difícil, especialmente 
porque los términos que suelen emplearse no pertenecen a la educación. El lenguaje que 
habla la educación hoy es económico y militar, incluso médico, no pedagógico ni político. 

Los discursos que proliferan desde hace cierto tiempo, proferidos por autoridades 
del Consejo Directivo Central (CODICEN) y del Ministerio de Educación y Cultura 
(MEC), así como también por algunos políticos que salen al ruedo público en diferentes 
instancias, son, antes que nada, un conjunto de enunciados más o menos prefabricados que 
parecen seguir un “protocolo de actuación”, una suerte de coreografía incapaz de trascender 
lo estadístico, expresado en todo tipo de porcentajes, gráficas de barra, de torta, de línea; in¬ 
capaz de plantearse los problemas por encima de los porcentajes de repetición y abandono 
(“desafiliación del sistema”, según aconseja la corrección política). 

En este contexto, no deja de ponerse sobre la mesa el tema de la gestión de la enseñanza 
como la vía más indicada para componer una debacle que a estas alturas roza la ignominia. 
Este planteo supone, desde luego, un tratamiento de la educación como si esta fuera una 
mercancía más en el amplio abanico polícromo de mercancías que ofrece el mercado. La 
prueba más elocuente al respecto la proporciona todo el vocabulario utilizado por la mayo¬ 
ría de las autoridades educativas: se habla de “diversificar la oferta educativa”, de “preparar 
para el mercado laboral”, de “gestionar mejor los centros educativos” y, epítome del asunto, 
de “gestionar y monitorear los aprendizajes”. A este vocabulario, que ya de por sí es muestra 
suficiente de cierta imposibilidad de ir más lejos en la manera de pensar la educación, puede 
sumársele todo el discurso relativo a la “construcción de comunidad” y al “trabajo en el te¬ 
rritorio”, expresiones más bien de carácter militar, y la última joya producida por el subsiste¬ 
ma de Inicial y Primaria: el sintagma “seguimiento socio-sanitario pedagógico”, fascinante 
oxímoron que reúne la sanidad del discurso médico-militar y lo aparentemente político de 
lo pedagógico. El alumno, aquí, no es el otro que debemos comprender, sobre el que debe¬ 
mos procurar una hipótesis en función de su opacidad constitutiva, sino, sencillamente, un 
otro ajeno que debemos cuidar, que debemos mantener dentro de los límites del sistema 
educativo para evitar su huida. En suma, el alumno no es el otro en tanto que sujeto, sino un 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


otro en tanto que extranjero radical que debe ser conocido en términos de un discurso más 
cercano al de la National Geographic (discurso etológico) que al de la pedagogía 2 . 

Para verificar lo dicho hasta aquí pueden verse la entrevista a Edith Moraes, subsecre¬ 
taría del Ministerio de Educación y Cultura, y las declaraciones de la ministra de Educación 
y Cultura, María Julia Muñoz, respecto del cambio de ADN de la educación, de las que 
tomo el siguiente fragmento: 

Para la generación 2016 es cambiar la forma en que se imparte la enseñanza para que los chicos 
se sientan más atraídos por ella. Es tener talleres y diversificar la oferta, lograr dentro del espa¬ 
cio educativo otro tipo de actividades a las que de pronto tienen acceso chicos de altos recursos 
y no los que más lo necesitan 3 (el destacado me pertenece). 

Así, los conceptos que proporcionan las disciplinas como historia, geografía, biología, 
etc. se presentan como cosas viejas que debemos dejar atrás y superar con la “diversificación 
de la oferta educativa”, como el recuerdo de una época que se ha ido y que no volverá, como 
objetos para nostálgicos renuentes al cambio, a aceptar que el mundo de hoy se mueve con 
otra lógica cuya flexibilidad debe reproducirse en el interior del sistema educativo (por ejem¬ 
plo, en el diseño de los programas de los distintos cursos). Este discurso socava las bases que 
cimientan las disciplinas y permite el ingreso de las sugerencias marketineras del tipo “apren¬ 
der a aprender” sobre el suelo de una nada conceptual que, no obstante, y milagro mediante, 
es capaz de producir aprendizajes (?) más importantes que los obtenidos hasta ahora en las 
tradicionales clases escolares y liceales de tiza y pizarrón. La actualidad global es tan comple¬ 
ja y todo cambia tan rápido, se dice, que no podemos mantener el formato disciplinar que 
310 encasilla las cosas dentro de perímetros más o menos bien definidos. Debemos, se concluye, 
organizar la educación en torno de los intereses de nuestros alumnos, según sus demandas. 

Una vez más, la verificación de este abandono de las disciplinas en beneficio de la 
gestión y de la didáctica (que implica un privilegio del cómo sobre el qué, como quería 
el expresidente Mujica, un cómo que parece prescindir del qué) viene del propio sistema 
educativo, esta vez del Consejo de Formación en Educación (CFE). En convenio con la 
Universidad de la República, el CFE tiene en mente la posibilidad de que los docentes rea¬ 
licen estudios de posgrado (especializaciones, diplomados y maestrías) 4 con el propósito de 
mejorar la educación en sus distintos niveles. Pero estos estudios tienen que ver menos con 
contenidos disciplinares que con cuestiones, como se dijo, de didáctica y de gestión, pues ya 
a esta altura resulta harto conocido el argumento según el cual la educación se arregla con 

2 Sobre la naturaleza de este otro y el procedimiento discursivo que lo describe, véase Sandino Núñez, Cosas 
profanas. Los límites políticos de los objetos, Montevideo, Ediciones Trilce, 2009 y “Monstruos”, en Prohibido 
pensar, Montevideo, HUM, 2010, pp. 163-167. 

3 Las declaraciones de Edith Moraes están disponible es http://www.elobservadortv.uy/video/ 5677730-no- 
se-puede-seguir-este-modelo-educativo-dice-edith-moraes, y las de María Julia Muñoz, en http://www.180. 
com.uy/articulo/594l6_sin-lugar-a-dudas-se-va-a-cambiar-el-adn-de-la-educacion. 

4 Sobre las ideas del Consejo de Formación en Educación respecto de los estudios de posgrado, puede con¬ 
sultarse http://www.elobser vador.com. uy/reforman-carrera-docente-llegar-mas-gente-n70776l. 



una mejor gestión, incluso con una adecuada y eficiente gestión dentro del aula, allí donde 
el objeto de la gestión es el aprendizaje. En el fondo, ¿no tiene que ver esto con la idea según 
la cual el aprendizaje es algo del orden de las cosas, algo que parece derivarse directa y apro¬ 
blemáticamente de la gestión docente en el aula? ¿No suprime la gestión el vínculo mismo 
docente/alumno, haciendo que el primero se convierta en un gestor-educador y el segundo 
en alguien a quien debe abastecerse según sus necesidades y sus demandas? 

El discurso educativo (II) 

El problema en discusión puede notarse también, por ejemplo, en el llamado realizado 
por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd) para la elaboración de ítems 
con el propósito de evaluar, de manera estandarizada, el rendimiento de los alumnos escola¬ 
res y liceales en lengua y matemática, en particular, en los “Términos de referencia llamado 
AT012/2015” 5 . En este documento se puede leer: 

En dicho marco, el INEEd espera desarrollar pruebas de evaluación de desempeño de los estu¬ 
diantes, tanto en primaria como en educación media, que permitan monitorear el desempeño 
de los estudiantes. Para que estas evaluaciones brinden insumos pertinentes para la política 
educativa, y se constituyan en evaluaciones propiamente dichas, es necesario que el desarrollo 
de estos instrumentos sea acorde a los perfiles de egreso establecidos por la ANEP (los desta¬ 
cados me pertenecen). 

Todo parece mostrar que la educación es del orden del “monitoreo” de los “desempe¬ 
ños” de los estudiantes, de un seguimiento de cerca a partir de proyectos focalizados, como 
si se tratara de un problema de salud del sistema educativo y las estrategias médicas fueran 
lo necesario para sacar al paciente del CTI. Al final del proceso, obtendremos diversos 
insumos que nos permitirán mejorar en el futuro el monitoreo permanente del estado de 
salud del sistema y de sus alumnos. 

Si, como sostenemos, la educación tiene que ver con la política, o si la educación es 
política en su estado puro, podemos colegir que todo el juego de números, estadísticas, 
porcentajes, gráficas, etc., dentro del cual hoy se mueve la educación, hace que la propia 
educación se vuelva brutalmente económica, pragmática. Se puede concluir, como explica 
Sandino Núñez, que hoy la política es procedimientos, que 

[...] la práctica política se agota en el desempeño, la gestión, el profesionalismo, la eficiencia 
y -asunto típico del nuevo orden global- debe habilitar dispositivos para su evaluación (es 
el mismo tema que los índices, las puntuaciones, las calificaciones como riesgo país, índice de 
corrupción, la confiabilidad 6 . 

Así, la situación educativa se plantea tal como la describe Gustavo Espinosa: 

5 Los términos de este llamado se encuentran disponibles en http://www.ineed.edu.uy/sites/default/files/ 
Llamado%20AT0122015%20item%C3%B3logos%20Lectura%20y%20Matematica.pdf. 

6 Sandino Núñez, Disney War. Violencia territorial en la aldea global, Montevideo, HUM, 2011, p. 58. 


311 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


312 


[El aparato educativo] Se legitima en una jerga bizantina de siglas, eufemismos y tecnicismos 
de la sociología o el marketing. Actualiza a su personal (docente y administrativo) mediante 
miles de horas de cursillos y teleconferencias que corren detrás del vértigo de la obsolescencia 
didáctica programada. Distribuye manuales amigables y tablets. Se extiende en redes y pla¬ 
taformas. Ensaya, de modo siempre expresamente provisional, diseños curriculares paralelos 
adecuados a cada recorte territorial. Dispensa empleos a gerentes, coordinadores, animadores, 
tutores, referentes, inspectores, psicoanalistas, asistentes sociales, educadores sociales, coachs, 
y, por fin, a miles de maestros y profesores 7 (los destacados me pertenecen). 

Como el propio Espinosa explica, el barroco de la educación no es sino la inflación de 
una vacuidad ocultada bajo un discurso que desfonda lo propiamente educativo (lo peda¬ 
gógico, lo político), en beneficio de una lógica mercantil dentro de la cual los estudiantes 
son los clientes de un supermercado cuyas góndolas ofrecen productos de distinta especie, 
siempre adaptados a las particularísimas necesidades del consumidor. 

La vigente “Ordenanza de Estudios de Grado...” de la Universidad de la República es 
el ejemplo más claro de esta adaptación: hágase la carrera según sus deseos, motivaciones, 
necesidades, antojo; aproveche la oferta, no se la pierda, y al final del camino se encontrará 
con un título, parece ser la promoción lanzada por la UdelaR a sus estudiantes. 

En la educación, siguiendo el planteo de Espinosa, ya no hay política: bajo la carcasa 
de la cientificidad y la objetividad, el intrincado aparato estadístico produce todo tipo de 
información que se presenta como evidencia, como una realidad inobjetable. La verdad de 
la educación está en la información producida, o mejor, es la información producida. Como 
no pocas veces, evidencia y verdad vienen a sellar una ecuación que nos deja sin habla, sin 
la capacidad de articular un discurso crítico que ponga en suspenso toda la ontología que 
sostiene las propias mediciones (internacionales o domésticas) que se toman como referen¬ 
cia para decir esto o aquello, para mostrar cómo “se refleja” determinado estado de cosas de 
la educación. En cierto modo, la verdad está ahí afuera, a la espera de ser capturada por los 
números para convertirse en evidencia. 

Las palabras de Clemente Estable citadas en el epígrafe muestran, en esencia, la natu¬ 
raleza del problema en discusión. La “lucha” parece darse entre lo político (en el sentido 
clásico, aristotélico) y la economía, entre el orden del logos, de la polis, y el orden del oikos. A 
poco de que se mire el funcionamiento de las instituciones educativas y de los subsistemas 
a los que pertenecen, todo parece indicar que nos estamos moviendo en el orden del oikos, 
de la casa, de los intercambios domésticos sin capacidad de teoría, esto es, sin capacidad de 
poner en objeción la lógica pragmática que los gobierna. 

La educación es pensada en términos de una preparación para la vida (es decir, para 
la vida del mercado laboral), de manera que el propio lenguaje que adoptan los discursos 


7 “Invectiva contra el barroco pedagógico”, disponible en http://www.hemisferioizquierdo.uy/#!Invectiva- 
contra-el-barroco-pedagógico/nnsaa/57966c9d0cf2e808b09bl059. 



sobre la educación que circulan en nuestro medio (los discursos de las autoridades educa¬ 
tivas, de los políticos y de los técnicos) no puede desembarazarse de la manera de concebir 
una educación al servicio de la causa mercadolaboralista. El homo economicus , al decir de 
Estable, ha tomado la delantera y guía, o quizás, aplasta, desde hace tiempo, al homo sapiens , 
si entendemos por este la instancia soberana de poner en cuestión al homo economicus , el 
lugar de la teoría, del sujeto y de la política. 

Los mencionados discursos sobre la educación han obturado ese lugar de crítica, el lu¬ 
gar de la verdad, con todo el juego barroco de las cifras, los indicadores, los porcentajes, las 
gráficas, las presentaciones espectaculares en pantallas que atraen nuestra atención como 
si se nos estuviera dando el ejemplo de cómo captar a los estudiantes que hoy, en rigor, no 
parecen estar en el centro de los problemas educativos. 

Interpretación de un síntoma (I): de palabras errantes 

En lo que sigue comentaré un documento producido por el Consejo de Educación 
Inicial y Primaria (CEIP ) 8 que, a mi juicio, puede tomarse como síntoma de lo que ocurre 
hoy con la educación, de cómo se están pensando sus problemas y sus posibles soluciones. 

8 Este documento se conoce también con el nombre de “perfiles de egreso”. Cabe añadir que el Consejo de 
Educación Secundaria (CES), en este sentido, viene trabajando en la misma línea que Inicial y Primaria (véase 
https://www.ces.edu.uy/ ces/images/stories/2016/inicio/Expectativas_de_logro_CES_2016_1 .pdf.). Así, llama 
la atención cómo, para describir los conceptos de lectura y escritura, o para elaborar pautas con indicadores que 
establezcan qué debe saberse en tales o cuales aspectos del uso de la lengua y del funcionamiento del sistema lin¬ 
güístico, se construye una categoría llamada “comportamiento lector/escritor” ¿Por qué describir un “comporta¬ 
miento” como indicador de cierto ideal acerca de cómo debe ser un lector/escritor? ¿Por qué un lector/escritor, 
para ser buen lector/escritor, debe “comportarse” de cierta manera? O dicho de otra forma: ¿por qué esperamos 
que un lector/escritor, para ser “buen lector/escritor”, tenga que comportarse de cierto modo, al punto de que este 
modo de comportamiento queda establecido como un horizonte hacia el que deberíamos caminar? 

Antes que interrogarnos sobre el contenido de la categoría “comportamiento lector/escritor”, debemos interro¬ 
garnos sobre la pertinencia de construir una categoría de este tipo, sobre la ontología que sostiene esta necesi¬ 
dad y sobre la concepción subyacente de lenguaje. ¿No muestra la categoría en cuestión un problema de orden 
mayor relativo a una etologización de la educación como terreno en el que el otro, el alumno, es una especie de 
extranjería pura que debe ser descripto en sus hábitos de vida, como si asistiéramos a un documental de la Na¬ 
tional Geographic ? ¿No hay algo del orden de un otro que no queremos comprender, sobre el que no queremos 
tener ninguna hipótesis; de un otro que debemos “llevar” a que se comporte de cierta manera? 

El problema está, según me parece, en el hecho de que la lectura y la escritura no pueden plantearse jamás en tér¬ 
minos de comportamientos, planteo desde el inicio reñido con cualquier consideración más profunda de orden 
conceptual o teórico. La lectura no puede entenderse con relación a si un individuo adopta tal o cual estrategia 
de búsqueda en la pantalla o no, si se relaciona con los libros en tanto que objetos de una manera más o menos 
afectiva, pasiva, fetichista (el fetichismo puede entenderse, como lo hace Sandino Núñez, como un fenómeno 
apolítico) o lo que sea. Incluso, de modo más radical, este planteo en términos de comportamiento es direc¬ 
tamente refractario a una consideración del problema de la lectura y la escritura (cosas que, vale decir, tienen 
que ver con el lenguaje) de carácter político. Así pues, el comportamiento (lo etológico) se opone a lo político, 
a lo pedagógico, especialmente si consideramos, como se hace aquí, que en lo político y lo pedagógico hay en 
juego, por definición, una ética. Lo comportamental, el juego de la descripción de cierta manera de actuar ante 
los libros, ante la lectura (como si se tratara de los hábitos de alimentación, de reproducción, de desplazamiento 


313 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


En particular, me referiré al ámbito de la enseñanza de la lengua, cuya realidad crítica es 
constatada por cualquiera, sin tener que ampararse en investigaciones de diverso tipo y sin 
que se trate de una “sensación térmica” más o menos extendida en la población. 

Comentar este documento se justifica en el hecho de que la lengua no solo es un terre¬ 
no de trabajo y evaluación propio del CEIP y del Ciclo Básico del CES, sino que también 
debe estar en el centro de todo el proceso de escolarización 9 y, en consecuencia, su dominio 
repercute directamente en las posibilidades de comprensión de lo que se va presentando de 
manera cada vez más compleja y abstracta en las distintas asignaturas que ofrece la enseñan¬ 
za secundaria. Y esto es así tanto más cuanto que la estructura de las disciplinas es discursi¬ 
va, escritural (para ponerlo en términos sencillos y reduciendo las cosas a lo elemental, sin 
la escritura no existirían las disciplinas). 

En este sentido, me interesa comentar, antes de llegar al documento mencionado, las 
palabras de la directora general del CEIP, Mag. Irupé Buzzetti, quien ha sostenido reitera¬ 
damente que la escuela, en sus tres primeros años, debe enseñar lengua para que los alumnos 
aprendan a leer y a escribir, y en sus tres últimos años, para que accedan a los saberes cons¬ 
truidos por las diferentes disciplinas, como si en los primeros años escolares la lectura y la 
escritura estuvieran completamente desligadas del aprendizaje que se busca en la escuela y 
de la comprensión del mundo, y como si en los últimos años leer y escribir no tuvieran que 
ver con la comprensión de lo leído y lo escrito. 

La división realizada por Buzzetti respecto de que en primero, segundo y tercero de 
escuela los alumnos deben aprender a leer, escribir y calcular (casi de un modo intransitivo, 
314 una lectura, una escritura y un cálculo sin contenidos que leer, escribir y calcular) y de que 
en cuarto, quinto y sexto deben aprender historia, geografía, biología, etc., “haciendo algo 
con lo que saben”, no tiene consistencia teórica de ningún tipo. Esta división no hace otra 
cosa que añadir un obstáculo a la enseñanza de la lengua en la escuela, en la medida en que 
divorcia, sin ningún fundamento, el trabajo en lengua con el objetivo de aprender las habi¬ 
lidades de lectura y escritura por un lado y el trabajo en lengua para comprender textos y, 
de ese modo, aprender los contenidos de historia, geografía, biología, etc. por otro. Elechos 
del instrumento lingüístico, de la capacidad de leer y escribir, parece ser el razonamiento, 


y conquista territoriales, etc.) no conlleva ninguna ética, sino que, por el contrario, la anula, situándose a su 
costado. Véase lo que se dice más adelante respecto de la concepción de lenguaje de Giorgio Agamben. 

9 No podemos caer en el error de que las cuestiones de lengua, por llamarlas de alguna manera, le atañen 
únicamente a la escuela y a la asignatura idioma español en los primeros tres años de liceo y, a lo sumo, a litera¬ 
tura de tercero a sexto. Esto no significa, por ejemplo, que no sea tarea específica de la escuela la enseñanza de la 
lectura y la escritura, así como el estudio explícito, sistemático, riguroso y ampliado de la lengua no constituya, 
igualmente, tarea sobre todo de la asignatura idioma español. Creer esto podría llevar a una terrible confusión: 
dado que la lengua está en todas partes, termina por no estar en ninguna, termina por perder su lugar específico 
en la enseñanza, desdibujándose en el ámbito de las otras asignaturas o disciplinas. Pero “lo otro”, lo que no es 
idioma español, también está hecho de lengua. 



ahora toca saber usar ese instrumento y las capacidades asociadas en textos concretos que 
proporcionen los conceptos que la escuela debe enseñar 10 . 

Este “aprender herramientas”, como dice Buzzetti aludiendo a Enriqueta Compte y 
Riqué, es perfectamente funcional al enfoque pragmático y económico que domina ya no 
solo los discursos sobre la educación, sino la discursividad misma, el campo de lo enuncia- 
ble/pensable 11 . La visión instrumentalista del lenguaje, su consideración como mera herra¬ 
mienta comunicativa externa al hablante (el hablante es su usuario, sin mayor compromiso 
con la herramienta que pone en funcionamiento) introducen la escuela en el orden del oikos 
(la casa), allí donde predomina una lógica que “hace máquina”, para usar una expresión de 
Sandino Núñez, con el mercado laboral. 

Este enfoque explica, en cierta medida, el lugar que se le ha asignado al estudio de 
ciertos textos elementalmente utilitarios como los afiches, las cartas de solicitud de empleo, 
las recetas de cocina, los manuales de instrucciones y, caso paradigmático, los currículos. De 
este modo, la escuela ha quedado convertida en una institución que tiene que ver más que 
nada con el funcionamiento de la vida cotidiana, de las necesidades y urgencias del merca¬ 
do, antes que con una suspensión crítica de esa lógica, un cuestionamiento de esa máquina 
que se reproduce a sí misma según la ley de la oferta y la demanda 12 . La escuela, entonces, 
no funciona como un “exterior” capaz de pensar la dinámica económica que la gobierna, 
capaz de ponerla entre paréntesis y crear un “afuera” o un “más allá” del oikos, vale decir, de 
crear la polis, el sujeto o la política 13 . 

El lenguaje, entonces, no puede ser visto exclusivamente como un instrumento comu¬ 
nicativo que sirve para intercambiar experiencias y expresar los sentimientos y las ideas con 
los otros (su dimensión planamente dialógica), por más complejo que sea esto, sino como 
lo que constituye al sujeto en cuanto tal, aquello que requiere un compromiso ético con lo 
social, con lo político. Como explica Agamben: 


10 Véanse las declaraciones de Buzzetti en http://www.teledoce.com/programas/calidad-de-vida/irupe-buz- 
zetti-el-objetivo-es-que-en-tercero-hayan-aprendido-a-leer-escribir-y-calcular/. Nótese si la consideración de 
la educación en un programa con un perfil claramente médico no va en la línea arriba planteada de enfocar los 
problemas educativos como si se estuviera atendiendo a un paciente gravemente enfermo que debemos sacar 
rápidamente del CTI. Recuérdese la expresión recientemente volcada al escenario público de “seguimiento 
socio-sanitario pedagógico”, en la que no podíamos dejar de ver un oxímoron un tanto cínico. 

11 Véase Gilíes Deleuze, El saber. Curso sobre Foucault, Buenos Aires, editorial Cactus, 2013. 

12 Véase lo dicho por Espinosa en el citado artículo “Invectiva contra el barroco pedagógico”: “Las formas 
institucionalizadas de la cultura -la educación, principalmente- suelen funcionar como negación (o al menos 
como pausa, como suspensión) de las formas no institucionalizadas de la cultura. La enseñanza formal debe 
proponer una detención, una hiato de desautomatización respecto de las rutinas de la existencia, permitir que 
el educando comience a distanciarse de ellas, las complejice, se apropie de ellas y, como sujeto, sea capaz de 
transformarlas”. Pero todo esto no puede ocurrir si no hay otra clase de compromiso con el lenguaje, si no tras¬ 
cendemos su consideración como mero instrumento comunicativo. 

13 Cierta retirada de la literatura en beneficio de esos textos elementalmente utilitarios confirma esta hipóte¬ 
sis. 


315 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


316 


[...] la especificidad del lenguaje humano con respecto al del animal no puede residir 
sólo en las peculiaridades del instrumento [...]. La especificidad consiste, al contrario, en 
una medida no menos decisiva, en el hecho de que, único entre los vivientes, el hombre 
no se ha limitado a adquirir el lenguaje como una capacidad más entre las otras que posee, 
sino que ha hecho de él su potencia específica, es decir, en el lenguaje ha puesto en juego su 
propia naturaleza 14 . 

El lenguaje no es, pues, una capacidad más entre las tantas que puede adquirir el ser 
humano, sino la capacidad que lo define como tal (siento cierta resistencia a pensar el len¬ 
guaje como una “capacidad”). Dividir la enseñanza de la lengua en dos etapas, la primera 
de las cuales debe ocuparse de la adquisición de la herramienta “en cuanto tal”, de un modo 
intransitivo, para dar paso a la segunda, consistente en emplear la herramienta para apren¬ 
der conceptos disciplinares, no hace sino reforzar la carácter utilitario del lenguaje y, en 
consecuencia, de toda la educación. 

Finalmente, concluye Agamben: 

El elemento decisivo que le otorga al lenguaje humano sus virtudes particulares no está 
en el instrumento en sí mismo, sino en el lugar que le deja al hablante, en su predisponer 
dentro de sí una forma vacía que el locutor debe asumir cada vez para hablar. Es decir: en la 
relación ética que se establece entre el hablante y su lengua 15 . 

Interpretación de un síntoma (II): de documentos errantes 

Uno de los caballitos de batalla del actual CEIP son las llamadas “expectativas/especi¬ 
ficaciones de logros”, presentadas en el documento que lleva por nombre “Documento Base 
de Análisis Curricular”. Como dijera en otro lugar 16 , este documento (de ahora en adelan¬ 
te, DBAC 17 ), en el área de la lengua, no es, en ningún sentido, un análisis, sino más bien 
una síntesis inconsistente del Programa de Educación Inicial y Primaria 2008, programa 
vigente que prescribe lo que debe ser enseñado en Inicial y Primaria en todas las áreas del 
conocimiento. La inconsistencia teórica y didáctica del texto es un claro indicio de la situa¬ 
ción de extravío en la que se encuentra la escuela respecto de lo que debe hacerse en cuanto 
a la enseñanza de la lengua, área especialmente sensible si consideramos los problemas que 
padece el sistema educativo en lo concerniente al desempeño lingüístico de sus estudiantes. 

14 Giorgio Agamben, El sacramento del lenguaje. Arqueología del juramento , Buenos Aires, Adriana Hidalgo 
editora, 2010, p. 106. 

15 0.cit.,p. 110. 

16 Santiago Cardozo, “La muerte del orden letrado”, Prohibido Pensar. Revista de ensayos. Educación , Año II, 
N° 1, 2015, pp. 105-113. 

17 Este documento, del que existen varias versiones sucesivas, puede consultarse en http://www.ceip.edu. 
uy/documentos/normativa/programaescolar/DocumentoFinalAnalisisCurricular_agosto201 5.pdf. También 
pueden consultarse http://www.anep.edu.uy/anep/index.php/noticias/1329-anep-establece-requerimientos- 
de-aprendizaje-para-alumnos-de-tercero-y-sexto-de-primaria y http://www.180.com.uy/articulo/56127_los- 
perfiles-de-primaria-para-mejores-resultados. 



A este respecto, permítaseme la digresión, baste mencionar el concepto de “alfabetización 
universitaria” que se emplea en el ámbito de la UdelaR para dar cuenta de la necesidad de 
alfabetizar a los estudiantes que ingresan a sus aulas, constatado el hecho de que no pueden 
comprender los textos que la academia propone como lecturas y produce en su interior. 

Comprometidas las capacidades de comprensión y producción de textos de los alum¬ 
nos universitarios, la UdelaR ha procurado paliar esta situación a partir de la realización de 
cursos de corta carga horaria para “reintroducir” a los estudiantes que participan en estos 
cursos en la senda del mundo letrado que requieren los estudios terciarios de carácter univer¬ 
sitario. El Programa de Lectura y Escritura Académica (LEA) 18 fue creado específicamente 
para atender esta grave problemática, no originada, desde luego, en la propia Universidad, 
sino en los subsistemas de Secundaria y de Inicial y Primaria. Para ilustrar la complejidad y 
la dimensión de la problemática, en los cursos ofrecidos por LEA se trabajan, para dar dos 
ejemplos, la organización textual en párrafos y el uso de los signos de puntuación. Ambos 
aspectos de la escritura deberían estar largamente saldados cuando se ingresa en una carrera 
universitaria o terciaria no universitaria. Sin embargo, esto no es lo que ocurre. 

El DBAC, desde su propia organización, instrumentaliza el lenguaje, lo sitúa en el 
lugar que ha provocado el desfondamiento del propio lenguaje, que lo ha concebido como 
algo brutalmente pragmático. No hay justificación acerca de la enseñanza de la lengua que 
no pase por el lugar común no criticado, asumido como algo que va de suyo, del lenguaje 
como principal herramienta comunicativa, justificación que nunca pone en tela de juicio 
el concepto de lenguaje con el que la escuela está manejándose, un concepto que guía, por 
ejemplo, la planificación docente, así como las actividades propuestas en las aulas y su eva¬ 
luación. 

Los considerandos que encabezan el DBAC exhiben el problema en cuestión: en la 
página 6, considerando VI, puede leerse: “la elección de tercero y sexto año que responde 
a períodos de desarrollo cognitivo que están unidos a: aprender a leer y escribir y leer y 
escribir para aprender a pensar. [...]”. Como ya se había hecho notar en las palabras de Buz- 
zetti, la distinción de cómo funciona la lengua en primero, segundo y tercero por un lado 
y en cuarto, quinto y sexto por otro no se corresponde con ciertos “períodos de desarrollo 
cognitivo”, sino que se trata de una delimitación arbitraria que, como ya se dijo, no posee 
consistencia teórica alguna. ¿Por qué en primero, segundo y tercero no se aprende a pensar 
a partir de la lectura y la escritura? ¿Por qué el pensar es algo que sobreviene en el segundo 
ciclo estipulado por las “especificaciones de logros”, que va de cuarto a sexto año? ¿Qué 
vínculos con el pensamiento tienen la lectura y la escritura en el primer ciclo de educación 
primaria? ¿Son acaso una lectura y una escritura en el aire, que pueden prescindir del pen¬ 
samiento? 


18 Sobre este programa puede verse http://www.cse.udelar.edu.uy/lea/ y http://www.bienestar.edu.uy/con- 
tent/udelar-instrumentara-cursos-de-apoyo-estudiantes-con-dificultades-de-lectura-y-comprension. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


Si se examina este considerando con relación al quinto objetivo definido (p. 11) to¬ 
mado del Programa de Educación Inicial y Primaria 2008, “Sensibilizar en el texto literario, 
promoviendo la educación estética, como forma de liberar el pensamiento”, se advierte en¬ 
seguida una contradicción irrisoria: no se puede leer literatura en el primer ciclo de Prima¬ 
ria porque está en juego la liberación del pensamiento y, como ya fuera señalado, la lectura 
y la escritura de textos en este ciclo no tienen mucho que ver con el aprende a pensar. 

Otro elemento particularmente curioso tiene que ver con la liberación del pensamien¬ 
to, puesto que se presupone que el pensamiento no está liberado, como si naciera, por así 
decirlo, alienado o cautivo. En consecuencia, la literatura, mediante un trabajo de sensi¬ 
bilización (?), aparece como la herramienta que nos permitiría liberarnos de algo que no 
conocemos, de una especie de opresor invisible que no nos deja trascender el perímetro que 
nos ha marcado. 

En cuanto a los ítems que considera el DBAC, no se advierte una diferencia significati¬ 
va entre tercer y sexto años. Asimismo, de nuevo se presenta la contradicción de plantear la 
lectura y la escritura desligadas del aprendizaje del pensamiento, pues cómo puede decirse, 
en uno de los cuadros correspondientes a tercer año, lo que sigue: “Establecer compara¬ 
ciones entre dos textos. Buscar información a partir de palabras claves en formato papel 
y/o digital” (p. 12). ¿Acaso establecer comparaciones entre dos textos no pone en juego el 
pensamiento, no implica una ardua tarea de determinación de las semejanzas y diferencias, 
en varios niveles, entre lo dicho en un texto y en el otro? 

Finalmente, obsérvense los últimos dos cuadros del área de lengua, relativos al ítem 
318 “Aspectos pragmáticos. Textos adecuados a la situación comunicativa” (p. 13). Aquí po¬ 
demos leer, para tercero: 

Desarrollar una secuencia acorde a la intención que atienda a alguna de estas marcas caracterís¬ 
ticas: - mantener un tópico (coherencia,) con vocabulario adecuado al tema y al destinatario. 
Elementos de cohesión: - usar algunos conectores - usar sinónimos (sustitución nominal) - 
presencia de adjetivos (vocablo) - Respetar la concordancia verbal y nominal. 

Y para sexto: 

Desarrollar adecuada organización textual según la intencionalidad: textos que explican, per¬ 
suaden o narran (estructura, marcadores particulares). Usar elementos de cohesión: - uso de 
conectores - uso de pronombres - presencia de adjetivos (preposicional y oración subordinada) 
conjugaciones verbales. Usar “giros de lenguaje”. 

Varias cosas merecen comentario. En primer lugar, salvando las diferencias en el modo 
de decir, las dos especificaciones de tercero y sexto, en sus aspectos generales, son idénticas. 
En segundo lugar, cuando vemos cómo se describe cada ítem para cada año, las cosas no 
mejoran mucho. Así, podríamos interrogarnos acerca de por qué, para especificar un sus¬ 
tantivo en un sintagma nominal, no podemos proponernos como un objetivo a cumplir, 
en tercero, el uso de estructuras preposicionales como las subrayadas en “La casa de mi tía ”. 



“El perro del vecino ” o “El auto de mis padres ”. Asimismo, no se entiende por qué se habla 
de “presencia de adjetivos” y, luego del paréntesis, de “conjugaciones verbales”. Por fin, para 
no insistir demasiado en esto, parece que no se pudiera pedir como especificación de logro 
o como requisito para aprender hasta tercero ejemplos como “Mis padres se van de viaje. 
Vuelven en una semana”, donde el sujeto de “vuelven” está omitido (no hay ni sustitución 
nominal ni uso de pronombres, como aconseja el DBAC). 

En conclusión, el DBAC establece una serie de “especificaciones” que no parecen es¬ 
perar demasiado de los alumnos escolares en general ni de la distancia marcada que debería 
haber entre tercero y sexto. Como también se puede advertir, el estudio de la gramática 
no aparece claramente delimitado, en el sentido de que no posee un espacio propio que 
le otorgue cierto privilegio en la reflexión sobre la lengua, más allá de que la enseñanza de 
la lengua no se reduce a la enseñanza de la gramática. Este punto resulta particularmente 
problemático si se entiende que la gramática es un tipo de reflexión sobre la lengua que no 
puede separarse de la reflexión sobre el uso (como viene ocurriendo, tal vez ahora menos 
que antes, desde hace más de una década). 

Queda por preguntarse si el DBAC no puede ser leído como el reconocimiento tácito 
de cierto estado de la formación docente magisterial. Recortado sobre el fondo de conte¬ 
nidos que proporciona el programa escolar vigente, la reducción que supone el DBAC, así 
como la arbitrariedad de la reducción en varios de sus puntos, parecen estar diciendo que la 
formación del estudiante de magisterio en el área de la lengua no es suficiente para trabajar 
en las aulas de un modo que pueda revertir los problemas de comprensión y producción de 
textos. En otras palabras: dado que la formación en lengua que ofrece la carrera de magis¬ 
terio no es suficiente desde ningún punto de vista, y dado que nada parece cambiar en este 
sentido, entonces el DBAC pone a disposición de los maestros aquellos elementos de los 
que, con ciertas dificultades, pueden hacerse cargo. 

Doble problema, pues: por un lado, la concepción de la lengua en la que se basa el do¬ 
cumento es ya de por sí reduccionista, profundamente instrumental, incapaz de plantearse 
las cosas de modo tal que se pueda hacer frente a los problemas de comprensión y produc¬ 
ción de textos de los alumnos escolares; por otro lado, y a partir de esta concepción de la 
lengua (o al margen o a su pesar), el DBAC funciona como eso que puede ser enseñado en 
la escuela en virtud de la formación en lengua de los maestros, proporcionada por la propia 
carrera magisterial y por los cursos de formación en servicio del CEIR 

En última instancia, el DBAC no es tanto el horizonte hacia el cual la escuela quiere o 
debe ir, sino el techo que el sistema de Inicial y Primaria puede alcanzar, las exigencias más o 
menos razonables que puede pedir en función de lo que se les proporciona a los estudiantes 
de magisterio. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


320 


El lenguaje en los libros de texto: de pequeñas y grandes catástrofes 

Por último, quisiera tratar brevemente una cuestión que puede ser interpretada, nue¬ 
vamente, como síntoma de un estado de la educación que puede hacerse coextensivo, de 
modo perfectamente justificable, con un estado del lenguaje, con el lugar que se le asigna 
al lenguaje en los libros de texto utilizados en la educación primaria hoy en contraste con 
los empleados en de la década del 60. Así, el lenguaje usado en los libros de texto actuales 
con relación, por ejemplo, al lenguaje empleado en una conocida revista como fue El Grillo 
poco tiene que ver con criterios editoriales o con el “problema de la masificación” de la 
matrícula. Vale decir, el argumento según el cual la masificación ha producido profundos 
cambios en el sistema educativo no opera en este caso. Es dable pensar, entonces, que el pro¬ 
blema que mostraré en sus aspectos generales tiene que ver con la calidad de la enseñanza, 
aunque no sepamos muy bien cómo definir el término “calidad” y menos aún el sintagma 
“calidad de la enseñanza”. 

Obsérvese el siguiente ejemplo, tomado del Libro de Ciencias Sociales de 5 o . año 19 , li¬ 
bro de texto vigente en Primaria: 

Llegó el 18 de mayo, se encontraron los dos ejércitos. La batalla comenzó a las 11 de la maña¬ 
na y terminó al atardecer. Artigas dividió a sus tropas en tres columnas, tratando de rodear a 
Posadas. Las fuerzas artiguistas avanzaron, haciendo replegar a Posadas y sus hombres a una 
zona más baja del terreno, donde un tuvieron más remedio que atrincherarse, los orientales los 
encerraron. Los españoles, luego de la lucha, se rindieron (p. 140). 

Nótese cómo los acontecimientos relatados sencillamente suceden, como por genera¬ 
ción espontánea: “Llegó el 18 de mayo”, “La batalla comenzó a las 11...” El pasado narra¬ 
do parece consistir en un encadenamiento de hechos y poca cosa más, si dejamos de lado 
la descripción de la táctica artiguista para enfrentar al ejército al mando de Posadas. Los 
hechos, entonces, se yuxtaponen, se suceden sin demasiada conexión que la proporciona¬ 
da por ellos mismos, por su existencia verificada en el pasado. El pasado no parece una 
construcción discursiva, sino una realidad constatada por el lenguaje, algo de lo que se da 
cuenta. En este sentido, el lenguaje parece replegarse para dejar que el pasado “se muestre” 
en cuanto tal; el lenguaje, en suma, se orienta hacia el referente, tratando de no volverse 
problemático. 

También, podemos llamar la atención sobre el hecho de que el libro de texto hace pasar 
como equivalentes (y como algo que va de suyo) los sintagmas “las fuerzas artiguistas” y “los 
orientales”. Ninguna opacidad ni problematicidad aparecen en esta equivalencia; ninguna 
observación respecto de la sinonimia textual operada como si se tratara de dos nombres 
distintos para hacer referencia a la misma cosa. El lenguaje funciona como un etiquetaje de 


19 Susana B. Míguez, Mariela R. Peña y Alicia G. Pereira, Libro de Ciencias Sociales de 5 o año, Montevideo, 
Monocromo, 2010. 



las cosas del mundo, como mero instrumento comunicativo cuya finalidad es dar cuenta de 
un estado de cosas de la realidad. 

Obsérvese ahora el ejemplo que sigue, tomado de la revistáis/ Grillo 20 : 

Ese lema parece muy sencillo, pero si lo examinamos con atención, veremos que encierra algu¬ 
nas dificultades. Libertad es una de las palabras que más se utilizan, pero es difícil comprender 
cabalmente su significado y todavía más difícil resulta ejercitar la libertad (p. 4). 

Todo el texto de la página 4 trata de la famosa frase de Artigas “Con libertad ni ofendo 
ni temo”. Aquí hay que llamar la atención sobre el juego metalingüístico, sobre la mane¬ 
ra como el lenguaje, contrariamente a lo visto en el ejemplo anterior, se “hace presente” 
orientándose hacia sí mismo. Casi todo el desarrollo del tema de historia es un comentario 
metalingüístico, una glosa de la palabra “libertad”, de la que se pasa a consideraciones sobre 
su puesta en práctica: 

El ejercicio de la libertad, en su recto sentido, es el florecimiento pleno de la vida, sin trabas que 
la aplasten o la desvíen. La opresión y la explotación de unos hombres por otros, de unas na¬ 
ciones por otras, deben ser eliminadas de la faz de la tierra, para que los hombres y los pueblos 
puedan crear y trabajar libremente y gozar de los frutos de su labor y de los dones de la natura¬ 
leza. Mas para que esto sea posible, es preciso comprender que la libertad no es el desorden ni 
la búsqueda egoísta de la propia satisfacción. La libertad sólo es posible si va acompañada por 
la unión y la armonía, por la disciplina libremente aceptada y el esfuerzo realizado en común. 
Esa es la libertad que quería Artigas y que deben desear todos los hombres y mujeres bien ins¬ 
pirados; la libertad fecunda que permite el progreso, el desarrollo material y espiritual de las 
naciones y de los individuos (p. 4). 

Esta manera de emplear el lenguaje es radicalmente distinta de la que examinamos en 
el fragmento sobre la Batalla de Las Piedras. La diferencia estriba en que, en la revista El 
Grillo , el lenguaje está presente, se sitúa en un lugar problemático y opaco que obliga a con¬ 
siderar que los acontecimientos históricos son producto del discurso que habla de ellos y no 
un estado de cosas previo a todo lenguaje, con una existencia per se. La densidad lingüística 
de este pasaje se puede ver igualmente en el modo como el decir llama la atención sobre su 
forma y, en consecuencia, reclama interpretación: véanse las metáforas en “el florecimiento 
pleno de la vida, sin trabas que la aplasten o la desvíen” y “para que los hombres y los pue¬ 
blos puedan crear y trabajar libremente y gozar de los frutos de su labor y de los dones de la 
naturaleza”; adviértase el juego del paralelismo en la sintaxis, subrayado en “La libertad sólo 
es posible si va acompañada por la unión y la armonía , por la disciplina libremente aceptada 
y el esfuerzo realizado en común ”. El paralelismo sintáctico señalado está construido sobre 
la estructura de una preposición: “por”, y sus complementos: “la unión y la armonía” y “la 
disciplina libremente aceptada y el esfuerzo realizado en común”, donde dichos comple¬ 
mentos son sintagmas nominales con dos núcleos sustantivos, respectivamente, “unión” y 


20 Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, El Grillo , Año XI, N° 57,1966. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


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“armonía” y “disciplina” y “esfuerzo”. El efecto poético es claro, así como la opacidad que 
instala y que requiere la actividad interpretativa del interlocutor, lo que no ocurre cuando 
el lenguaje sencillamente da cuenta de un estado de cosas. 

El lenguaje no se retira, sino que se hace presente como “mediación” problemática 
cuyo efecto principal es la realidad misma. Y esta manera de situar el lenguaje en un primer 
plano (no como etiquetaje del mundo) supone un concepto de sujeto y un concepto de 
educación densos, que se dan de bruces con los supuestos en el texto del Libro de Ciencias 
Sociales de S° año. Podríamos decir que, en cada caso, hay una ética del lenguaje distinta: 
en uno, el hablante y el discurso no tienen mayor relevancia, son secundarios respecto de 
la realidad (el lenguaje funciona como un “reflejo” de la realidad); en otro, el hablante y el 
discurso constituyen el centro de la cuestión, el lenguaje es la condición de posibilidad de la 
realidad, de lo político y de lo social. 

Esta manera de “presentarse” del lenguaje no es exclusiva de la revista El Grillo 21 ; tam¬ 
bién se puede observar en un libro de texto escolar de historia, Lecturas de Historia Na¬ 
cional (1968), también del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal. Baste el 
siguiente pasaje para verificarlo: 

Contar a un niño del Uruguay que hubo un hombre entre los hombres, que tuvo conducta tan 
llena de perfección, amor tan puro a su tierra, capacidad de coraje tan encendida y tan generosa 
voluntad del olvido para consigo mismo; decirles todo lo que nos dio y todo lo que le debemos, 
es ya una forma pura y alta del conocimiento, pero acercárselo en su envoltura corporal ideali¬ 
zada, traerles a los ojos su contorno físico con su contenido espiritual, darles lo que pudiéramos 
llamar la memoria de su carne con su carga de alma, es entregárselo doblemente en su humildad 
humana y en su grandeza heroica [...] (p. 18, escrito por Carlos Rodríguez Pintos 22 ). 

El texto se comenta solo. No obstante, vale la pena insistir en la diferencia notable en 
el manejo del lenguaje que hacen los textos de diferentes épocas, en cómo, en un caso, el 
lenguaje se orienta hacia sí mismo, hacia su propia forma, volviéndose opaco y reclamando 
interpretación y, en otro caso, opera, fundamentalmente, como una manera de registrar 
una realidad, una sucesión de acontecimientos históricos existentes como cosas en sí 23 . 

Independientemente del hecho de que en los casos esgrimidos como ejemplos donde 
el lenguaje “se hace presente” se puede discutir la existencia de elementos valorativos de 
diverso tipo, esto es, elementos a través de los cuales el autor pone en escena su perspectiva 
acerca de aquello de lo que habla, el discurso de este libro de texto y de la revista El Grillo 
presuponen que el lenguaje no es algo que podamos “borrar” para darle la palabra al mun¬ 
do, para que los hechos hablen por sí mismos. Por el contrario, el trabajo discursivo con- 


21 Un análisis relativo a la importancia de la revista El Grillo en la enseñanza primaria puede verse en Alma 
Bolón, “El cuidado de las letras”, Prohibido Pensar. Cuidar/Curar , Año I, N° 4,2014, pp. 33-49. 

22 Carlos Rodríguez Pintos fue un poeta uruguayo nacido en 1895 y fallecido en 1986. 

23 Entiéndase bien que esto nada tiene que ver con una nostalgia por el pasado, con la expresión de un deseo 
de volver a lo tradicional de otras épocas. 



siste, permanentemente, en poner sobre la mesa el hecho de que el lenguaje es el elemento 
central que da forma a la realidad, que la constituye como una estructura simbólica 24 . 

Hoy día, nos resultaría difícil pensar en la existencia de libros de texto que hablaran 
como hablaban los textos de los 60, tanto más cuanto que los libros de texto actuales han 
ido dejando un espacio cada vez mayor a imágenes de distinto tipo, no siempre vinculadas 
con lo que se está diciendo. Todo parece apuntar al hecho instalado por la conocida frase 
“una imagen vale más que mil palabras”, como si las imágenes, por sí mismas, tuvieran ca¬ 
pacidad explicativa respecto de aquello que muestran. En este sentido, la inclusión de las 
imágenes no debería ser vista como algo que responde a criterios editoriales vinculados 
con el volver atractivo cierto material estudiantil (aunque estos criterios funcionan), sino 
como un fenómeno bastante más complejo e indicativo de cierto estado de la educación: 
el hecho de que el lenguaje se retira de la operación de decir para “dejarla en manos” de las 
imágenes. 

Así pues, partiendo de la base de que los textos aquí comentados pertenecen a libros 
o temas de historia, cabría preguntarse cómo funcionan estas imágenes en el interior de 
dichos libros y en relación con lo estrictamente verbal. A poco de que se miren los libros de 
texto que se manejan actualmente en Primaria, se podrá advertir que las imágenes apuntan 
más a mostrar el pasado en cuanto tal, que a tejer, con cierta paciencia, una trama discursiva 
que requiera una actividad interpretativa por parte del lector. En otras palabras: la inclu¬ 
sión, muchas veces arbitraria, de todo tipo de imágenes (y no solo de imágenes), tiene que 
ver menos con un trabajo discursivo que exhiba la problematicidad de la realidad, de la 
construcción de un sentido (siempre objetable, criticable, en nombre del propio lenguaje) 
que deba ser interpretado y con relación al cual el lector resulta ideológicamente interpela¬ 
do, que con un juego de mostración, de “traer a la vista” pequeños fragmentos parciales del 
pasado, como si este pudiera retornar en esas imágenes al margen del discurso, es decir, del 
sentido, apareciéndosenos como la realidad misma, incluso como lo Real 25 no tocado aun 
por el lenguaje, como si se tratara un estado de cosas presimbólico señalado por un dedo 
índice. 

La diferencia es la siguiente: podemos entender, como ocurre en los libros de texto 
referidos, que el lenguaje es del orden de lo indicativo, del orden de lo deíctico: se señala 
una realidad que está afuera del lenguaje respecto de la cual el propio lenguaje no funciona 
sino como un conjunto de etiquetas que procuran nombrarla, describirla, en el juego de 
una relación especular en la que la realidad tiene preeminencia, o podemos entender que el 


24 Sobre este punto, puede verse Slavo j X fik, El sublime objeto de la ideología, Buenos Aires, Siglo XXI edi¬ 
tores, 2009. 

25 Véase Slavoj El fik, Bienvenidos al desierto de lo real, Madrid, Akal, 2002 y o. cit. 


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DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


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lenguaje es del orden del imperativo, del fiat lux bíblico que empuja la realidad a existir, la 
hace ser 26 . En este sentido, la realidad es el principal efecto del lenguaje. 

Ahora bien: si hoy día, como se dijo, nos resulta difícil pensar los libros de texto cons¬ 
truidos con un lenguaje como el empleado en los textos de los 60, no es por un problema 
de criterios editoriales, sino porque ha ocurrido una pequeña catástrofe con el lenguaje 
que no es sino, al mismo tiempo, una catástrofe con la educación, cierta producción, di¬ 
gamos, de un analfabetismo 27 . Hoy no se pueden leer libros de texto con un lenguaje que 
se haga presente en términos poéticos, esto es, llamando la atención sobre su forma, sobre 
la manera de decir, derramando opacidad en distintos puntos y mostrando que este decir 
no consiste en un dar cuenta de cierto estado de cosas del mundo como si el lenguaje no 
fuera otra cosa que un calco de la realidad, una entidad de segundo orden, completamente 
aproblemática y transparente cuya finalidad es estrictamente la comunicación, signifique 
esto lo que signifique. 

Pero entiéndase bien: ese “no se pueden leer” no tiene que ver con cierta manera ele¬ 
mental de concebir la lectura, sino con un hecho dramático que ha trazado una brecha 
relativamente infranqueable entre el lenguaje y el lector o, en términos generales, entre el 
lenguaje y el sujeto, como si ambos pertenecieran a órdenes radicalmente distintos: el pri¬ 
mero, al orden meramente comunicativo, interactivo, instrumental; el segundo, al orden 
de los usuarios, de aquellos que mantienen con el lenguaje una relación de exterioridad 
absoluta. ¿Podría hoy un alumno de quinto o sexto de escuela leer las páginas del libro Lec¬ 
turas de Historia Nacional advirtiendo los juegos de lenguaje construidos, el modo como, 
por ejemplo, Artigas se nos aparece como la figura no tocada por la historia, por las con¬ 
tingencias que afectan a las personas comunes y corrientes, y desarmando algunos de los 
procedimientos lingüísticos que producen ese efecto? ¿Podría un alumno de estas clases 
entender la dimensión poética del lenguaje puesta en funcionamiento, el modo como se 
construye el objeto del decir a partir de un hacer particular con el lenguaje, en contraste con 
otros tipos de discursos ? 

La formación docente magisterial uruguaya es muy deficitaria en el área de la lengua, 
no solo por la cantidad de horas destinadas a la reflexión teórica, sino también por el modo 
como esta reflexión está planteada: de los cuatro años de la carrera, los últimos dos tiene 
sendos talleres de lengua que se ocupan de las cuestiones prácticas que ligan la enseñanza de 
la lengua en la escuela por parte de los estudiantes de magisterio con sus necesidades teóri¬ 
cas fragmentariamente consideradas. En este sentido, lo cuantitativo no hace otra cosa que 
limitar profundamente lo cualitativo, los temas que se proponen como contenidos de los 

26 Véase Giorgio Agamben, “¿Qué es una orden?”, en Teología y lenguaje. Del poder de Dios aljuego de los niños, 
Buenos Aires, Las cuarenta, 2012, pp. 49-68. 

27 Véase lo que dicen Gustavo Espinosa en “Episodios recientes de la analfabetización del Uruguay”, Prohibido 
Pensar. Revista de ensayos. Educación , Año II, N° 1, 2015, pp. 51-61, y Alma Bolón, “Tres logros del iletrismo”, 
en Oscar Larroca (comp.), ...Luego existen. Trece intelectuales uruguayos de hoy , Montevideo, Organización 
Cultural Cisplatina, 2013, pp. 43-56. 



cursos de Lengua I y Lengua II. Difícilmente se obtengan mejores resultados educativos en 
lengua con una formación docente en esta área como la que existe hoy día. Tampoco puede 
esperarse un cambio positivo con la formación en servicio que ofrece el CEIP, cuya solidez 
teórica es por lo menos objetable, aplicación de un “modelo didáctico” que bien puede 
entenderse como parte del problema y no como un camino de solución. Cierta producción 
bibliográfica exhibe esta falta de solidez, la que produce, concomitantemente, una mezcla 
de nociones de diverso tipo procedentes de teorías distintas que muchas veces resultan 
incompatibles 28 . 

En este contexto, ¿no se prefiere hoy pensar en términos de un lenguaje que diga “las 
cosas por su nombre”, que no se vaya “en vueltas”, que no ande con “rodeos innecesarios” 
para decir lo que quiere decir ? ¿ No se prefiere la cómoda ilusión de un decir del tipo “al pan, 
pan, y al vino, vino”? 

Hoy el lenguaje parece funcionar estrictamente según la lógica referencial, esto es, de 
acuerdo con la perspectiva instrumentalista que entiende el lenguaje como una descripción 
de la realidad, existente por y para sí misma. 

Si lo poético (como dimensión creativa del lenguaje, no necesariamente como poesía 
o literatura) y lo metalingüístico (el lenguaje tomándose a sí mismo como objeto del decir) 
no figuran en los libros de texto como dos instancias mediante las cuales el lenguaje compa¬ 
rece ante sí mismo (queda en suspensión, se somete a crítica), no hay posibilidad alguna de 
revertir ciertos problemas que se evidencian en el aprendizaje de la lengua. Como explica 
Alma Bolón: 

La escasa actividad metalingüística y la consiguiente invisibilización del lenguaje redundan en 
pobreza interpretativa, en el machaque de lo consabido, en la celebración de lo obvio y pronto 
para su repetición, sea bajo forma consensual sea con visos escandalizadores. El retiro del len¬ 
guaje -su desconsideración activa- redunda también en el exitoso copamiento del saber que 
realizaron las cifras, los porcentajes, las estadísticas y las gráficas 29 . 

Se advierte de inmediato, entonces, el estrecho vínculo que existe entre el predominio 
del discurso económico y médico-militar proferido por ciertas autoridades educativas y del 
espectro político y el “problema de lenguaje” que, en todos sus niveles, padece la educación 
uruguaya de hoy, un hoy, por cierto, bastante extendido hacia el pasado. Hay un derrumbe 
del lenguaje que es, al mismo tiempo, causa y consecuencia de cierto derrumbe de la edu¬ 
cación. 


28 Véase Gabriela Picún Astaldi y Lourdes Pérez Garrido, Evaluación en lengua. Reflexiones y propuestas, Mon¬ 
tevideo, Camus Ediciones, 2015. Este libro, según mi parecer, es bastante sintomático de la eclecticidad que 
gobierna la formación en lengua del magisterio uruguayo, eclecticiad que, muchas veces, por no decir siempre, 
resulta acrítica. 

29 Alma Bolón, Onetti en la calle, Montevideo, Amuleto, 2009, p. 12. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 




Educación Ambiental 

326 Construcción de un nuevo saber 

José María Silva 1 

No es el tiempo de la arrogancia, urge una humildad que nos permita 
admitir que ninguno de nosotros sabe cómo ha de proceder la sociedad; la 
humildad que nos permita escuchar para utilizar los pensamientos de otros; 
yfinalmente, una humildad que no sea, solo una máscara de incompetencia 
si no que esté dispuesta a medir su competencia sobre la línea para cruzar los 
límites disciplinarios, criticar y ser criticado y modificar una posición personal 
a través de la acción de un grupo interdisciplinario. 
Éste enfoque global de la bioética es urgente para tratar algunos de los dilemas 
que vulgarmente tratamos (...) “ (V. R. Potter, 1988). 

El tema que nos ocupa y nos fuera sugerido, es de tal vastedad que solo podremos 
abordar aspectos básicos del mismo, a modo de introducción al debate de una herramienta 

1 Integrante de la Organización Social y Cultural Forjar. 






pedagógica cuya construcción recién da los primeros pasos en el campo del conocimiento: 
la educación ambiental. 

La Educación Ambiental es un proceso que consiste en aprender juntos en el desarro¬ 
llo de una tarea cognitiva o a través de una acción social, movilizar saberes para transformar 
las realidades socios ambientales, al mismo tiempo que se transforma uno mismo. 

El saber ambiental es dinámico, evoluciona con el devenir histórico; el que se encuen¬ 
tra en las bibliotecas es el de ayer, un saber sistematizado y necesario, pero el saber am¬ 
biental se construye en la cotidianidad, en las luchas sociales, en la reflexión crítica, en los 
proyectos alternativos, en la problematización ambiental. 

Hay que experimentar el ambiente, contextualizarlo, significarlo. 

A diferencia de otras miradas sobre la acción en el ambiente y para el ambiente, el con¬ 
cepto de educador ambiental se visualiza como un eco pedagogo, la acción educativa está 
considerada como una forma de aprendizaje colectivo, de compromiso social en entender 
la relación: cultura-ambiente. La mediación educativa se realiza desde siempre con una 
dimensión bioética global. 

El papel de la E.A. en sus dimensiones críticas, ética, política, y la transversal ontológi- 
ca, tiene que ver con la construcción del ser individual y colectivo. 

“A nivel personal la E.A. apunta a construir una “Identidad “ambiental, un sentido de 
estar en el mundo, un anclaje en el medio de la vida y a desarrollar una cultura de pertenencia 
y de compromiso a escala de las comunidades, y luego a nivel de las redes amplias de solidari¬ 
dad, apunta a inducir las dinámicas sociales quefavorecen el enfoque colaborador y crítico de 
las relaciones socio ambientales y una incumbencia autónoma y creativa de los problemas que 
se plantean y de los proyectos que emergen “ 2 La crítica responde al tratamiento riguroso de 
los asuntos ambientales desde su complejidad. 

El rigor es la condición necesaria de legitimidad ciudadana, la tarea no es sencilla pues¬ 
to que el acceso a la información de calidad es casi inexistente como ilegible para gran parte 
de la comunidad. La complejidad de lo ambiental incluye la consideración de fenómenos 
naturales y sociales y dentro de éstos los del conocimiento, los económicos, los políticos, y 
los ideológicos. 

El hecho que se considere la producción de conocimientos de la ciencia como “objeti¬ 
vo “y absolutamente veraz, legitima las acciones depredadoras tecnológicas y productivas. 

El conflicto ambiental se genera a partir de la interacción de dos elementos: la cultura 
y la naturaleza que al ponerse en contacto práctico forman una unidad, por tanto no puede 


327 


2 Lucié Sauvé, IV Encuentro Nacional, Red Nacional de Educación Ambiental para un Desarrollo Humano 
Sustentable (ReNEA), Montevideo 2012. 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


328 


investigarse a espaldas de la sociedad humana a la cultura. Sin la acción subjetiva de los seres 
humanos dicho conflicto no existiría. 

Una de las definiciones más frecuentes, es considerar el daño que el hombre provoca 
con sus acciones productivas en los sistemas naturales;... si el nivel de los conocimientos y 
tecnologías alcanzados por la humanidad fuesen otros, y otros sus modos de vivir y convi¬ 
vir es muy probable que no tendríamos ante nosotros el problema ambiental. Subyace un 
problema de valores, puesto que las acciones productivas, están basadas en la idea que la 
naturaleza es objeto de apropiación y dominio y de todas las posibles relaciones humanas 
con la misma, ha predominado la relación instrumental que la reduce a recurso económico, 
medio para la satisfacción de necesidades humanas; desde este enfoque lo ambiental no 
es un problema de la relación del hombre con la naturaleza, es ante todo un problema de 
relación del hombre consigo mismo. El mundo cultural de un tipo de hombre histórico 
ha producido este problema ambiental y lo reproduce cada día, nada vale que intentemos 
dotarnos de saberes sobre la dinámica de la naturaleza y los desajustes que nuestros modelos 
productivos en ella provoca, si no nos planteamos como asunto central la consideración de 
los límites culturales de éste sujeto provocador del daño ambiental. 

Cuando el ambiente se piensa desde una óptica dicotómica en relación con otro ex¬ 
terno, la naturaleza, la sociedad, el individuo, el entorno artificial, se presupone que pueden 
encontrarse soluciones respectivas, en el conocimiento científico técnico y que esto enmen¬ 
daría el daño causado sobre el “otro” a modo de restablecimiento o restauración; se piensa 
entonces que los humanos podrían convivir en un entorno natural conservado recuperado, 
etc. Se presume o idealiza que si por el contrario, se continúan cometiendo errores utilizando 
tecnologías inadecuadas obsoletas los desequilibrios y el problema ambiental aumentarían a 
tal punto que colapsaría la vida conocida en el planeta. Se gestiona entonces la producción 
de nuevos paradigmas de conocimientos científico y se trabaja para recuperar lo afectado e 
introducir cambios parciales que modifiquen el estado de las cosas como: reglamentaciones, 
leyes, o añadidos de dimensión ambiental a los proyectos inversionistas, etc. 

Lo ambiental surgió en el horizonte científico como asunto de una disciplina en par¬ 
ticular, la ecología, y con la estrechez de solucionar determinados problemas específicos y 
solucionarlos satisfactoriamente, luego rebasó sus límites y se extendió a los dominios de la 
economía, la sociología, la ciencia política, y luego trascendió para convertirse en Política, 
desencadenar movimientos populares y organizar grupos sociales. 

Lo holístico apareció en la comprensión del problema ambiental en la medida que las 
respuestas parciales científico técnicas resultaban insuficientes, las personas involucradas 
en el movimiento ambientalista lo hacían impulsadas por afectaciones inmediatas provo¬ 
cadas a su propia vida. 

La preocupación por lo ambiental era conducida por la percepción de pérdida perso¬ 
nal, esta posición de preocupación por el ambiente por una situación humana en general, y 
en específico la propia de los individuos involucrados fue conceptualizada como “ ecología 



superficial desde el punto de vista ético, la naturaleza continúa siendo un medio para 
alcanzar un fin, sin ser en modo alguno finalidad en sí misma, en oposición se planteó la 
necesidad de avanzar hacia una postura social de “ecología profunda” 3 que colocase a la na¬ 
turaleza en el centro de atención, el desarrollo de un movimiento ambientalista radical, la 
ecología profunda y la crítica al antropocentrismo de la ecología superficial se convirtieron 
en debates recurrentes ambientales y de ética desde la última mitad del siglo XX a nues¬ 
tros días. El holismo ambientalista en la sociedad contemporánea reconsidera la oposición 
sociedad-naturaleza, con la comprensión ambiental como intrínseco al sistema de relación 
sociedad -naturaleza como un todo, donde las relaciones sociales desencadenan desde lo 
subjetivo con el hecho cultural involucrado; el uno y lo otro no están separados y no pue¬ 
den separarse, es posible suponer soluciones a partir de la producción de conocimiento 
científico, saber -valores, como parte de la interacción práctica del y en el entorno como 
desarrollo mismo de la vida. Este es un punto muy sensible ya que no se trata de restablecer 
equilibrios, encontrar tecnologías mejores, para estados de futuros “sustentables”. 

Ha de cambiar el modo social actual de producción del entorno y no solamente cam¬ 
biar paradigmas tecnológicos o sistemas productivos. El problema es real hay un daño tec¬ 
nológico y productivo a los sistemas naturales y a la biosfera en su conjunto, existe de hecho 
una exteriorización del daño hacia el otro natural, pero esa exteriorización ese daño real, es 
posible no porque existan diversas tecnologías, sistemas productivos o acciones humanas 
depredadoras. Ellas son efectivamente depredadoras, pero existen porque emanan de un 
modo cultural de relación entre lo humano y lo natural, que es primeramente conceptual 
y que después se traduce en conocimientos científicos, tecnologías y acciones productivas 
que degradan a la naturaleza indiscriminadamente. 

El modo social actual de relación con la naturaleza consiste en la producción de entor¬ 
no destruido, o en la producción destructiva del entorno, a eso hemos llamado hasta hoy 
problema ambiental. Desde esta perspectiva, es un problema de cultura donde los compo¬ 
nentes cognitivo y social son lo primero que debe desentrañarse. 4 

El problema ambiental no es otra cosa que la construcción de vida social cuya produc¬ 
ción destruye las bases de su propia vida. 

En relación con el problema ambiental, la construcción de modelos de desarrollo des¬ 
de la economía ha conducido a la sobredimensión del valor económico que se ha ubicado 
por encima de otros valores, a la instauración de un modelo unificador de desarrollo y a 
la fundamentación de una ideología dominante que se manifiesta como industrialismo y 
consumismo, lo que no se puede expresar en valor económico tiende a ser menospreciado 
como valor o simplemente se excluye de la relación valorativa. 


3 Naess, Amé “Ecología Profunda” 1968. 

4 Lude Sauvé, IV ReNEA, Montevideo, octubre 2012. 


329 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


330 


El concepto de desarrollo humano sustentable pone acento en la sustentabilidad inte¬ 
gral del buen vivir individual y comunitario en armonía con la naturaleza. En este marco 
la sustentabilidad económica, ecológica, social, política y cultural emerge de un complejo 
entramado de interrelaciones entre los sistemas naturales y sociales. 5 La educación ambien¬ 
tal es una herramienta pedagógica, ética y política orientada a la construcción de valores, 
conocimientos y aptitudes que posibiliten transitar hacia un desarrollo sustentable y una 
mejor calidad de vida basada en la equidad y la justicia social y el respeto por la diversidad 
biológica y cultural. La E.A impulsa la construcción de un saber ambiental que rescate, y 
proponga modos apropiados de relación entre la sociedad y la naturaleza contextualizada 
en cada territorio, desde una perspectiva que va desde lo local hasta lo global en uno y otro 
sentido. En síntesis, la E.A. para un desarrollo humano sustentable implica un compro¬ 
miso ético, político y social en un tiempo y un espacio determinados con la formación de 
ciudadanos comprometidos y capacitados para participar democráticamente en la toma 
de decisiones y la ejecución de acciones tendientes a un desarrollo socialmente equitativo, 
solidario y equilibrado entre las necesidades humanas y el cuidado del ambiente. Por sus ca¬ 
racterísticas se trata de un proceso de formación continua que involucra a todos los actores 
sociales y tiene lugar en ámbitos formales y no formales, conlleva una pedagogía nutrida 
de la Educación Popular en que los aprendizajes se forjan a partir de la experiencia de los 
sujetos del proceso educativo en su medio cotidiano y propone una visión comprensiva de 
la génesis histórica, sus características y sus potenciales biofísicos, económicos, sociales y 
culturales. 

El nuevo saber de unificación se expresa en la superación del reduccionismo como ins¬ 
trumento metodológico privilegiado en la ciencia disciplinaria, la búsqueda de un método 
de pensamiento nuevo, el avance hacia la comprensión de los objetos del mundo como sis¬ 
temas o entidades complejas, irreductibles de ser agotadas; la superación de la idea del ob¬ 
jeto dado que paulatinamente está siendo sustituida por la noción de virtualidad del objeto 
de investigación; la tendencia a comprender de una manera nueva los "objetos” del mundo 
y la naturaleza como totalidad; la comprensión de la artificialidad del mundo humano y sus 
construcciones cognitivas; el cuestionamiento de la visión rígida entre las ciencias naturales 
y sociales; la transdisciplinaridad creciente, la consideración de la subjetividad en el análisis 
de la objetividad. El nuevo saber se expresa también como unificación de lo cognitivo y lo 
valorativo del conocimiento científico, en la proyección de una visión del mundo desde la 
perspectiva integral del ser humano como entidad cultural y no de un sujeto trascendente 
carente de valores. 6 

La visión de lo ético como reflexión y regulación de lo humano de espaldas al mundo 
natural, sino de frente a la naturaleza, al considerarla parte de una totalidad integrada; 
la constatación de la necesidad de integrar ética y ciencia en un sistema de conocimiento 


5 Plan Nacional de Educación Ambiental, PLANEA, Durazno, julio 2014. 

6 Delgado Díaz, Carlos “ Hacia un nuevo saber”, 2007. 



y valor orientado al futuro, a la supervivencia de la especie humana donde se tomen en 
cuenta las consecuencias a largo plazo; la superación de la sobrevaloración de la cultura 
científico técnica por encima de la humanística y la búsqueda de la unificación de ambas, la 
comprensión del saber científico como dotado de valores; la atención holista a la ciencia y 
la consideración de sus límites cuando se la entiende como productora de conocimientos 
al margen de los valores; la búsqueda de una nueva ética que tenga en su centro la vida en 
sentido más amplio, una ética ecológica que integre: la orientación hacia la superación de la 
intolerancia cultural a la diversidad de los entornos humanos y naturales, la reconciliación 
de la moral y la cognición como acto único de atribución de valor, la consideración de la 
cultura y la superación de los ideales de simplificación del mundo y la vida. La superación 
de las nociones tradicionales de superioridad humana basadas en el conocimiento científi¬ 
co, el rescate de la persona y la integración de su mundo social y natural. 

“Si nuestra ética llegare a progresar paralelamente a los poderes que nos da la ciencia; la 
humanidad cambiaría de raíz; en lo que hoy parece su condenación definitiva” (Clemente 
Estable). 


331 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


A ocho años de la ley de migración: viejos reclamos y 

nuevos desafíos 


Valeria España 1 


332 


La primera legislación en Uruguay en materia migratoria fue la Ley 2.096 adoptada en 
1890. Dicha norma, al tiempo que buscaba aumentar la inmigración en el país, establecía 
una abierta restricción para los migrantes no deseados en aquella época: “ Enfermos de mal 
contagioso”, “mendigos” e “individuos que por vicio orgánico o defecto físico [fueran] absoluta¬ 
mente inhábiles para el trabajo, [...] la inmigración asiática y africana y la de los individuos 
conocidos con el nombre de zíngaros o bohemios” 2 . 

Si bien en el año 2008 tras la promulgación de la ley 18.250 fue posible transitar de 
una normativa de control policial, abiertamente discriminatoria, a un texto más ambicioso 
que reconoció por primera vez el derecho a migrar, la constitución vigente aún conserva el 
espíritu de la ley migratoria que regía hace 126 años. El artículo 37 del texto constitucional 
establece: 

“La inmigración deberá ser reglamentada por la ley, pero en ningún caso el inmigrante 
adolecerá de defectosfísicos, mentales o morales que puedan perjudicar a la sociedad’. 

Por su abierto carácter discriminatorio el 31 de agosto de este año dicho párrafo fue 
motivo de observación internacional por parte del Comité sobre los Derechos de las Perso¬ 
nas con Discapacidad 3 solicitando su derogación. 


1 Abogada por la Universidad Nacional Autónoma de México, es Magister en Derechos humanos y Políticas 
Públicas en la Universidad Nacional de Lanús en Buenos Aires, Argentina y realiza sus estudios de doctorado en 
la misma universidad. Trabaja desde distintos espacios y plataformas por la visibilización, defensa y promoción 
de los derechos fundamentales a través de la coordinación de talleres, charlas, encuentros y acciones de inciden¬ 
cia judicial y política. 

2 Acerenza, Sylvia “Los siriolibaneses y la Ley de 1890: El racismo como ordenador de la política inmigra¬ 
toria”, 2004. Disponible en: http://www.unesco.org.uy/shs/fileadmin/templates/shs/archivos/anuario2004/ 
articulo04_04.pdf 

3 “Al Comité le preocupa que distintas leyes del Estado parte, en particular los artículos 37y 80 de la Constitución 
déla República del Uruguay (....) están en contradicción con la Convención y discriminan y restringen la capacidad 
jurídica de las personas con discapacidad. En consonancia con el artículo 12 de la Convención y su observación 
general No 1 (2014), el Comité recomienda al Estado parte que derogue toda disposición legal que limite parcial 
o totalmente la capacidadjurídica de las personas con discapacidad y adopte medidas concretas para establecer un 
modelo de sistema de apoyo alproceso de toma de decisiones que respete la autonomía, voluntad y preferencias de las 
personas con discapacidad que reemplace las formas de sustitución en la toma de decisiones” Observaciones finales 
sobre el informe inicial del Uruguay disponible en: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/ 
Download.aspx?symbolno=CRPD%2fC%2fURY%2fCO&Lang=en 



Lo que no señaló el Comité es que esta mirada, utilitaria y discriminatoria, determina 
una perspectiva restrictiva sobre el imaginario que nuestra carta fundacional tiene respecto 
a la migración. 

La impronta discriminatoria contenida en nuestra constitución plantea severas difi¬ 
cultades para que las personas residentes en el país, pero no nacidas en el territorio nacional 
y sin vínculos filiales con nacionales, puedan aspirar al goce y ejercicio de iguales derechos 
que el resto de la ciudadanía. 

La ciudadanía como un concepto más amplio en términos de acceso a derechos no ha 
sido discutido todavía ni incluido en la agenda por parte de las organizaciones de derechos 
humanos ni por el amplio espectro político. 

En virtud de su origen nacional, aproximadamente un dos porciento de la población 
que habita el país 4 no pueda gozar de iguales derechos que el resto de la comunidad. Esto 
constituye una esfera de exclusión que históricamente ha sido legitimada y naturalizada. 

Sumado a lo anterior, a pesar de los sueños de integración regional, los “rostros de la 
migración” alejados de la estética “pretendidamente dominante”, es decir los no europeos, 
el fenotipo no blanco, son quienes enfrenten mayores dificultades para insertarse en el país, 
desnudando así el racismo estructural de nuestra sociedad. 

La construcción negativa de la inmigración (esto es, la asociación de la inmigración 
con la inminencia de ciertas amenazas) tiene impacto en un doble sentido, ya que el miedo 
del inmigrante y el miedo al inmigrante se construyen mutuamente, contribuyendo a situa¬ 
ciones tales como la guetización y la exclusión. La definición política del control de flujos 
migratorios no deseados a través de la imposición de visas retroalimenta esta perspectiva. 

Un ejemplo de ello fue la exigencia de visa para el ingreso a ciudadanos y ciudadanas 
de la República Dominicana en el año 2014, en virtud de la posible existencia de una red 
criminal dedicada al tráfico y la trata de personas con fines de explotación sexual. 

Este mecanismo de control migratorio, en tanto política de restricción agrava la situa¬ 
ción de vulnerabilidad de los inmigrantes, justamente porque es en las zonas de exclusión e 
ilegalidad donde las organizaciones criminales captan más víctimas, especialmente aquellas 
personas que ya sufren diversas discriminaciones por razones de sexo, edad, pertenencia 
étnico- racial, identidad y orientación sexual. 

El flagelo de la trata y el tráfico de personas trasciende la regulación migratoria. Como 
muestra la experiencia de diversos países, incluidos Argentina y Brasil, los controles de esta 
naturaleza sólo contribuyen a la estigmatización y a la generalización del miedo a la inmi¬ 
gración. 


4 Según el Informe Migración en las Américas (SICREMI 2015) para el año 2013 Uruguay albergaba a 74 
mil inmigrantes, los cuales representan el 2.2% de la población total. Capítulo Uruguay, p. 128. Disponible en: 
https:/ Avww.oas.org/ docs/publications/SICREMI-2015-SPANISH.pdf 


333 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


334 


En esta configuración de estereotipos los medios de comunicación juegan un rol fun¬ 
damental, contribuyendo en la construcción de imaginarios en los que la migración aparece 
como un problema y una posible amenaza para la seguridad nacional. 

Entre la narrativa oficial y el derecho a migrar 

En los últimos años, tras la aprobación de la ley 18.250 los pasos más importantes en 
materia migratoria han sido la implementación del Plan de Respuesta Rápida, la Ley 19.254 
-que busca facilitar la residencia para el caso de familiares de uruguayos y ciudadanos del 
Mercosur y Asociados- (2014) y el Documento Marco de Política Migratoria (2016). 

Si bien la narrativa oficial los coloca como logros indiscutidos de la actual gestión en 
materia migratoria, la intención de este apartado será hacer una revisión crítica sobre las 
dificultades vinculadas a su aplicación tomando en cuenta testimonios y experiencias de la 
propia población migrante. 

Plan de Respuesta Rápida y Acuerdo de Residencia MERCOSUR 

La aprobación de la Ley 19.254 implicó para efectos de regularización (de la perma¬ 
nencia en el país) que los contingentes migratorios se dividieran en dos: por un lado, la 
población prevista en dicha ley (familiares de uruguayos y ciudadanos del Mercosur y Aso¬ 
ciados); por otro, la población originaria del resto de los países, quienes tienen que gestio¬ 
nar sus trámites de regularización ante la Dirección Nacional de Migraciones dependiente 
del Ministerio del Interior. 

En el marco de esta ley, todos los trámites de la “población prioritaria” pasaron a la 
órbita del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) y están a cargo específicamente de 
la Dirección General de Asuntos Consulares y Vinculación. Si bien la ley establece que el 
MRE debe expedirse sobre el otorgamiento de la residencia solicitada en un plazo no ma¬ 
yor a 30 días hábiles, la fecha de audiencia para el inicio del trámite es mayor a seis meses 5 . 

Por otra parte, esta nueva disposición no se armonizó con el Plan de Respuesta Rápi¬ 
da, el cual fue un programa diseñado con la intención de acelerar los trámites para la obten¬ 
ción de la cédula provisoria para las personas migrantes; “ todo extranjero que desee gestionar 
su Residencia Legal en el país, presentando los requisitos (exigidos) podrá iniciar su trámite y 
en ese mismo acto se le otorgará un certificado migratorio para tramitar la cédula de identidad 
provisoria ante la Dirección Nacional de Identificación Civil’ 6 . 

Esto significa que familiares de uruguayos y ciudadanos de la región, la “población 
prioritaria” de la política migratoria, paradójicamente, tardan más en obtener la cédula de 


5 La audiencia de las personas llegadas en agosto del 2016 ya fueron programadas para el 2017. 

6 Cfr. https:// tramites.gub.uy/ ampliados?id=2597 



identidad que el resto de los extranjeros que tengan pretensiones de radicarse en Uruguay 
ya que no pueden tramitar su cédula hasta la fecha de audiencia. 

El Plan de Respuesta Rápida fue una importante apuesta que sin duda facilitó a algu¬ 
nos migrantes la obtención de la cédula provisoria. No obstante lo anterior, es necesario 
mencionar que dicho plan no representó ningún cambio estructural en los mecanismos 
de estudio y tramitación de residencias (temporales o permanentes) de migrantes a cargo 
la Dirección Nacional de Migraciones. El trámite puede demorar años y la mayoría de las 
personas tienen que renovar su cédula provisoria varias veces antes de contar con la defini¬ 
tiva. Otros tantos dan por terminada su experiencia migratoria en Uruguay antes de que su 
expediente de residencia vea la luz. 

Hacia una Política Inmigratoria 

La ley 18.250 supuso la creación de la Junta Nacional de Migraciones, órgano asesor 
y coordinador de políticas migratorias del Poder Ejecutivo (Integrada por el Ministerio 
de Relaciones Exteriores, la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, el Mi¬ 
nisterio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Desarrollo Social), y del Consejo 
Consultivo Asesor (CCAM), conformado por organizaciones sociales vinculadas con la 
temática. 

El 24 de agosto de este año, a ocho años de la aprobación de la ley, la Junta Nacional de 
Migraciones aprobó el “Documento marco de la Política Migratoria en Uruguay” y cinco 
días más tarde fue homologado por el Poder Ejecutivo mediante la resolución 576/016. 

Este documento es un importante paso en el cumplimiento de la recomendación rea¬ 
lizada en el 2014 por el Comité de Protección de los Derechos de todos los Trabajadores 
Migratorios y de sus Familiares en la cual se instaba al Estado a la elaboración de una política 
pública integral en materia migratoria 7 . 

Sin embargo en la elaboración y revisión de este documento no fueron implemen- 
tados mecanismos de participación y consulta con la sociedad civil ni se involucraron a 
otros organismos de relevancia que pudieran hacer aportes técnicos como la Organización 
Internacional de las Migraciones (OIM) o la Institución Nacional de Derechos Humanos 
(INDDHH). 


7 “El Comité alienta al Estado parte en la elaboración de una política pública integral en materia migratoria 
conforme con las normas internacionales de protección de los derechos de los trabajadores migratorios y de sus 
familiares y de conformidad con la Convención” Observaciones finales sobre el informe inicial del Uruguay 
Comité de Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares disponible en: 
http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx ?enc=6QkGld%2FPPRiCAqhKb7yhsjjHsBZ54B 
tcr8s4HUweG4shdYvPNVAg9rsB%2B%2B2LbFL6vlSqjEGlw%2B7h%2FgAagY740Vzaupy4gMAVXlRW 
hneD ug3sCEB4npJ SiyPuFF41 wy4f 


335 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


336 


El documento de 35 carillas establece 7 principios generales que orientan y rigen di¬ 
cha política y pone foco en 4 políticas hacia una gobernanza integral del tema migratorio: 
Política de Retención, de Retorno, de Vinculación e Inmigratoria. 

En términos generales la población prioritaria de dicho documento son los uruguayos 
(ya sea por filiación o por lugar de nacimiento), uruguayos que vivan en el exterior (Política 
de Vinculación) que hayan emigrado y regresado al país (Política de Retorno) y/o aquellos 
nacionales más calificados que potencialmente pueden emigrar (Política de Retención). 
Sólo tres carillas hacen referencia a la población inmigrante (Política Inmigratoria). 

Este documento puso en evidencia que el enfoque que prevalece a nivel nacional sigue 
sin priorizar los aspectos que obedecen a una política inmigratoria y no incluye aspectos 
vinculados a las condiciones de permanencia que viven inmigrantes y refugiados en nuestro 
país. 

El Ejecutivo homologó un documento que afirma que “en la última década el Uruguay 
ha desarrollado una política migratoria que lo ha posicionado a la vanguardia de la región 
y el mundo ” cuyo énfasis esta en “ los compatriotas ” y -paradójicamente - en el “derecho a 
no migrar ’, pero no aborda los temas medulares que hacen, por ahora, imposible pensar al 
Uruguay como un país institucionalmente preparado para recibir migrantes. 

Migrantes en Montevideo 

Tal como ha sido documentado en los informes de SERPAJ de los últimos años 8 , ante 
la ausencia de políticas claras, la vulneración de los derechos básicos y las prácticas discri¬ 
minatorias contra población migrante son cotidianas y muchas veces no son denunciadas. 
Algunos de los casos han sido consignados en la prensa mediante testimonios pero no han 
tenido como resultado respuestas, decisiones o acciones políticas concretas. 

En cuanto al derecho a la vivienda, han sido detectados casos vinculados a abusos en 
pensiones y desalojos masivos de población migrante. 

En estos casos, a los problemas generales de ineficiencia judicial, se agregan respues¬ 
tas arbitrarias o discriminatorias por parte de las autoridades gubernamentales, falta de 
asistencia legal gratuita y comprometida, indiferencia y desconocimiento de los estándares 
internacionales de protección de los derechos humanos, dispersión de esfuerzos, falta de 
coordinación entre las agencias gubernamentales encargadas de brindar soluciones y ausen¬ 
cia de pensamiento estratégico para optimizar los recursos. 

Hasta el momento no se han tomado medidas para regular los precios abusivos y con¬ 
diciones humillantes impuestas por pensiones en el Centro y Ciudad Vieja. 


8 Ver Informes SERPAJ 2010, 2011, 2012, 2013, 2015, 2015. Disponibles en: http://www.serpaj.org.uy/ 
serpaj/index.php/documentos-de-interes/category/2-inf-serpaj 



A partir de la documentación de casos de vulneración del derecho a la vivienda, en el 
que han estado involucradas personas migrantes, como es el caso del Edificio Royal o “la 
Quinta”, es necesario generar los mecanismos que permitan reforzar el rol del Estado como 
garante de protección de los derechos fundamentales, a fin de que tome medidas urgentes 
para reducir las situaciones de vulnerabilidad asociadas con la ausencia de lugares adecua¬ 
dos para que la población migrante pueda vivir. Asimismo, es necesario discutir sobre el 
diseño de un protocolo de actuación en casos de desalojo de predios e inmuebles ocupados, 
a fin de prevenir posibles abusos y atropellos por parte de la policía a la población involu¬ 
crada. 

Por otro lado, tampoco se han tomado los recaudos necesarios para afrontar y frenar 
prácticas sistemáticas de precarización laboral, aplicadas por particulares y que en algunos 
casos involucra a servicios “tercerizados” contratados por el propio Estado. 

A pesar de haber sido constatada la explotación de migrantes que se desempeñan como 
trabajadoras domésticas 9 , sigue sin implementarse un protocolo que garantice el éxito de 
las inspecciones en lugares de trabajo donde se presuponga que existe algún abuso, como 
por ejemplo alguna medida para que esas trabajadoras no tengan que responder las pregun¬ 
tas de la inspección en presencia de quienes las emplean. 

Tampoco se tomaron acciones para garantizar que los niños y niñas migrantes que no 
cuenta con cédula de identidad debido a las demoras administrativas en los trámites inicia¬ 
dos ante el MRE, puedan obtener su “ceibalita”. Según datos proporcionados por el Plan 
Ceibal, hasta 2012 era posible asignar una XO a los alumnos “extranjeros” con el documen¬ 
to de otro país. Los requisitos cambiaron con el propósito de “no duplicar la entrega de los 
equipos” y ahora es condición sine qua non tener la cédula de identidad uruguaya. 

En estos casos, el Estado termina restringiendo derechos en virtud de sus propias in¬ 
capacidades. 

Otro caso es la vulneración del derecho al trabajo, según se ha documentado, profe¬ 
sionales de diversas áreas, han sido destituidos de sus cargos por no contar con credencial 
cívica, sin que medie una justificación o motivación al respecto. 

En el caso del sistema de salud, no se han adaptado los registros del Fonasa a la reali¬ 
dad de los trabajadores migrantes ni se han tomado los recaudos necesarios para garantizar 
el derecho a la información como garantía de inclusión. Un ejemplo de ello se da cuando 
una persona que se afilia debe indicar el número de las personas que dependen de ella, en 
ocasiones por desconocimiento se declara el total de dependientes sin saber que pagará por 
todos, aunque algunos residan en el exterior. 


9 Ver España, Valeria, “Género y migración: el caso de las trabajadoras domésticas bolivianas”, en: Derechos 
Humanos en el Uruguay , SERPAJ 2012. 


337 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


Otro aspecto que es posible identificar es que la frontera invisible del progresismo 
legislativo sigue siendo la condición de extranjero. 

Un ejemplo de ello es que en el caso de las personas migrantes trans, su identidad de 
género no es respetada en ninguno de los recorridos institucionales que hacen para regular 
su situación migratoria. Los casos de los cuales tomamos conocimiento señalan que cuando 
le dieron la cédula de identidad en la Dirección Nacional de Identificación Civil gritaron el 
nombre con el cual a estas personas las registraron sus padres. 

Esta invisibilización muestra las dificultades existentes para trabajar la interseccionali- 
dad desde los distintos espacios gubernamentales. 

¿Cómo se interpretan de forma transversal leyes que abordan distintos temas pero que 
se complementan? ¿Cómo se garantiza “el reconocimiento del derecho a migrar y el acceso 
a iguales derechos sin distinción alguna ” consignado en la ley 18.250 y “el derecho al libre 
desarrollo de (la) personalidad conforme a (la) propia identidad de género, con independencia 
de cuál sea su sexo biológico, genético, anatómico, morfológico, hormonal, de asignación u otro ” 
que contempla la ley 18.620 10 ? 

Las acciones asumidas por el Estado con respecto a las personas migrantes no consti¬ 
tuyen una política inclusiva, sino un sistema de clasificación administrativa, de seguridad 
y control: básicamente, otorgar documentos de identidad y residencia temporal, y evitar 
flujos migratorios no deseados a través de la imposición de visas y otros controles. 

Elasta el momento la apuesta por garantizar los derechos de la población migrante ha 
338 sido insuficiente. 

Más allá del reconocimiento 

Del otro lado del mundo se desata lapeor crisis humanitaria de nuestra generación. Los 
refugiados sirios en todo el globo superan la población total de nuestro país, pero la forma 
de atender las consecuencias humanas de estos acontecimientos, cuando llegan a nuestro 
territorio, es mediante una mirada miope y con apego al “orden local” más estricto. 

En junio de este año, tan sólo en el abordaje de un caso -que involucraba a tres perso¬ 
nas- la capacidad institucional se vio desbordada. 

Dos adultos y un niño que huían de la guerra llegaron a Uruguay, Y.A.M.A.R, M.H y 
M.A.A.R., originarios de un país pulverizado, en tránsito a su destino final, fueron deteni¬ 
dos en el aeropuerto de Carrasco por la portación de documentación falsa. 

El 16 de junio ingresaron en la frontera con Brasil, país en el que aparentemente vi¬ 
vieron más de dos años. El calvario en Uruguay comenzó en el aeropuerto, cuando estaban 


10 “Ley del derecho a la identidad de género y al cambio de nombre y sexo en documentos identificatorios”. Dispo¬ 
nible en: https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/leytempl382558.htm 



a punto de abordar un vuelo con destino a Alemania fueron interceptados por miembros 
de la tripulación de Air France, mientras que los funcionarios de la Dirección Nacional 
de Migraciones advirtieron -quizá por protocolo o por prácticas institucionales- que por 
la portación de documentación apócrifa era necesario remitirlos a la Justicia. Fueron se¬ 
parados: el niño remitido al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) y los 
adultos encarcelados, luego fueron liberados tras el pago de una fianza. 

Según consignó la prensa, después de dos meses, los hombres pudieron reencontrarse 
con el niño. Algunos dieron por cerrado el tema y no hubo ni un solo pronunciamiento 
oficial sobre el manejo torpe y lesivo de los derechos de personas, sujetas a la protección 
internacional. 

En este tipo de casos, Europa, que extiende sus barreras territoriales más allá de sus 
límites geográficos, generalmente dispone de centros de detención de migrantes o solici¬ 
tantes de asilo que “albergan” a cientos de seres que sin documentos o “referencias oficiales” 
sufren la abstracta desnudez de ser tan sólo seres humanos. 

El Estado uruguayo, o por los menos los últimos tres gobiernos, discursivamente se 
han distanciado de esas lógicas. Política y jurídicamente no existe consonancia con aquellas 
prácticas; sin embargo, los dispositivos institucionales son deficitarios y no se adecúan a la 
normativa nacional e internacional vigente. La improvisación en el caso a caso prevalece. 

Esta vez, por ejemplo, la suerte de los sirios se resolvió en un juzgado. El doctor Fer¬ 
nando Valerio, representante del Ministerio Público y Fiscal, solicitó el procesamiento con 
prisión de los dos indagados. La defensora de oficio de ambos, la doctora Sandra Cardozo, 
ante la requisitoria “nada expresó”. En consonancia con sus antiguos fallos, la magistrada 
actuante, Adriana Graziuzo -su nombre se asocia con la aplicación de la Ley de Vagancia de 
1941-, definió una medida ejemplarizante. “Atendiendo a la gravedad de los hechos”, ordenó 
la prisión preventiva de ambos imputados. Tras el procesamiento, otra jueza determinó la in¬ 
ternación del niño en el INAU”. 

En estos casos, las Directrices del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los 
Refugiados sobre los criterios y estándares aplicables con respecto a la detención de sujetos 
de protección internacional es contundente: la detención es inherentemente indeseable 11 . 
La Convención sobre los Derechos del Niño, por su parte, ratificada por Uruguay el 28 
de setiembre de 1990, prevé como parte del régimen de protección integral de la infancia, 
aplicable en estos casos, la obligación de prevenir la separación familiar y preservar su uni¬ 
dad. 

La Opinión Consultiva N° 21 (OC-21/14) de la Corte Interamericana de Derechos 
Humanos (CoIDH), es uno de los pronunciamientos más relevantes que existen en mate¬ 
ria de protección de niños en contextos de migración. Justamente fue Uruguay, junto con 


339 


11 


Cfr. http://www.refworld.org/ cgi-bin/texis/vtx/rwmain/ opendocpdf.pdf ?reldoc=y&docid=5 Ie3b3244 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


340 


Argentina, Brasil y Paraguay, uno de los estados que solicitaron este pronunciamiento en 
2011. La CoIDH se pronunció en 2014, estableciendo en la OC-21/14 una guía de inter¬ 
pretación de los tratados internacionales y de la jurisprudencia existente, tanto en materia 
de niñez como de derechos de las personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiados. 

En relación con la separación de un niño de su familia, de conformidad a los tratados 
internacionales ratificados por Uruguay, señaló: “ Cuando el interés superior de la niña o del 
niño exige el mantenimiento de la unidad familiar, el imperativo de no privación de libertad 
se extiende a sus progenitores y obliga a las autoridades a optar por medidas alternativas a la 
detención para la familia y que a su vez sean adecuadas a las necesidades de las niñas y los 
niños ” 12 . 

Sin embargo, ni la Comisión de Refugiados (CORE) ni la Junta Nacional de Mi¬ 
graciones (JNM) contaban con las condiciones materiales y humanas para dar respuestas 
“institucionales” efectivas que lograran mitigar los efectos de la intervención judicial. 

Un nuevo horizonte 

Lamentablemente en nuestro país todavía no logran articularse los esfuerzos interins¬ 
titucionales con la precisión que ameritan los contextos actuales de movilidad humana. Por 
el momento no existen acciones que permitan superar la improvisación y garantizar una 
política estatal que incorpore una perspectiva amplia de derechos humanos en materia de 
migración y refugio. 

Los desafíos que plantea la definición de una política migratoria son múltiples. Hasta 
ahora existen únicamente esfuerzos aislados y fragmentarios. 

En un escenario local donde se vive una situación demográfica de envejecimiento y ba¬ 
jas tasas de natalidad, cuyo contexto global esta marcado por una fuerte crisis alimentaria y 
ambiental estrechamente vinculadas a la sobrepoblación, parecería sensato que más que ha¬ 
blar de políticas de natalidad debatiéramos seriamente sobre la construcción de un política 
migratoria que este acompañada de un proceso de inclusión e integración más amplio. 

Las acciones políticas en torno a este tema parten de la buena voluntad pero con una 
alta dosis de ingenuidad y falta de concreción que han derivado en la negligencia. El do¬ 
cumento marco de la política migratoria, aprobado recientemente, no sólo muestra una 
perspectiva conservadora entorno a los desafíos que plantea la movilidad humana en el 
siglo XXI sino que también serias dificultades por parte del gobierno para la articulación 
entre distintos sectores como la academia y organizaciones sociales. 

Mientras no exista una integración igualitaria el reconocimiento del derecho a migrar 
será una aspiración inconclusa. 


12 Cfr http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/20l4/9758.pdf ?view=l 



En primer lugar es necesario reconocer que las personas migrantes no gozan de igual¬ 
dad jurídica. La Constitución, la carta fundacional, la hoja de ruta de nuestra democracia, 
permite que diariamente se justifiquen jurídicamente situaciones de discriminación y ex¬ 
clusión. 

La ciudadanía es todavía un estatus difícil de alcanzar para muchos migrantes. 

Si bien es cierto que la plena satisfacción de las necesidades básicas de muchos migran¬ 
tes sigue siendo un tema fundamental resulta necesario reflexionar en torno a la relación 
existente entre la exclusión del acceso pleno a los derechos civiles y políticos de esta pobla¬ 
ción y su silenciamiento en la vida pública. 

Jurídicamente, la condición de ciudadanos, está determinada para ciudadanos natu¬ 
rales por el origen del nacimiento (ius solí) y por la filiación {ius sanguini), y en el caso de 
ciudadanos legales por el tiempo de permanencia y “conducta” en el territorio, atado en 
ambos casos a la adscripción territorial. 

La apuesta para pensar una ciudadanía en términos mucho más amplios, implica visi- 
bilizar a las personas migrantes como sujetos políticos. 

Quizá un desafío es que la Ronda Cívica por el Voto en el Exterior y otros movimien¬ 
tos vinculados a la defensa de los derechos humanos, incorporen a sus demandas el acceso 
a los derechos civiles y políticos por parte de las personas inmigrantes, como precondición 
al acceso de otros derechos y a su reconocimiento como miembros plenos de la comunidad 
política de la cual forman parte. 


341 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


342 


Corte Electoral barre bajo la alfombra ilegalidades 
de los partidos políticos Violación de la ley en el 
financiamiento de campañas 


Equipo de Sudestada 1 


La Corte Electoral es en esencia un órgano político. Pero en ciertas circunstancias 
deja al descubierto su condición corporativa político-partidaria: los contrapesos parecen 
desaparecer a la hora de analizar ilegalidades, si estas han sido cometidas por todos los par¬ 
tidos políticos a los que responden ministros y ministras de esta institución encargada de 
controlar el cumplimiento de las leyes electorales. 

La tan mentada “transparencia” que aflora en los discursos proselitistas y en los debates 
muchas veces estridentes de la arena política -con el Parlamento como escenario de con¬ 
tienda por excelencia- se eclipsa con el silencio de los contrincantes en el espacio público, 
mientras el aparato institucional barre bajo la alfombra el hollín que pueda ensombrecer la 
imagen de perfecto político uruguayo/perfecta política uruguaya. 

Tres meses después de aprobar la ley que regula el financiamiento de campañas elec¬ 
torales (Ley 18.485), los partidos políticos violaron y permitieron que se violara la norma 
que habían votado. 

Poderosas empresas concesionarias de obra pública aportaron dinero para las campa¬ 
ñas de los partidos, lo que está prohibido por la ley: la sanción para esta ilegalidad es -ade¬ 
más de multas- la prohibición de volver a ser adjudicatarias de licitaciones estatales. Se trata 
de Puertas del Sur, dirigida por Eduardo y Martín Eurnekian, y de Techint SA, comandada 
por Paolo Rocca, todos millonarios argentinos que explotan negocios en Uruguay. 

Sudestada, un medio especializado en periodismo de investigación, empleó la aplica¬ 
ción “¿Quién paga ? La ruta del dinero en la campaña electoral”, para confirmar en 2014 que 
los Eurnekian y la empresa Tenaris Global Service SA -subsidiaria del Grupo Techint-, 
habían realizado las vedadas donaciones en la campaña electoral de 2009. 

De acuerdo a la documentación presentada por los propios partidos ante la Corte 
Electoral, Eduardo Eurnekian apoyó con 560 mil pesos a la fórmula presidencial del Frente 
Amplio (FA), mientras que su sobrino Martín también contribuyó a la dupla José Mujica- 
Danilo Astori con otros 560 mil pesos. Además, donó 416 mil pesos para la fórmula del 
Partido Nacional (PN), y 53.770 para la del Partido Independiente (PI). También contri- 


www.sudestada.com.uy 



buyo con el Partido Colorado (PC), pero en este caso lo hizo en beneficio específico del 
sector Propuesta Batllista, al que le otorgó 200 mil pesos. 

Por su parte, Tenaris Global Service SA repartió el dinero en partes iguales entre las 
dos fórmulas presidenciales con posibilidades de ganar la elección: 416 mil pesos para la del 
FA y la misma cantidad para la del PN (Lacalle-Larrañaga). 

Luego de la elección tanto Puertas del Sur, como Tenaris y Techint fueron beneficiadas 
con exoneraciones fiscales por decenas de millones de dólares. Y los grupos de Eurnekian 
y Rocca volvieron a ganar jugosas licitaciones públicas en diversos rubros que les reditúan 
sustanciosas ganancias. Tras la publicación de Sudestada, la organización Uruguay Trans¬ 
parente presentó una denuncia ante la Corte Electoral que abrió un expediente y dio vista 
a los partidos políticos, que presentaron sus descargos. 

Partidos, personas y empresas 

La encargada de responder en nombre del FA -mediante un escrito fechado el 4 de 
febrero de 2015- fue su entonces presidenta, la actual senadora socialista Mónica Xavier, 
quien enfatizó que su fuerza política “ha actuado conforme a derecho y con apego a la nor¬ 
mativa vigente”. Para sostener esa afirmación se basó en que ninguna de las donaciones re¬ 
cibidas superó las 300 mil Unidades Indexadas, que en ese momento equivalían a 599.970 
pesos uruguayos. 

Ese hecho, según Xavier, “hace irrelevante analizar si hay empresas concesionarias o adju- 
dicatarias en la lista de contribuyentes, extremo que a nuestro juicio no existe”. Y así la enton¬ 
ces presidenta del FA afirmó que se “ratifica la corrección de procederes de esta fuerza política, 
lo que así deberá declarar esa Corte, archivando las actuaciones que de oficio se sustancian”. 

El FA se remite al Capítulo II, artículo 31 de la Ley 18.485, que señala: “Las donaciones 
que reciban los partidos políticos o sectores internos o listas de candidatos a efectos de sus 
campañas electorales no podrán exceder para cada uno de ellos y por cada donante, la canti¬ 
dad de 300.000 UI (trescientas mil unidades indexadas) y deberán ser siempre nominativas”. 

Pero ignora el Capítulo IV, artículo 45, que establece quiénes no pueden donar ni 
siquiera esa cantidad de dinero: “Los partidos políticos o sus sectores internos o listas de 
candidatos no podrán aceptar directa o indirectamente (...) contribuciones o donaciones 
de empresas concesionarias o adjudicatarias de obras públicas”. 

El presidente del directorio del Partido Nacional, Luis Alberto Heber, le respondió 
a la Corte Electoral que su colectividad actuó “conforme a derecho y con total apego a la 
legislación”, una frase casi idéntica a la de su colega frenteamplista. Al igual que Xavier, el 
senador Heber escribió una carta -fechada el 29 de mayo de 2015- donde centró su argu¬ 
mentación en el monto máximo de las donaciones de las empresas, sin entrar en considera¬ 
ciones respecto a la calidad de contratistas de obra pública de los donantes. 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


344 


Este argumento del senador herrerista se contradice con sus manifestaciones en el ple- 
nario de la Cámara de Senadores durante la discusión de la ley que regula el financiamiento 
de los partidos políticos. 

Al momento de manifestar su apoyo a la prohibición de las donaciones por parte de las 
empresas con contratos de obra pública, Heber señaló: “Dentro de las prohibiciones que 
existen me parece bien que aquellas empresas que por su volumen contratan con el Estado, 
no puedan contribuir a los partidos políticos, de forma permanente o durante la campaña 
electoral, cuando tienen concesiones de obra pública. Debemos decirlo claramente y dejar¬ 
lo expresamente prohibido, a fin de que no surjan suspicacias -ciertas o no- y se terminen 
generando motivos de enfrentamiento y de rispidez en el sistema político”. 

Los legisladores José Amorín y Tabaré Viera suscribieron la respuesta del sector Pro¬ 
puesta Batllista del Partido Colorado: centraron su explicación en la donación de 200 mil 
pesos uruguayos que recibieron de Martín Eurnekian, director de Puerta del Sur, la empresa 
concesionaria de la obra del Aeropuerto de Carrasco. 

“Fue una contribución personal y nominativa de Martín Eurnekian, y no de la em¬ 
presa con la que se lo vincula familiarmente”, señala el escrito fechado el 15 de abril de 
2015- Añade que “si la contribución hubiera sido efectuada por la empresa que se trata de 
involucrar, tampoco habría violado disposición alguna” y cita un inciso del artículo 44 de 
la Ley 18.485 que permite la recepción de donaciones de empresas concesionarias de servi¬ 
cios públicos, soslayando que la empresa que representa Eurnekian tiene contratos de obra 
pública, lo cual sí está prohibido por la ley. 

El Grupo Eurnekian, que ya desde 1993 era adjudicatario de obra pública a través de 
la Corporación América, donó “indirectamente” a la campaña, a través de sus principales 
accionistas, Eduardo y Martín Eurnekian. Y eso está prohibido por la Ley 18.485. 

La Corte en su esencia 

La Corte Electoral aceptó las explicaciones de los partidos y terminó por archivar la 
denuncia contra aportes ilegales de los grupos Techint y Eurnekian con argumentos que 
contradicen la ley, datos oficiales de Presidencia y de las propias empresas involucradas. 

El organismo nunca divulgó la decisión de archivar la denuncia -acto que tuvo lugar 
el 23 de setiembre de 2015 - ni los argumentos de la resolución, a pesar de tratarse de un 
asunto de notorio interés público y donde está en juego la transparencia del financiamiento 
de los partidos políticos. El 27 de abril de 2016 Sudestada publicó la resolución. 

La Corte había descartado la existencia de violaciones a la ley por parte de los partidos 
políticos, aceptando los argumentos que estos esgrimieron cuando evacuaron la vista que 
les fue concedida en el proceso. 



El órgano electoral ni siquiera consideró necesario dar vista del expediente a las em¬ 
presas involucradas, y no analizó las eventuales consecuencias (sanciones) que deberían 
afrontar las sociedades anónimas de los grupos Techint y Eurnekian. 

En este último caso la Corte Electoral argumentó que los partidos recibieron dinero 
de los “seres humanos” Eduardo y Martín Eurnekian, no de las empresas que conforman el 
Grupo Eurnekian. Y que eso es legal, a pesar de que los donantes sean los principales accio¬ 
nistas del holding que mantiene varios contratos de obra pública con el Estado. 

La corporación no tuvo en cuenta que el artículo 45 de la Ley 18.485 (financiamiento 
de partidos) prohíbe las donaciones para campaña electoral que se realicen “directa o indi¬ 
rectamente” por sociedades adjudicatarias de obra pública. 

Para el caso de Techint, la Corte sostiene que “no ha sido probada ni surge de la prueba 
recabada” la existencia de “un grupo económico conformado entre Techint y Tenaris Glo¬ 
bal Services”, la subsidiaria que donó el dinero a los partidos. 

Sin embargo, el sitio web oficial de Techint publica que Tenaris es una de las empresas 
del grupo económico junto a otras sociedades. Para ser exactos, el 60,45 por ciento del 
paquete accionario de Tenaris pertenece a Techint Eloldings, grupo al que han sido adjudi¬ 
cadas diversas licitaciones de obra pública. 

Por su parte, el Instituto Uruguay XXI, que depende del Poder Ejecutivo y está pre¬ 
sidido por el canciller Rodolfo Nin Novoa, reconoce en su página web a Tenaris como 
“empresa del Grupo Techint”. 

Corporación política 

El artículo 324 de la Constitución establece que la Corte Electoral “se compondrá de 
nueve titulares” de los cuales cinco “serán designados por la Asamblea General en reunión 
de ambas Cámaras por dos tercios de votos del total de sus componentes, debiendo ser ciu¬ 
dadanos que, por su posición en la escena política, sean garantía de imparcialidad”. 

“Los cuatro titulares restantes, representantes de los partidos, serán elegidos por la 
Asamblea General por doble voto simultáneo de acuerdo a un sistema de representación 
proporcional” añade la carta. 

Lo cierto es que el mundo político acepta que los nueve ministros votados en el Poder 
Legislativo están vinculados a los partidos. Y en la actualidad la corporación se conforma 
con cuatro miembros del Frente Amplio, dos blancos, dos colorados y uno afín al Partido 
Independiente, es decir de partidos o sectores que recibieron dinero de los grupos Eurne¬ 
kian y Techint. 


SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


346 


Incendio en residencial de adultos mayores: 
su espacio, nuestra tragedia 

El 16 de mayo de 2016 se produjo un incendio en un hogar de adultos mayores situado 
en la calle Millán esquina Cisplatina. El mismo provocó inicialmente el fallecimiento de 
siete adultos mayores, de entre 69 y 96 años (cuatro personas por quemaduras directas, dos 
por lesiones en las vías respiratorias y una por intoxicación). A los pocos días falleció otra 
persona que estaba internada en el Centro Nacional del Quemado (Cenaque) y ascendió a 
ocho la cifra de víctimas fatales por el incendio. En el momento en que ocurrió el siniestro 
solo había una persona a cargo de 17 ancianos. 1 

Según informó La Diaria, “En conferencia de prensa, el director nacional de Salud, 
Jorge Quian, aseguró que lo “ideal” sería que los locales y la gestión fueran sujetos a inspec¬ 
ción antes de que ingresaran los residentes, pero, sin embargo, la realidad es que primero 
llegan las personas y después se realizan los trámites formales. No tenemos la capacidad de 
rever dónde se va a poner a los ancianos. No es que con controles se resuelva. Es imposible 
que se vaya casa por casa controlando si hay ancianos a su cuidado. El MSP va detrás de los 
hechos, y los hechos son porfiados”, sostuvo. La subdirectora de Salud del MSP, Raquel 
Rosa, agregó que “seguramente hay un subregistro” de las residencias. Además, aclaró que 
una vez que se inicia el trámite, el Mides y el MSP “acompañan” mientras se espera la habi¬ 
litación final que da Desarrollo Social. 

En este caso, además de carecer de habilitación de Bomberos, la residencia había sido 
observada en las dos inspecciones por exhibir deficiencias de la planta física. 2 Dos personas 
responsables del hogar fueron emplazadas por la justicia. 

El ministro de Salud Pública, Jorge Basso y el director nacional del Sistema de Cui¬ 
dados, Julio Bango, comparecieron ante la comisión de Salud de la Cámara de Senadores a 
raíz del incendio en el hogar. 

Desde hace algunos años la competencia de qué ministerio es el responsable de contro¬ 
lar y fiscalizar el cumplimiento de los requisitos para la habilitación de hogares de adultos 
mayores ha oscilado entre el Ministerio de Salud Pública (MSP) y el Ministerio de Desarro¬ 
llo Social (MIDES). Desde febrero de 2014, pasaron a estar bajo la órbita del MIDES, pero 
el MSP no se desentendió completamente, porque quedó encargado de la supervisión del 
área sanitaria de los hogares. Desde el I o de enero de este año, la situación volvió a cambiar 


1 http://www.espectador.com/sociedad/335384/tragedia-en-el-prado-siete-ancianos-murieron-en-incen- 
dio-de-residencial 

2 http://ladiaria.com.uy/articulo/2016/5/ trágico/ 




y, nuevamente, el MSP es el que da la habilitación, pero Desarrollo Social sigue fiscalizando 
algunas de las prestaciones de los centros. 3 

Según el Censo del 2011, en Uruguay funcionan unos 844 residenciales para ancianos, 
que tienen 13.817 personas. La mayoría -según declaraciones del Ministerio de Salud- sin 
habilitación. La subdirectora general de Salud, Raquel Rosas, admite que esas cifras son un 
subregistro de este tipo de centros, porque “el país se encuentra ante un problema sociosa- 
nitario en la atención a personas mayores”. 4 

Elena Fonseca, en su columna de Brecha se preguntaba: “Existe la ley 17.066, que fija 
las condiciones mínimas para que funcionen estos establecimientos, pero quién los con¬ 
trola; y cuando lo hace, ¿qué sanción impone? ¿El cierre? ¿El desalojo?...” Esas preguntas 
siguen interpelando a las instituciones del Estado y también a la sociedad uruguaya. 


3 http://www.elobservador.com.uy/descoordinacion-el-gobierno-deja-la-supervision-hogares-ancianos- 
zona-gris-n912724 

4 http://brecha.com.uy/época-dorada/ 


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SALUD, ECONOMÍA Y SOCIEDAD 





SI Mauro Tomasini 


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Oaxaca a Sangre y Fuego ¿Por Siempre? 


Anahit Aharonian 1 


351 


“Por alguna razón inconfesable, temprano en la mañana del domingo 19 de junio, a ple¬ 
na luz del día, la comunidad de Nochixtlán en la mixteca oaxaqueña fue elegida como blanco 
de una operación de guerra no convencional, irregular o asimétrica por mandos de los aparatos 
de seguridad del Estado Mexicano, con el saldo conocido de once civiles ejecutados de manera 
arbitraria o sumaria y medio centenar de heridos” 2 . 

Este hecho no fue inusual ya que forma parte de una ininterrumpida década de re¬ 
presión visiblemente salvaje - por momentos solapada - desatada sobre el hermano pueblo 
oaxaqueño por parte del Estado mexicano. 

Oaxaca es un estado pluriétnico y multicultural. Viven allí 16 pueblos indios. Las 
ocho regiones y los 570 municipios que la integran son el espacio territorial que da identi- 


1 Ingeniera Agrónoma y Docente. Co-fundadora Observatorio de Derechos Humanos de los Pueblos 
(ODHP) http://observatoriodederechoshumanosdelospueblos.org/ 

2 Fazio, Carlos en: http://www.jornada.unam.mx/20l6/07/04/opinion/019alpol?partner=rss 


LAS VENAS ABIERTAS 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


dad y horizonte de lucha a gran diversidad de organizaciones etnopolíticas, comunitarias, 
campesinas, populares y civiles 3 . 

Por su ubicación geográfica, Oaxaca es hoy un territorio estratégico para los proyectos 
de muerte que el gobierno de Enrique Peña Nieto pretende instalar con base en los acuer¬ 
dos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con Estados Unidos 
y Canadá, la Iniciativa Mesoamericana y Plan Mérida, que benefician a grandes corporacio¬ 
nes capitalistas y que con el apoyo del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, 
están diseñados para saquear las riquezas naturales 4 . 

Volviendo a Fazio, leemos que “enclavada en el corazón de la primera Zona Económica 
Especial (el corredor industrial interoceánico del Istmo de Tehuantepec que conectará el Golfo 
de México con el Pacífico oaxaqueño), Asunción de Nochixtlán es una pequeña localidad que 
conecta la región mixteca con la supercarretera Tehuacán-Oaxaca, una vía estratégica blo¬ 
queada con barricadas desde el 13 de junio por maestros de la Coordinadora Nacional de Tra¬ 
bajadores de la Educación (CNTE). Como tal, está ubicada en una zona de gran importancia 
geoeconómicapara las corporaciones transnacionales que impulsan la “economía de la muerte” 
y preparan el despojo en los ocho estados del sur-sureste de México que comprenden las Zonas 
Económicas Especiales ”. 5 

Explicando “La geografía del disciplinamiento global”, Ceceña 6 señala que en 2000 se 
lanzan dos proyectos de reorganización territorial buscando una apertura casi total hacia 
el mercado mundial y una racionalización/ampliación de la producción energética para 
sustentar el ritmo de crecimiento del Continente: el Plan Puebla Panamá (PPP), ahora 
352 Proyecto Mesoamericano y la Iniciativa de Integración de la Infraestructura Regional de 
Sudamérica (URSA), ahora COSIPLAN-IIRSA. Los más ambiciosos proyectos de infra¬ 
estructura de que América tenga memoria, concebidos como soporte de una creciente ex¬ 
portación de commodities, en gran medida producidos por las grandes transnacionales de 
la minería, la madera/celulosa y los energéticos, en simultaneidad con la extensión de las 
plantaciones de soya, palma y caña de azúcar, entre otras, ya sea para alimentar al ganado, 
para la generación de biocombustibles o para usos industriales. Se induce con estos mega- 
proyectos una nueva geografía, marcada por canales de comunicación y generación de ener¬ 
gía, que irán seguidos de empresas principalmente extractivas y que dibujan un nuevo mapa 
político interno, con nuevas fronteras y nuevas normatividades. 


3 Hernández Navarro, Luis en: http://www.jornada.unam.mx/2006/ 1 l/21/index.php?section=opinion&: 
article=027alpol 

4 “Comunicado urgente ante la presencia de las fuerzas federales represivas en Oaxaca”, comunicación per¬ 
sonal del Consejo de Defensa de los Derechos del Pueblo-Movimiento Nacional del Poder Popular (CODEP- 
MNPP) 

5 Fazio, Carlos en: http://www.jornada.unam.mx/20l6/07/04/opinion/019alpol?partner=rss 

6 Ceceña, Ana Esther en “La dominación de espectro completo sobre América”. En: http://www.geopoliti- 
ca.ws/article/la-dominacion-de-espectro-completo-sobre-america/ 



Es necesario por tanto tener muy presente el hecho que estos pueblos oaxaqueños 
están en una zona donde se desarrollarán estos planes cuya consecuencia es expulsarlos de 
sus propios territorios ancestrales. 

Por su parte, el CODEP-MNPP (El Consejo de Defensa de los Derechos del Pueblo 
Movimiento Nacional del Poder Popular) expone que “ante los planes de imposición de sus 
proyectos, los pueblos de Oaxaca nos hemos opuesto, pues de permitirlo seria condenarnos a la 
esclavitud y al exterminio. Es esto lo que esta detrás del envío de lasfuerzas armadas a Oaxaca, 
coordinando a la marina, el ejército y la gendarmería, como mero estado de sitio para imponer 
el terrorismo de estado, igual que ya lo están haciendo con el caso: Ayotzinapa, Tlatlaya, Mi- 
choacán, entre otros. La intención es generar terror a los movimientos sociales para que no nos 
opongamos, se trata de acabar con nuestras luchas y resistencias!’ 7 

Dada la continuidad de esta década de persecuciones a estos pueblos hermanos, desde 
el CODEP-MNPP consideraron oportuno convocarnos a la creación del Observatorio de 
Derechos Humanos de los Pueblos, no para sumar un nuevo observatorio, sino con la in¬ 
tención de marcar un avance en esta temática, al apuntar hacia los derechos colectivos en 
una iniciativa para que los pueblos en resistencia puedan contar con el respaldo de un orga¬ 
nismo de la sociedad civil que permita enfrentar las sistemáticas violaciones a los derechos 
humanos en cualquier parte del continente. 

Paradójico resulta que paralelamente a esta creación, ¿o quizá por eso mismo? el go¬ 
bierno continuó su arremetida en la imposición de una disfrazada reforma educativa que 
no es más que una contra-reforma 8 ya que es en realidad un planteo de cambio estructural 
mucho más allá de lo educativo; por un lado abarca lo laboral-administrativo contrario a 
la propia Constitución mexicana intentando desconocer los derechos adquiridos por el 
magisterio durante décadas, afectando sus condiciones laborales de forma irreversible pero 
además somete a los maestros a un régimen de excepción, profundizando los problemas de 
rezago educativo, analfabetismo, falta de equidad y las graves carencias en la infraestructura 
escolar. Se busca romper -además- la gratuidad de la educación y poner la carga económica 
sobre los padres de familia y la sociedad. 

Antecedentes necesarios: La Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca APPO 

El comienzo de este tramo de la historia represiva en territorio oaxaqueño hay que 
ubicarlo en 2006, cuando operaron allí Kl junto a las fuerzas estatales y federales^] grupos 
paramilitares al servicio del entonces gobernador Ulises Ruiz. El accionar represivo fue 
constatado entonces por comisiones internacionales y nacionales como el Centro de Dere¬ 
chos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez de México, de los jesuítas, cuyas investigaciones 

7 http://kaosenlared.net/comunicado-urgente-ante-la-presencia-de-las-fuerzas-federales-represivas-en- 
oaxaca/ 

8 López y Rivas, Gilberto en: “Abrogación de la contrarreforma educativa” En: http://www.jornada.unam. 
mx/2013/06/14/opinión/017a 1 pol 


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LAS VENAS ABIERTAS 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


señalan que los organismos de seguridad del Estado actuaron al margen de los protocolos 
para el uso de la fuerza y de los patrones mínimos que marcan los estándares internaciona¬ 
les. 

Al igual que en este 2016, en aquél momento fueron los maestros de la Sección XXII 
del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), quiénes comenzaron la 
protesta por reivindicaciones laborales. Después de una fuerte represión en junio de 2006, 
los maestros fueron apoyados por el pueblo oaxaqueño que se organizó en un movimiento 
bajo el nombre de Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca (APPO), que generó he¬ 
chos inéditos de efectiva lucha colectiva con barricadas en la ciudad de Oaxaca, grandes 
manifestaciones y la toma de medios de difusión masiva (radios y televisoras), como forma 
de resistencia activa ante los embates para-estatales y estatales. Como señaló Ceceña ^,fue 
el pueblo de Oaxaca, anónimo y humilde pero investido todo como APPO, quien derrotó a las 
fuerzas represivas de élite y defendió su universidad y su dignidad. 

La APPO, hoy en recomposición, no es un partido político ni forma parte del movi¬ 
miento de masas de alguna organización. No aspira a convertirse en partido ni es creación de 
una guerrilla o de alguna iglesia u ONG. Aunque en su interior participan muchas corrientes 
políticas no está dirigida por ninguna en particular. Unas y otras se hacen contrapeso 10 . 

La fuerza de este pueblo se siente porque tan solo (¿tan solo?) defiende su identidad, 
dándonos, desde el corazón de México, una lección de lucha, identidad y educación popular. 

GUELAGUETZA POPULAR: herencia de la Comuna de Oaxaca 

354 

La Guelaguetza 11 manifestación ancestral que ha recibido los embates de la cultura 
occidental desde la llegada de los españoles a México, ha sobrevivido gracias a la resistencia 
de los pueblos originarios que han hecho valer su significado original; es una palabra de 
origen zapoteco que significa “tiempo de dar y compartir” y es la máxima fiesta de los 
pueblos oaxaqueños. 

Durante décadas estuvo “secuestrada” por los gobiernos estatales y las instituciones 
oficiales, hasta que hace diez años, en medio de la rebelión popular protagonizada por la 
Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca (APPO), recuperó su carácter tradicional y 
festivo desde abajo. 


9 Ceceña, Ana Esther, en: http://www.lahaine.org/ mundo.php/la_batalla_de_oaxaca 

10 Hernández Navarro, Luis en: http://www.jornada.unam.mx/2006/ 1 l/21/index.php?section=opinion&: 
article=027alpol 

11 La Guelaguetza es una celebración tradicional en Oaxaca, donde la cultura de las ocho regiones del estado 
es presentada con las vestimentas, danzas, tradiciones y productos de cada región. Texto en base a la informa¬ 
ción facilitada por los compañeros del Consejo de Defensa de los Pueblos- Movimiento Nacional del Poder 
Popular (CODEP-MNPP). 



Esta avanzadísima experiencia de la acción y la subjetividad de los explotados y opri¬ 
midos en uno de los estados más postergados de México, retomó en los hechos las mejores 
experiencias del movimiento obrero y de masas del continente. 

Debido al proceso abierto, hace diez años el gobierno estatal decidió cancelar la Gue- 
laguetza por primera vez en 74 años; surgió entonces una alternativa que emanaba desde el 
pueblo, para el pueblo y a la cual se le denominó Guelaguetza Popular. 

La Guelaguetza Popular que venía a rescatar el proyecto original, era un duro golpe 
mediático hacia el gobierno. Los oaxaqueños de la mano de los maestros de la sección XXII 
de la CNTE (la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación, una disidencia 
del SNTE) revivieron la fiesta grande de la ciudad. 

Su primera realización fue en julio de 2006 y desde ese entonces -año tras año- su 
presentación ha sido llevada adelante en forma ininterrumpida. 

En la Guelaguetza Popular la entrada es gratis, nadie tiene un lugar privilegiado y los 
bailes son presentados por personas provenientes de cada región; los maestros -de la mano 
de los pobladores- preparan dicha presentación durante todo el año. 

Este 2016 se llevó a cabo la décima Guelaguetza Popular y Magisterial, en un contex¬ 
to represivo y de ataque directo a las conquistas magisteriales por parte de las instancias 
gubernamentales, que quieren ser recortadas a partir de la aprobación parlamentaria de la 
contrarreforma educativa. Es de destacar, también, que este año esa manifestación de la cul¬ 
tura popular local se llevó a cabo en una ciudad militarizada y ocupada por las fuerzas de se¬ 
guridad del Estado; alrededor de cinco mil efectivos de la Policía Federal y la Gendarmería 
Nacional se encuentran en Oaxaca para la aplicación del “plan de rescate empresarial” y las 
medidas que se requieran para que las “reformas estructurales” sean aplicadas en Oaxaca. 

Profundo respeto y admiración inspiran los hermanos oaxaqueños, marcados por la 
inclaudicable actitud en defensa de una identidad arraigada en su territorio, con notorio 
protagonismo de lo colectivo. Esta dignidad nos impone profundizar en su conocimiento 
y en el desarrollo de compromisos de solidaridad hacia ellos. 

Tierra de asilo, la nación mexicana ha sido la segunda patria de muchos compatriotas 
perseguidos por el terrorismo de Estado de los años setenta en América del Sur, como lo 
fue antes del exilio español en la época del general Lázaro Cárdenas, luego de la guerra civil, 
albergando también a sucesivas migraciones políticas de los países centroamericanos hasta 
mediados del decenio de los 80, cuando las administraciones de Ronald Reagan y George 
Bush (padre) apoyaron a las dictaduras militares de El Salvador, Honduras y Guatemala. 


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NUESTROS HERMANOS NECESITAN DE NUESTRA SOLIDARIDAD 

TENDAMOS NUESTRAS MANOS 


LAS VENAS ABIERTAS 



DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


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El 3 de marzo de 2016 fue asesinada Berta Cáceres en su hogar, hecho anunciado por ella 
varias semanas antes, dado el asesinato anterior de 4 líderes de la comunidad indígena Lenca, a 
la que pertenecía, y la denuncia de haber recibido amenazas de muerte en febrero. 

La líder indígena hondureña fue una de las principales defensoras de los Derechos 
Humanos de pueblos indígenas, luchadora incansable por la defensa de recursos naturales. 
Lúe co-fundadora y dirigente desde 1993 del Consejo Cívico de Organizaciones Populares 
e Indígenas de Honduras (Copinh), organización social y política autodefinida como an¬ 
ticapitalista, antipatriarcal y antirracial 2 . Su condición de feminista le permitió visibilizar y 
desarrollar campañas de movilización por los derechos de la mujer indígena. 


1 Fragmento de carta que realizaron los hijos de Berta Cáceres. Extraída de http://www.paginal2.com.ar/ 
diario/suplementos/las 12/13-10441 -2016-03-11 .html 

2 https://www.copinh.org/copinh/quienes-somos 


La impunidad de los intereses económicos: asesinato 

de Berta Cáceres 

“Su asesinato es un intento (...) por cortar la 
construcción de un nuevo mundo .” 1 





Cáceres representó una de las principales voces de denuncia del golpe de Estado que 
sufriera Honduras en 2009, con el derrocamiento del gobierno de Miguel Zelaya, tras la 
cual se sucedieron incrementos importantes en persecuciones política y asesinatos a líderes 
sociales; así como la apertura por parte del gobierno impuesto a desarrollar emprendimien¬ 
tos extractivistas y privatizadores de los recursos naturales de dicho país. En este sentido, se 
enfrentó fuertemente a intereses económicos transnacionales instalados en el país centro¬ 
americano con fines extractivistas. 

Sus últimas semanas de vida la encontraron focalizada en la denuncia y oposición fé¬ 
rrea al proyecto Agua Zarca, de instalación de una presa hidroeléctrica en el río Gualcar- 
que, hecho que afectaría al pueblo indígena Lenca, ya que dicho curso era sagrado para ésta 
población, además de ser fuente de agua para la plantación y alimentación. La iniciativa era 
presentada por la empresa Desa, e implementadas por las entidades hondureña Ficohsa y la 
multinacional Sinohydro, quienes habían iniciado la construcción sin realizar las consultas 
pertinentes a las comunidades locales. 

En este sentido, se presume el asesinato responde a las denuncias y campañas que hace 
ya varias décadas la Copinh, y en particular Berta, realizaban contra éstos proyectos extran¬ 
jeros y avasallantes de los derechos de los pueblos indígenas y los recursos naturales nacio¬ 
nales, y en particular a la implementación de la presa hidroeléctrica mencionada. 

La impunidad no descansa. 

Se encuentran actualmente procesadas de forma preventiva cinco posibles involucra¬ 
dos en la muerte de Cáceres, entre los que se encuentran un oficial del ejército hondureño, 
y un empleado de la empresa Desa 3 . 

Durante los meses posteriores a su asesinato, fueron denunciadas en varias ocasiones 
irregularidades y demoras del proceso penal en curso, llegando a ser robado el expediente 
de su caso a la magistrada responsable de llevar el caso adelante. 

Sin embargo, su muerte parece no haber sido suficiente; en los últimos meses, inte¬ 
grantes de Copinh han denunciado en varias ocasiones el intento de asesinato de varios de 
sus líderes, continuadores de la lucha que Berta llevara adelante a lo largo de su vida. 

La impunidad no descansa. 


3 http://www.telesurtv.net/news/Capturan-a-sexto-implicado-en-asesinaro-de-Berta-Caceres-20160908- 
0037.html 


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LAS VENAS ABIERTAS 




DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


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Servicio Paz y Justicia 
América Latina 

La Paz es fruto de la Justicia 


SERPAJ-América Latina repudia asesinato de líder 

Berta Cáceres 


El Servicio Paz y Justicia en América Latina, SERPAJ-AL, expresa su protesta por el vil 
asesinato del que fue víctima, en días recientes, la líder indígena hondureña, Berta Cáceres 
Flores, coordinadora general del Consejo Cívico de Organizaciones Populares e Indígenas 
de Honduras (COPINH). 

Berta Cáceres fue promotora de varias campañas en contra de la construcción de una 
represa hidroeléctrica proyectada a construirse en el Río Gualcarque, el que es considerado 
lugar sagrado para la etnia lenca; logrando con sus constantes campañas que la poderosa 
empresa Sinohydro, considerada la mayor constructora de represas del mundo, retirara su 
participación en dicho proyecto. 

El mencionado proyecto de construcción de la represa en el río Gualcarque, además, 
contaba con la participación de la Corporación Financiera Internacional, institución del 
Banco Mundial que tenía estipulada una fuerte inversión económica en tan ambicioso pro¬ 
yecto que atenta contra lo más sagrado para la etnia lenca. 

Berta Cáceres se hizo acreedora al Premio medioambiental Goldman, por sus activi¬ 
dades en defensa de los Derechos Humanos, en especial los concernientes al ambiente sano, 
máximo reconocimiento para quienes promueven la defensa de entornos medioambienta¬ 
les amables para la humanidad. 

El SERPAJ-AL asume como propia la valerosa e incansable gesta de Berta Cáceres 
frente a la depredación de los recursos naturales por parte de los grupos económicos de 
poder al estimarla amenaza común de los pueblos latinoamericanos, ante la que debemos 
unirnos alrededor del recuerdo de Berta y de la semilla que nos sembró en el alma moti¬ 
vándonos a internacionalizar nuestras luchas y unirnos en nuestras causas comunes por el 
medio ambiente libre de intromisiones lesivas, solidarizándonos con el pueblo Lenca. 

Servicio Paz y Justicia en América Latina, SERPAJ-AL 

6 de marzo 2016 





Haití: el abuso que no cesa, el dolor sin fin 

Coordinadora por el Retiro de las Tropas de Haití 


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1. La situación haitiana 
Introducción 

Para entender la situación haitiana, es necesario tener en cuenta su profunda crisis 
económica estructural, generada por las potencias imperiales, y particularmente a lo largo 
del siglo XX por Estados Unidos que la ocupó por 19 años a partir de 1915. Dicha domi¬ 
nación se continuó económica, política y militarmente a través de distintos mecanismos, 
ocupación directa, dictaduras y ocupación tercerizada como la Minustah de hoy. Esta in¬ 
tervención terminó con la Haití exportadora de alimentos como el arroz, café, tabaco y 
otros. La sociedad haitiana tiene como consecuencia muy fuertes diferencias sociales en la 
que más del 70%vive en la pobreza, y el 50% en la pobreza extrema. El pequeño campesino, 
la economía de subsistencia, representan el 70% de la población. 

Con una población de más de 10 millones de habitantes, solo 300.000 son asalariados, 
de los cuales el Estado tiene 100.000 funcionarios. La industria textil representa el 70% de 


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DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


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la industria. El avance del gran capital sobe la economía campesina, además de su destruc¬ 
ción, la de la soberanía y seguridad alimentaria, su capacidad exportadora de alimentos, 
trajo consigo la formación de un enorme ejército de reserva acompañada de salarios de mi¬ 
seria que ni siquiera aseguran la reproducción de la mano de obra. Haití es un exportador 
de fuerza de trabajo barata: a República Dominicana (son el 25% de la f d t dominicana), 
Brasil, Estados Unidos, Canadá y Francia. 

La migración masiva que se ha estado dando en 2015 y 2016 hacia Brasil y EEUU ha 
sido congelada por éste que el 22 de setiembre puso fin a una norma que permitía dar asilo a 
los afectados por el terremoto de 2010 y estaría vigente hasta 2017. Para el gran capital, y el 
principal centro de poder mundial, Haití tiene una fuerte importancia geoestratégica (no 
se puede permitir un territorio fuera de su control en esa zona del Caribe): tiene riquezas 
minerales, metales preciosos, una gran biodiversidad y se propone romper los vestigios de 
una economía autocentrada campesina, manteniendo y profundizando el rol de exporta¬ 
dor de fuerza de trabajo súper barata. 

Esta situación estructural explosiva, vinculada a una fuerte tradición de lucha libertaria 
(desde la revolución antiesclavista de 1791 a 1804), que está a flor de piel, es la base material 
de la búsqueda permanente del pueblo haitiano de caminos autocentrados de liberación, y 
como contrapartida, persiste la alianza de su oligarquía minúscula con el imperialismo para 
la mantención del orden imperial. 

Situación política 2015-2016 

Michel Martelly impuesto por fraude y la injerencia directa de la Organización de 
Estados Americanos (OEA) como presidente, instauró un régimen autoritario de corte 
neoduvalierista “abriendo Haití a los negocios”, desplazando campesinos de sus tierras de 
1 'ilea Vache (Isla de Vaches, pequeña isla del sudoeste de Haití ubicada en el Mar Caribe) 
para multinacionales del turismo de lujo, o de territorios del norte para entregarla a trasna¬ 
cionales textiles, agrícolas u otras en zona franca. Ello provocó grandes resistencias en todo 
el país y continuó el ciclo de movilizaciones exigiendo la renuncia de Martelly. Servicios 
básicos como electricidad que eran brindadas a las multinacionales y no a los ciudadanos 
haitianos, o respuesta ante la invasión del cólera, la represión sistemática de manifestacio¬ 
nes pacíficas, el encarcelamiento de opositores políticos se volvió una constante, así como 
los asesinatos selectivos de dirigentes sociales. 

Mientras el desvío de los dineros de Petrocaribe, donaciones como la de Uruguay de 
3 millones de dólares y otras, eran llevadas al parlamento opositor para pedir cuentas al 
gobierno Martelly-Lamothe, que otorgaban concesiones de explotación mineras de oro a 
la familia Clinton y a trasnacionales canadienses, el pueblo se hundía en la miseria más 
profunda que volvió a profundizarse en junio 2015 cuando se desplomó la gourde frente al 
dólar estadounidense y la hambruna fue declarada en 6 de los 10 departamentos. 



Martelly no realizó ninguna de las elecciones previstas constitucionalmente en todo 
su período, el proyecto de la intervención era concretar elecciones parlamentarias en agosto 
de 2015 y presidenciales en octubre del mismo año para consagrar, al fin de su mandato, a 
un sucesor afín a los EEUU y la OEA. Nuevamente estas elecciones fueron digitadas, pero 
esta vez, el pueblo haitiano salió masivamente a las calles contra el fraude masivo. Estados 
Unidos y sus aliados en Haití, de la mano del gobierno de Martelly, intentaron legitimarlas 
convocando al ballotage primero para noviembre y luego para febrero. 

Las enormes movilizaciones populares contra “el golpe de Estado electoral” lograron 
frenar esta maniobra el 22 de febrero de 2016 con un levantamiento popular: el régimen 
debió conformar un gobierno de transición con Jocelerme Privert al frente. Este, bajo la 
presión popular se vio obligado a instrumentar una comisión de verificación electoral de los 
comicios realizados a fines del 2015. Dicha comisión estableció que debido a la dimensión 
del fraude, las elecciones presidenciales de octubre de 2015, debían realizarse nuevamente, 
sin embargo no anuló las parlamentarias de agosto(2015). La nueva elección presidencial 
se fijó para el 9 de octubre 2016, las que fueron suspendidas por la grave devastación mate¬ 
rial y humanitaria que provocó el huracán Matthew en su pasaje por Haití. 

Por otro lado, el 28 de julio de 2015, se cumplieron 100 años de la ocupación norte¬ 
americana a la isla. Se realizaron grandes movilizaciones y eventos de memoria a lo largo 
y ancho del país, evocando lo que fue la resistencia armada del campesinado de 1915 a 
1919, y las masacres ocasionadas por las tropas norteamericanas, denunciando el saqueo, el 
terrorismo de Estado, y la continuidad de la intervención de los EEUU aún hoy en Haití. 
Nuevas y dolorosas denuncias referidas a violaciones a los derechos humanos contra niñas 
y niños entre 6 y 10 años fueron realizadas por ex integrantes de la ONU así como las inin¬ 
terrumpidas violaciones a sus mujeres. 

Hasta ahora y desde hace 6 años, la ONU se negaba a reconocer su responsabilidad 
en la introducción de la epidemia del cólera en agosto del 2010. Sin embargo, frente a las 
evidencias y denuncias desde dentro de la propia organización y la fuerte movilización del 
pueblo haitiano contra esta nueva infamia, terminó reconociendo el 18 de agosto de este 
año, su responsabilidad por la introducción del cólera en Haití, con todas las implicancias 
que ello conlleva. 

Los muertos son más de 10.000 y los infectados llegan a 800.000. Tras organizarse, las 
víctimas del cólera interpusieron una demanda ante la ONU, la que ganaron en primera 
instancia y por vez primera en EEUU, para ser reparadas con 50.000 dólares cada una según 
antecedentes similares ocurridos en el Congo, dictamen que fue impugnado en segunda 
instancia, alegando la inmunidad de las tropas de las Naciones Unidas. 1 


1 Entre el 13 al 15 de octubre 2016, la situación haitiana será tratada en la ONU. El informe del secretario 
general de la ONU, va en la dirección de prorrogar nuevamente la intervención de la Minustah hasta abril de 
2017, manteniendo los mismos efectivos, con la entrada de 2.000 efectivos canadienses y trasladando el coman¬ 
do de la Minustah a Canadá. 


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Nueva Emergencia Humanitaria 

A partir del Huracán Matthew que golpeó con vientos de 230km/h en el sur, sur oeste 
del país y lluvias que, en dos días equipararon a lo que llueve en un año, el destrozo ha sido 
total. El sur es el granero del país, la parte más verde. Se han perdido todas las cosechas, 
animales, plantíos, infraestructuras, 300 escuelas, hospitales, todos los puentes, quedando 
la zona aislada del resto del país. Ni siquiera un helicóptero podía aterrizar debido a que 
el agua cubría, por lo menos, 2 metros del nivel del terreno. Todas las ciudades destruidas. 
Jeremy, la tercera o cuarta en importancia del país, ha quedado solo el 20% de las casas 
en pié. La gente no dispone de alimentos ni agua potable, y está a la intemperie. El cólera 
comenzó a rebrotar. 

El gobierno de Privert intenta no permitir el negociado de ongs, trasnacionales o fun¬ 
daciones extranjeras y desvíos que hubo de la ayuda internacional, ayuda que necesitan hoy 
y con urgencia. Ello requiere un esfuerzo adicional e inmediato de nuestras organizaciones, 
ya que antes de Matthew estaba instalada la hambruna en la saqueada y ocupada Haití. 
Cuba y Venezuela fueron los primeros en responder. Hoy ya en su tercer vuelo desde Ca¬ 
racas llegaba maquinaria pesada, medicamentos, alimentos y 38 médicos epidemiólogos 
cubanos a sumarse a los 600 que ya estaban en el país. 

2. La posición del gobierno uruguayo 

En 2004 el gobierno de Jorge Batlle, acompañó la participación en la Minustah. El 
Frente Amplio a se opuso a ella en defensa del principio de autodeterminación. Una vez 
en el gobierno el FA cambió su posición atendiendo compromisos internacionales con los 
centros de poder. 

Doce años después, la situación haitiana ha demostrado, que la ocupación, lejos de 
contribuir al proceso democrático haitiano, ha consolidado y sostenido los peores aspectos 
de sometimiento y dominación del pueblo. Y ha empeorado muchos otros. En 2005, el 
gobierno uruguayo sostenía que era mejor que estuvieran las tropas sudamericanas a las 
norteamericanas en Haití. Hoy, está a la vista que eso no fue así. La violación de la autode¬ 
terminación del pueblo haitiano sigue siendo la de un derecho humano fundamental, más 
allá del origen de los soldados. La conducción de la Minustah nunca dejó de estar en las ma¬ 
nos de los invasores originales: Estados Unidos y sus socios, Canadá y la Unión Europea. 

En el 2015 (al igual que lo ocurrido en diciembre de 2013) el parlamento votó por un 
año más, la permanencia de las tropas uruguayas en Haití, aunque esta vez permitiéndole 
al Presidente uruguayo, comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, la potestad de decidir 
su retiro total en el momento que lo considerase conveniente. Esto fue a propósito de la 
denuncia pública del ex presidente Mujica, el 29 de octubre de 2013, que reconocía que “en 
Haití no había elecciones, y que una cosa es ayudar y otra convertirse en guardia pretoriana 
de una dictadura”. Sin embargo Uruguay no se retiró. 



En diciembre del 2015, siete diputados votaron en contra: Graciela Bianchi, Eduardo 
Rubio, Darío Radio, Heriberto Sosa, Iván Posadas, Luis Puig y Sebastián Andújar. Por su 
lado, en la entrevista que tuvo el ex senador y candidato presidencial haitiano Moise Jean 
Charles, con la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados en este año, 
el Presidente de la misma, diputado Ricardo Chiazaro, le informó que el gobierno urugua¬ 
yo tenía previsto el retiro de todas las tropas en Haití este mismo año, atendiendo a que la 
ONU prevé el retiro del 10% de los integrantes de las Minustah en 2016, cifra que coincide 
con los efectivos uruguayos en aquel país. 

El gobierno uruguayo no ha fijado su posición frente a la epidemia de cólera ni ha 
tomado iniciativas ante éste crimen. Por ejemplo, brindando ayuda humanitaria, enviando 
y manteniendo Unidades Potabilizadoras de Agua para la población (como ha ofrecido 
el sindicato de OSE) ni ha planteado otras formas de ayuda: alimentaria, agropecuaria, 
médica u otras. 

3. El movimiento social por el retiro de las tropas de Haití en Uruguay 

Desde un principio, en el 2004, el movimiento sindical y el estudiantil, sin fisuras, ha 
mantenido la defensa del principio de autodeterminación del pueblo haitiano, consideran¬ 
do la ocupación militar contra el gobierno legítimo de Jean-Bertrand Aristide, como una 
intervención imperialista, propiciada por la oligarquía haitiana y los Estados Unidos, de 
signo neo colonial. Desde entonces, el tema no ha dejado estar presente y merecer distintas 
movilizaciones y acciones, por parte de sindicatos, movilizaciones estudiantiles, el PitCnt, 
la FEUU. Con un enfoque desde los derechos humanos, el Serpaj ha participado en la coor¬ 
dinación que se ha constituido, para lograr el retiro inmediato e incondicional de las tropas 
uruguayas de Haití. Violando el principio de autodeterminación de los pueblos, se daña 
profundamente el propio avance democrático del pueblo uruguayo, al potenciar la acción e 
ideologías neocolonial y mercenaria. 

La Coordinadora por el Retiro de las Tropas de Haití estuvo activamente presente 
ante el parlamento uruguayo durante 2015 para que no prosperara la prórroga que final¬ 
mente fue votada en diciembre. En julio del 2015 la Coordinadora participó en un colo¬ 
quio en Puerto Príncipe contra la ocupación militar de la Minustah al cumplirse los 10